III SA/Po 313/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Sebastian Michalski Protokolant specjalista Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi W. P. na uchwałę Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 24 kwietnia 2025 r. nr XV/133/25 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Trzcianki w rejonie ulic: Gorzowskiej i Wincentego Witosa 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej teren oznaczony symbolem ZI6 w granicach działki ewidencyjnej nr 69/12; 2. zasądza od Gminy Trzcianka na rzecz skarżącego W. P. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na sesji w dniu 24 kwietnia 2025 r. Rada Miejska Trzcianki (dalej jako "Rada Miejska" lub "Organ") podjęła uchwałę nr XV/133/25 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Trzcianki w rejonie ulic: Gorzowskiej i Wincentego Witosa (zwaną dalej: Uchwałą, Planem miejscowym lub Planem). Pismem z 21 stycznia 2026 r. W. P. (dalej: Skarżący) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na Uchwałę – zaskarżając ją w części, "tj. załącznika nr 1 do uchwały Rysunek Planu i jego ustaleń w zakresie obejmującym obszar wg oznaczeń planu ZI6 tj. ograniczenia w sposobie dotychczasowego użytkowania nieruchomości poprzez pozostawienie wprowadzenie terenu ZI6" (pisownia oryginalna). Zarzucił, że: 1) wprowadzenie przeznaczenia ZI6 na działce nr 69/12 uniemożliwi dotychczasowe wykorzystanie terenu do uprawy roślin sadowniczych, gdyż zgodnie z § 19 pkt 5 Planu wprowadza to obowiązek nasadzenia zieleni izolacyjno-ochronnej, co zobowiązuje właściciela nieruchomości do zaprzestania dotychczasowego sposobu gospodarowania terenu. W ocenie Skarżącego takie rozwiązanie jest niezrozumiałe, jeżeli docelowo obszar ten ma stanowić teren pod drogę zbiorczą. W zgłaszanych do Planu uwagach postulowano likwidację ZI6. Uchwalone rozwiązanie, poza brakiem możliwości realizacji produkcji sadowniczej, będzie skutkować dla Skarżącego koniecznością założenia i utrzymania terenu zieleni; 2) w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (w skrócie: u.p.z.p.) i przepisach wykonawczych brak jest definicji określenia "zieleń izolacyjna". Co do zasady określenie "izolacyjna" lub "izolacja" powinna oddzielać tereny o różnym przeznaczeniu, w szczególności drogi od zabudowy albo tereny przemysłowe/uciążliwe od zabudowy lub drogi. Tymczasem w Uchwale zieleń izolacyjna oddziela drogę od drogi (KDW1) czyli nie będzie spełniać swojej funkcji w żadnym zakresie; 3) rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404) nie zawiera oznaczenia, symbolu i przeznaczenia pod nazwą "zieleń izolacyjna". Teren zieleni, zgodnie z przywołanym rozporządzeniem, powinien być określony przez: teren zieleni naturalnej, teren zieleni urządzonej, teren ogródków działkowych lub teren plaży. Dalej Skarżący wyjaśnił, że ma interes prawny w zaskarżeniu Uchwały w części wskazanej powyżej, bowiem jest właścicielem nieruchomości objętej ustaleniami Planu. Zaznaczył, że (pisownia oryginalna): "Uwagi do uchwalonego planu były kierowane zgodnie z ogłoszeniami i publikacjami do projektu uchwały dwukrotnie do Burmistrza Trzcianki i nie zostały przedstawione zgodnie z ich treścią tylko zredagowane przez Burmistrza Trzcianki." Ponadto autor skargi wniósł o zwrot kosztów postępowania "według norm przepisanych w sprawie". W odpowiedzi na skargę Rada Miejska, zastępowana przez Burmistrza Trzcianki (zwanego dalej: Burmistrzem), wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Organ wskazał w szczególności, że: - zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.z.p. dotychczasowe wykorzystanie spornego terenu będzie możliwe do czasu realizacji przeznaczenia zgodnie z Uchwałą. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: m.p.z.p.) na teren zieleni izolacyjnej nie ma wpływu na rodzaj upraw roślinnych. Przedmiotowa Uchwała w zakresie terenów ZI nie narzuca stosowania określonych gatunków roślin, zatem nie będzie ograniczać upraw drzew sadowniczych; - teren o przeznaczeniu ZI6 stanowi rezerwę pod drogę klasy zbiorczej, tak aby zachować zgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka, wprowadzonym uchwałą nr XLIX/324/13 z dnia 11 lipca 2013 r. (dalej: Studium). Poniżej przedmiotowego terenu znajduje się droga zbiorcza (KDZ1) oraz zieleń izolacyjna ZI7, które są zlokalizowane na działkach gminnych. Rezerwa na ewentualną kontynuację drogi zbiorczej KDZ1 w Planie "jest strategicznie istotna, łącząc ulicę Gorzowską z ulicą Witosa oraz zachowując zgodność ze studium". Działając w interesie wspólnoty samorządowej, na działkach gminnych również została wyznaczona "rezerwa" pod drogę zbiorczą, w postaci zieleni izolacyjnej ZI7. Wyważając interes prywatny i publiczny, gmina wskazała, że interes publiczny jest ważniejszy; - zastosowanie rezerwy pod budowę drogi zbiorczej ma również znaczenie dla działek Skarżącego, umożliwiając dojazd do działek przeznaczonych pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (MNU1-MNU4), będących również własnością Skarżącego. Sporny teren jest przeznaczony w Studium pod drogę klasy głównej ruchu przyspieszonego / drogę klasy zbiorczej (KDGp / KDz); - na posiedzeniu Komisji Gospodarczej w dniu 24.3.2025 r. Kierownik Referatu Planowania Przestrzennego i Gospodarki Nieruchomościami "wskazał teren rolniczy objęty ww. planem wyjaśniając, że nie ma tu możliwości zabudowy i pozostaje do dalszej użyteczności rolniczej, jak również ze względu na zapisy w obowiązującym studium, [które] przewiduje w tym rejonie obwodnicę tzn. drogę klasy zbiorczej i te zapisy należy pozostawić". Dodatkowo projektant Planu na sesji Rady Miejskiej w dniu podjęcia Uchwały (24.4.2025 r.) zauważył, że ważnym uwarunkowaniem, wynikającym ze Studium, było zachowanie istniejącego ciągu komunikacyjnego, który połączyłby ul. Gorzowską z ul. Witosa; - ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest aktem normatywnym wprowadzającym definicje przeznaczeń stosowanych w m.p.z.p. Przyjęte w Uchwale definicje i przeznaczenia ustalono w zgodności z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które określiło jedynie podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów. Rozporządzenie to nie narzuca zieleni izolacyjnej, ale dopuszcza i porządkuje oznaczanie terenów zieleni, w tym terenów zieleni urządzonej, terenów pełniących funkcje ochronne / izolacyjne; - w dniu 24.4.2025 r. wpłynęła skarga dotycząca m.in. zieleni izolacyjnej ZI5. WSA w Poznaniu w wyroku z 01 października 2025 r. o sygn. akt [IV] SA/Po 644/25 nie kwestionował zasady technicznego oznaczenia zieleni izolacyjnej w przedmiotowym m.p.z.p. Od tego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna i sprawa obecnie zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; - wbrew twierdzeniom Skarżącego, zapisy Uchwały tworzą ramy dla realizacji inwestycji, jednakże właściciel nieruchomości może wykorzystywać przedmiotowy teren w sposób dotychczasowy; - Skarżący zarzuca Uchwale, że uniemożliwia mu ona wykorzystanie terenu w sposób dotychczasowy. Zdaniem Organu, to nie powinno być przedmiotem analizy w ramach rozpatrywania skargi, gdyż wkracza w kompetencje sądu cywilnego (art. 37 u.p.z.p.). Poza tym autor odpowiedzi na skargę podał, że Wojewoda Wielkopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z 9.6.2025 r. (IR-III.4131.15.2025.5) orzekł nieważność Uchwały w części, tj. w zakresie jej zapisów: § 9 ust. 3 w zakresie słów "na cele inne niż leśne"; § 9 ust. 4; § 28 pkt 1 w zakresie słów "i uwzględnieniem zakazu realizacji nowych zjazdów z drogi głównej KDG". Na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2026 r., nie stawił się nikt. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; w skrócie: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego ("j.s.t."). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5.3.2008 r., I OSK 1799/07; z 9.4.