II SAB/Po 34/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2025 r. w sprawie ze skargi P. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] na bezczynność oraz przewlekłość Wojewody W. w przedmiocie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody W. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 5 listopada 2024 r. o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. oddala skargę w pozostałym zakresie, V. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego kwotę 597;- zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 5 listopada 2024 r., który wpłynął do organu tego samego dnia, P. D. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P. D. "K". D. P. z siedzibą w L. (dalej jako "Skarżący") wystąpił o udzielenie zezwolenia na pracę cudzoziemca L. D. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia 8 grudnia 2024 r. (wpływ do organu 9 stycznia 2025 r.) Skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika wniósł do Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie decyzji o zezwoleniu na pracę typu A dla cudzoziemca. Skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 8, 12, 35 par. 1 i 36 k.p.a. polegające na rażącym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy. Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy, przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 2 p.p.s.a. lub ewentualnie wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze argumentowano, że Skarżący złożył wniosek o wydanie zezwolenia na pracę typ A dla L. D.. Powyższy wniosek wpłynął do organu w dniu 05 listopada 2024 r., zatem w tym dniu doszło do wszczęcia postępowania. Co prawda wniosek ten nie zawierał wszystkich dokumentów koniecznych do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, jednak wszczęcie postępowania następuje także w wyniku złożenia wniosku niekompletnego. Skarżący wskazał również, iż do dnia wniesienia skargi organ prowadził postępowanie, jednak nie podjął żadnego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. W ocenie Skarżącego zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zdaniem Skarżącego wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. Skarżący podkreślił, iż organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Skarżący podniósł, iż zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Skarżący również w wyniku bezczynności organu administracji ponosi realne straty w postaci braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Powyższe uzasadnia przyznanie od organu sumy pieniężnej lub ewentualnie wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Odnosząc się do skargi w zakresie żądania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi jest bezprzedmiotowe, gdyż decyzją z 21 stycznia 2025 r. Wojewoda udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia terminów załatwienia sprawy i przewlekłości postępowania organ wskazał, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zdaniem organu taka sytuacja nie miała miejsca. Czynności w sprawie były podejmowane w możliwie najkrótszym terminie. Wojewoda wyjaśnił, że na długość trwania postępowań toczących się przed Wojewodą w sprawach wydawania zezwoleń na pracę dla cudzoziemców ma wpływ liczba składanych wniosków, których liczba w roku 2024 wyniosła ponad 32 tysiące. Tak duża liczba spraw w porównaniu z zasobami kadrowymi, którymi dysponuje organ powoduje, że zadania realizowane są w miarę możliwości, według daty złożenia wniosku. Województwo w. jest drugim w kraju po województwie m. co do ilości składanych wniosków w sprawie udzielenia cudzoziemcom zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przytoczone liczby wskazują, że referenci prowadzący postępowania są bardzo mocno obciążeni zadaniami i nie mają możliwość ich terminowej realizacji, co w konsekwencji generuje zwiększenie ilości prowadzonych przez jedną osobę spraw i wydłuża czas prowadzonych postępowań. Należy zauważyć, że żaden organ administracji nie jest i nie może być przygotowany na obsługę takiej liczby spraw, nie ma też rezerwy pracowników i sprzętu, pozwalającego na zorganizowanie takiej obsługi, która by w pełni zaspokajała oczekiwania wnioskodawców, a decyzje w ich sprawach były wydawane w terminach określonych w art. 35 § 3 k.p.a. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest zatem od ilości wpływających wniosków. Każda sprawa wymaga już na wstępie wszczęcia postępowania, dochowania staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie. W ocenie organu powyższe okoliczności świadczą o tym, że nie można skutecznie postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa, który zarezerwowany jest dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja w sprawie nie ma miejsca, w szczególności że organ wydał decyzję w sprawie. Odnosząc się do zarzutu działania organu przeciwko interesowi strony Wojewoda podkreślił, że zatrudnianie cudzoziemca stanowi reglamentowaną formę dostępu do rynku pracy. Zarzut, iż w wyniku bezczynności organu przedsiębiorstwo K. D. P. ponosi realne straty w postaci braku możliwości prowadzenia działalności gospodarczej jest nieadekwatny do sytuacji. W świetle przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, przewiduje ona pracę wykonywaną przez cudzoziemca bezpośrednio dla podmiotu powierzającego lub pracę tymczasową, gdzie pracownik wykonuje pracę na rzecz pracodawcy użytkownika. Wojewoda podejmuje wszelkie starania by dochować jak najszybciej załatwiać sprawę. Jednak wzrost ilości wpływających wniosków, a także ograniczony zasób kadrowy nie pozwalają na dotrzymanie terminów rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572- dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi, wskazać należy, że co do zasady skargę na bezczynność można wnieść po złożeniu ponaglenia do właściwego organu (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 52 § 1 i 53 § 2b p.p.s.a.). Słusznie jednak zwrócił uwagę skarżący, że w myśl art. 10a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. 