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; o ile nie zastrzeżono inaczej, wszystkie orzeczenia NSA i WSA przywołane w nin. uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z 5.6.2014 r., II OSK 117/13) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotowa uchwała nr XV/133/25 Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 24 kwietnia 2025 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Trzcianki w rejonie ulic: Gorzowskiej i Wincentego Witosa została zaskarżona jedynie w części, dotyczącej – jak to ujęto w skardze – "załącznika nr 1 do uchwały Rysunek Planu i jego ustaleń w zakresie obejmującym obszar wg oznaczeń planu ZI6 tj. ograniczenia w sposobie dotychczasowego użytkowania nieruchomości poprzez [...] wprowadzenie terenu ZI6". Teren ten – jak wyjaśnił autor skargi w dalszej jej części – został wprowadzony "na działce 69/12", będącej własnością Skarżącego. Wobec tego Sąd uznał, że przedmiot zaskarżenia w niniejszym postępowaniu sądowym – zainicjowanym skargą W. P. z 21.1.2026 r. – stanowi Uchwała w części obejmujące teren oznaczony symbolem ZI6 w granicach działki ewidencyjnej nr 69/12. W konsekwencji tylko w tej części – mieszczącej się w granicach naruszenia interesu prawnego Skarżącego, będącego właścicielem działki nr 69/12 – Sąd był władny poddać zaskarżoną Uchwałę kontroli w niniejszym postępowaniu. A. Dopuszczalność skargi. Zaskarżona Uchwała, jak każda podjęta w sprawie m.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego – o czym wyraźnie stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (stan prawny na dzień wniesienia skargi: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.") – a więc aktem j.s.t. zaskarżalnym do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 19 maja 2025 r. (poz. 4331) i weszła w życie z dniem 19 czerwca 2025 r. (zob. § 31 Uchwały). Nie była ona następnie nowelizowana, ale przywołanym w odpowiedzi na skargę, prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym z 9 czerwca 2025 r. (IR-III.4131.15.2025.5) Wojewoda Wielkopolski orzekł nieważność Uchwały w części, "tj. w zakresie zapisów: - § 9 ust. 3 w zakresie słów «na cele inne niż leśne»; - § 9 ust. 4; - § 28 pkt 1 w zakresie słów «i uwzględnieniem zakazu realizacji nowych zjazdów z drogi głównej KDG»" [Dz. Urz. Woj. Wielk. z 16.6.2025 r. poz. 5042]. Kontynuując badanie dopuszczalności skargi, należy zauważyć, że została ona wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."). Wobec tego wypada od razu dodać, że zgodnie z art. 101 ust. 2 u.s.g. przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. W związku z tym trzeba wskazać, że Sądowi w niniejszym składzie wiadomym jest z urzędu (z akt sprawy o sygn. IV SA/Po 644/25), że przedmiotowa Uchwała podlegała już kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, i to także na skutek skargi wniesionej przez W. P. – oraz w zaskarżonym wówczas zakresie – w wyniku czego tut. Sąd wyrokiem (jak dotychczas nieprawomocnym) z 01 października 2025 r. o sygn. akt IV SA/Po 644/25 (dalej: Wyrok WSA) stwierdził nieważność Załącznika nr 1 do zaskarżonej Uchwały w części obejmującej teren ZI5 na działce nr 69/12 (pkt 1), a w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 2). Dodać przy tym należy, że choć pobieżna lektura treści uzasadnienia Wyroku WSA mogłaby prowadzić do wniosku, że przedmiotem zaskarżenia został wówczas objęty również obszar ZI6, to jednak bliższa analiza uzasadnienia tego wyroku uprawnionym czyni wniosek, że obszar ten (a ściślej: przyjęte dlań w Planie ustalenia) w ogóle nie były przedmiotem oceny tut. Sądu ani jego rozstrzygnięcia, także z pkt 2 Wyroku WSA (cyt.: "w pozostałym zakresie skargę oddala"). Zresztą godzi się zauważyć, że brak było również w odniesieniu do terenu ZI6 jakichkolwiek zarzutów w samej skardze, zreferowanej w tamtym wyroku. W konsekwencji Sąd w niniejszym składzie – mając też na uwadze potrzebę zapewnienia Skarżącemu efektywnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) – stwierdził, że Uchwała w zaskarżonym obecnie zakresie nie