2025 poz. 214 – dalej jako "u.p.z.") przepisów art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach (...) wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m. Jeżeli skarga na bezczynność dotyczy sprawy, która jest załatwiana w postępowaniu, w którym na mocy szczególnych przepisów nie przysługuje środek zaskarżenia bezczynności w postaci ponaglenia, to art. 53 § 2b p.p.s.a. w takim przypadku nie ma zastosowania. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności takiej skargi, lecz to, że wówczas skarga na bezczynność może być wniesiona w każdym czasie (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., II OSK 2453/19, CBOSA). Oznacza to, że skarga w niniejszej sprawie nie musiała być poprzedzona ponagleniem. Wskazać również należy, że dopuszczalności rozpoznania sprawy ze skargi na opieszałość organu nie ogranicza okoliczność zakończenia postępowania. Decyzja o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pracę została wydana 21 stycznia 2025 r., a więc po wniesieniu skargi, która wpłynęła do organu 9 stycznia 2025 r.. Tym samym na dzień wnoszenia skargi postępowanie nie było zakończone. Wobec powyższego zostały spełnione warunki formalne dopuszczalności skargi. Z tych też względu wniosek organu o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Na marginesie wskazać należy, iż organ poza złożeniem wniosku nie przytoczył żadnej argumentacji na jego poparcie. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca zarówno bezczynność jak i przewlekłość. Wobec powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 CBOSA ) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 k.p.a.; por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z dnia 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 – CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, str. 91). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kierując się powyższym, Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności jak i przewlekłości w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem Skarżącego. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 3 u.p.z. do zadań Wojewody należy wydawanie zezwoleń na pracę, o których mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z. Zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 1 u.p.z. zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zezwolenie na pracę jest wydawane na wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi, a w postępowaniu o wydanie, przedłużenie lub uchylenie zezwolenia na pracę cudzoziemca stroną postępowania jest wyłącznie podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi (art. 88a ust. 1 i ust. 2 u.p.z.). Wskazać należy również na treść art. 88j ust. 1 u.p.z., w jakim ustawodawca wymienia przypadki wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Powyższe dowodzi, że w sprawach, w których przedmiotem jest załatwienie wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca obowiązują terminy procesowe określone w k.p.a. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także powinny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. W myśl art. 35 § 1-3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Wskazać również należy, że w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Powyższy obowiązek organu wynika z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. W analizowanej sprawie wniosek strony skarżącej o udzielenie zezwolenia na pracę typu A wpłynął do organu 5 listopada 2024 r., został zaś załatwiony decyzją z 21 stycznia 2025 r., a więc po upływie ponad 2 miesięcy od daty wpływu wniosku do organu. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż sprawa nie została załatwiona w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przy przyjęciu terminu dwumiesięcznego - wydłużonego na podstawie art. 35 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze szczególnie skomplikowaną sprawą gdzie organ orzeka wyłącznie w oparciu o dokumentację przedstawioną przez stronę. Ponadto należy mieć na uwadze, iż na gruncie niniejszej sprawy organ nie zastosował art. 36 k.p.a. i nie przedłużył terminu do jej załatwienia. Odnosząc się zaś do kwestii przewlekłości wskazać należy, iż analiza akt potwierdza, że po otrzymaniu wniosku organ do dnia 21 stycznia 2025 r. nie dokonywał żadnych czynności. Nadesłane akta administracyjne zawierają wyłącznie wniosek o udzielenie zezwolenia i decyzję z dnia 21 stycznia 2025 r. Tym samym z akt nie wynika aby pomiędzy wnioskiem a wydaniem decyzji organ, poza sprawdzeniem w dniu 21 stycznia 2025 r. wykazu osób niepożądanych (pieczątka na 1 stronie wniosku), podejmował jakiekolwiek czynności związane z wyjaśnianiem sprawy. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność i przewlekłość organu w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pracę cudzoziemca okazała się uzasadniona, bowiem organ pozostawał bezczynny aż do dnia 21 stycznia 2025 r., a postępowanie prowadzone było przewlekle czym naruszono terminy określone w art. 12, art. 35 § 1-3 oraz art. 36 k.p.a. Odnosząc się do argumentacji organu należy zauważyć, że kwestie ewentualnych problemów kadrowych, dużej ilości spraw, znacznego obciążenia pracowników oraz wielości napływających wniosków nie wyłączają możliwości stwierdzenia, iż organ dopuścił bezczynności i przewlekłości. Stan przewlekłości jak i bezczynności są okolicznościami obiektywnymi i konsekwencją prowadzenia postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy jest stwierdzenie przewlekłości, zaś przekroczenia terminów – stwierdzenie bezczynności. Ponadto nie ulega wątpliwości, że stan bezczynności i przewlekłości istniał w dacie złożenia skargi, a ustał on przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji, gdy zarzucany stan przewlekłości i bezczynności w prowadzeniu postępowania ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Z tych względów, i na wskazanej wyżej podstawie prawnej, Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Powyższe nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ przewlekłości oraz oceny jej charakteru (rażącego / nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15 sierpnia 2015 r.: postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12 –CBOSA). Z powyższych względów stosownie do art. 149 § 1 pkt 3, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności i przewlekłości postępowania (pkt II sentencji wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności i przewlekłości – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona charakteru rażącego (pkt III sentencji wyroku). Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (patrz m.in wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14, pub. CBOSA). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej przewlekłości, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (patrz przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, - CBOSA). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru przewlekłości trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo na przykład nie jest uznawana za przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, pub. CBOSA). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter przewlekłości nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 585/15, pub. CBOSA). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II FSK 3614/13, pub. CBOSA). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. Tym samym stwierdzić należy, że przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma też miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, pub. CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, iż sprawa została załatwiona wyłącznie z niewielkim uchybieniem terminu. Ponadto Sąd nie dopatrzył się znamion złej woli po stronie organu. Sąd dostrzega, iż organ z uwagi na dużą ilość spraw oraz ograniczenia kadrowe nie jest w stanie zawsze dochować terminów. Doszło zatem do zwłoki, jednakże ani ta okoliczność, ani żadne inne, nie świadczą, iżby organ działał rażąco. W tym miejscu wskazać należy, iż w niniejszej sprawie strona nie czekała kilkanaście miesięcy na rozpoznanie sprawy jak wskazuje argumentacja skargi. Skoro wniosek o udzielenia zezwolenia wpłynął do organu 5 listopada 2024 r. to ostatnim dniem 2 miesięcznego terminu był 5 stycznia 2025 r.. Natomiast skarga została wniesiona już dnia 7 stycznia 2025 r. Tym samym uzasadnienie wniosku co do przyznania sumy pieniężnej powołując się na kilkanaście miesięcy nie znajduje uzasadnienia. Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej czy też wymierzenia organowi grzywny. Zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jest możliwością, z której sąd powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Środki te są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi dodatkowo swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 124/21, CBOSA). Warto w tym miejscu wskazać, iż Skarżący poza złożeniem wniosku zawierającego ogólne sformułowania nie wskazał, jakie okoliczności na gruncie niniejszej sprawy przemawiają za orzeczeniem w przedmiocie grzywny czy też przyznania sumy pieniężnej. Natomiast Sąd z urzędu nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających orzeczenie w tym zakresie. Nadto zważyć należy, że rozstrzygnięcie sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinno być w pierwszym rzędzie uwarunkowane celem skargi na przewlekłość, czy jak w niniejszej sprawie – bezczynność, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać Skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość– zdyscyplinowania organu (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16, dostępny w CBOSA). Środek ten jako dodatkowa sankcja o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie widocznych i zawinionych przypadkach zwłoki organu, czy też wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie takie sytuacje należy wykluczyć. Wobec tego w opisanym zakresie tj. w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny, skargę oddalono, na podstawie art. 151 p.p.s.a. o czym orzeczono w pkt IV wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).