podlegała wcześniej kontroli tut. Sądu w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 644/25, a więc że art. 101 ust. 2 u.s.g. w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania (tym bardziej, że Wyrok WSA nie jest jeszcze prawomocny). Skarżący władny był więc skutecznie wnieść rozpoznawaną aktualnie skargę. Trafność tego wniosku znajduje pośrednio potwierdzenie w postawie Organu, który w odpowiedzi na skargę wskazał, że uprzednio przedmiotem kontroli tut. Sądu był obszar oznaczony w Planie jako ZI5. Takiego stanu rzeczy nie zakwestionował również Skarżący. Powracając do art. 101 ust. 1 u.s.g., należy stwierdzić, że w aktualnym brzmieniu (ustalonym od 1 czerwca 2017 r.) stanowi on, iż: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W świetle cytowanego przepisu konieczne więc było jeszcze zbadanie legitymacji Skarżącego do wniesienia skargi na Uchwałę, czyli wyjaśnienie, czy zaskarżone postanowienia Uchwały naruszają jego interes prawny lub uprawnienie w powyższym rozumieniu. Godzi się podkreślić, że pod rządem art. 101 ust. 1 u.s.g. – inaczej niż w przypadku legitymacji strony ustalanej w postępowaniu administracyjnym na gruncie art. 28 k.p.a. – legitymacja do wniesienia skargi na m.p.z.p. przysługuje nie temu, kto (tylko) "ma" w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem (już) "naruszony" (por. wyrok NSA z 3.9.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2; por. też wyroki NSA: z 20.1.2010 r., I OSK 1016/09; z 23.2.2012 r., II OSK 2451/11; z 27.3.2013 r., I OSK 2620/12; z 17.1.2018 r., I OSK 1722/17). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny (zob. wyroki NSA: z 23.2.2012 r. II OSK 2451/11; z 17.1.2018 r., I OSK 1722/17). Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 listopada 2003 r. o sygn. SK 30/02 (OTK-A 2003, nr 8, poz. 84) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podobnie w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma takiego charakteru, a więc że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA: z 3.9.2004 r., OSK 476/04, ONSA 2005, nr 1, poz. 2; z 1.3.2005 r., OSK 1437/04; z 7.3.2018 r., II OSK 1213/16). Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak to ujął Sąd Najwyższy w wyroku z 7 marca 2003 r. o sygn. akt III RN 42/02 (OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Badając zatem, czy doszło do tak rozumianego naruszenia interesu prawnego Skarżącego zaskarżonymi przezeń ustaleniami Planu miejscowego, należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, iż ustalenia te, odnosząc się do terenu obejmującego nieruchomość stanowiącą własność autora skargi (działkę nr 69/12, obr. miasto Trzcianka) – w granicach tej nieruchomości (działki) – naruszają interes prawny Skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Skoro bowiem autor skargi jest właścicielem ww. nieruchomości, to wprowadzenie w zaskarżonym Planie jakichkolwiek ograniczeń wynikających z ustalenia konkretnego przeznaczenia tej nieruchomości (działki) oraz określenia możliwego sposobu jej zagospodarowania narusza interes prawny Skarżącego, wypływający z przysługującego mu prawa własności – zdefiniowanego w art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 1071, z późn. zm.; w skrócie "k.c.") w ten sposób, że: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą." Trafność takiego rozumowania potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, że w przypadku m.p.z.p. zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem miejscowym. Przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają bowiem w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c. (por.: wyrok NSA z 17.1.2019 r., II OSK 467/17; postanowienie NSA z 6.7.2021 r., II GZ 400/20). Wszak ustalenia planu miejscowego (współ)kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (expressis verbis stanowi o tym art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a więc w istocie limitują zakres kompetencji właściciela w sferze korzystania z i dysponowania należącymi doń nieruchomościami objętymi planem, które to kompetencje, w braku owych ustaleń, byłyby bez wątpienia szersze – zgodnie ze znamionującą prawo własności ideą domniemania kompetencji; domniemania leżącego po stronie właściciela, a odnoszącego się do ogółu zachowań względem określonej rzeczy (zob. W. Pańko, O prawie własności i jego współczesnych funkcjach, Katowice 1984, s. 75). W konsekwencji Sąd uznał, że Skarżący sprostał wymogowi wynikającemu z art. 101 ust. 1 u.s.g. i wykazał, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami Uchwały w zaskarżonej części, odnoszącej się do terenu ZI6 położonego w granicach nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego, tj. działki nr 69/12. B. Ocena zasadności skargi. Przechodząc do oceny merytorycznej zasadności skargi, należy na wstępie podkreślić, że stwierdzonego wyżej naruszenia interesu prawnego Skarżącego przez zaskarżone postanowienia Planu nie można utożsamiać z naruszeniem prawa (w znaczeniu przedmiotowym: jako obiektywnego porządku prawnego) skutkującym "automatycznie" nieważnością tych postanowień. Innymi słowy, samo stwierdzenie naruszenia interesu prawnego Skarżącego nie oznacza jeszcze konieczności uwzględnienia jego skargi. Obowiązek taki powstaje dopiero wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku uwzględnienia skargi na m.p.z.p. nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12.5.2011 r., II OSK 355/11). Kluczowe znaczenie ma w tym względzie przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którego aktualnym brzmieniem: "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi z kolei przesłankę materialnoprawną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (merytorycznym opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; z 20.11.2018 r., II OSK 2828/16; z 12.10.2016 r., II OSK 3317/14; z 25.5.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.9.2008 r., II OSK 215/08). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok ww. szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por.: wyrok WSA z 3.7.2019 r., IV SA/Po 1189/18; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140). W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia. Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Jak wynika z jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie ww. przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19) – co w rezultacie oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej, stanowiącymi wszak załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). I choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.4.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.5.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140). Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności (por.: wyrok NSA z 18.11.2020 r., II OSK 3746/18; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie, wysłowiony expressis verbis w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w ich § 6), generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uwaga do § 6, ss. 33–34). Postulaty te znajdują swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i nast.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75, i tam przywołane orzeczenia TK). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 17.11.2015 r., II OSK 618/14; por. też wyroki WSA: z 26.3.2016 r., IV SA/Po 62/16; z 19.11.2020 r., III SA/Kr 192/20; z 11.3.2021 r., II SA/Wr 505/20; z 10.2.2022 r., II SA/Bk 10/22; z 24.3.2022 r., III SA/Po 1607/21; z 24.5.2022 r., II SA/Bd 298/22; z 23.11.2022 r., III SA/Łd 477/22). Przestrzeganie zasady określoności przepisów prawa jest szczególnie doniosłe w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które wszak kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (zob. art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a zatem powinny zawierać ustalenia jednoznaczne i nie budzące wątpliwości. Przepisy m.p.z.p. ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, co oznacza, że plan miejscowy nie jest aktem, w którym zamieszcza się informacje, zalecenia, czy też innego rodzaju niewiążące sugestie dla właścicieli bądź potencjalnych inwestorów. Również zamieszczanie w m.p.z.p. ustaleń nieprecyzyjnych czy też sprzecznych co do możliwości sposobu zagospodarowania objętych planem nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację (por. wyrok WSA z 14.2.2018 r., IV SA/Po 1081/17). Potwierdzają to dalsze wypowiedzi judykatury, w których podkreśla się, że m.p.z.p. jako akt prawa miejscowego stanowiący o ograniczeniach w sposobie wykonywania prawa własności, winien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury co do przeznaczenia lub zasad zagospodarowania terenu, lub parametrów lokalizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, to może to stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych. Zasady zagospodarowania terenu i zasady kształtowania zagospodarowania muszą być jasne i niedwuznaczne (por. wyroki NSA: z 10.6.2009 r., II OSK 1854/08; z 10.5.2017 r., II OSK 1649/16; z 14.1.2020 r., II OSK 3208/17). Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy wskazać, że w myśl § 4 pkt 6 Uchwały dla terenów oznaczonych w Planie symbolem ZI ustalono przeznaczenie: "tereny zieleni izolacyjnej". Zgodnie zaś ze szczegółowymi warunkami zabudowy i zagospodarowania terenów określonymi w § 19 Uchwały: "Dla terenów zieleni izolacyjnej oznaczonych na rysunku planu symbolami od ZI1 do ZI18 ustala się: 1) lokalizację: a) zieleni urządzonej, b) ścieżek pieszych i rowerowych, c) zbiorników i urządzeń służących retencji wód deszczowych, d) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; 2) zakaz lokalizacji budynków; 3) maksymalną wysokość budowli – 6,0 m; 4) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej – 90%. 5) obowiązek nasadzenia zieleni izolacyjno-ochronnej o składzie gatunkowym odpowiadającym miejscowym warunkom siedliskowym." W przekonaniu Skarżącego wprowadzenie na działce nr 69/12 planistycznego przeznaczenia pod teren zieleni izolacyjnej ZI6 – w powiązaniu ze statuowanym w § 19 pkt 5 Uchwały obowiązkiem nasadzenia zieleni izolacyjno-ochronnej – uniemożliwi mu dotychczasowe wykorzystanie terenu do uprawy roślin sadowniczych. W odpowiedzi na skargę Organ, ustosunkowując się do tego zarzutu, wskazał, że zgodnie art. 35 ust. 1 u.p.z.p. dotychczasowe wykorzystanie przedmiotowego terenu będzie możliwe do czasu realizacji przeznaczenia zgodnie z Uchwałą. W ocenie Sądu taka argumentacja jest chybiona, a to z następujących względów. Przede wszystkim, w odniesieniu do kontrolowanego Planu miejscowego nie może znaleźć zastosowania – ściśle rzecz biorąc – art. 35 "ust. 1" u.p.z.p., gdyż co do zasady stosuje się do zaskarżonego Planu przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed obszernej i gruntownej nowelizacji tej ustawy wprowadzonej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688, z późn. zm.; w skrócie: zm.u.p.z.p.2023), która weszła w życie z dniem 24 września 2023 r. (a więc niemal równe 2 lata po przystąpieniu do sporządzenia Planu, na podstawie uchwały intencyjnej z 30.9.2021 r.) – co wynika z art. 67 ust. 3 pkt 4 zm.u.p.z.p.2023. A w tamtym stanie prawnym art. 35 u.p.z.p. nie dzielił się na mniejsze jednostki redakcyjne, lecz cała jego treść wyczerpywała się w postanowieniu (cyt.: "Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania"), któremu dopiero od 24.9.2023 r. zostało nadane oznaczenie: ust. 1. Ponadto – co znacznie istotniejsze – argumentacja Organu jawi się jako dalece nieadekwatna do charakteru i poziomu dokonanego w Planie ograniczenia prawa własności nieruchomości Skarżącego. Wyjaśnienia Organu są jeszcze o tyle niezrozumiałe (i nieuzasadnione), że zgodnie z § 11 Uchwały: "Na obszarze Planu nie dopuszcza się tymczasowego zagospodarowania i nie określa się sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów." Jednocześnie zwraca uwagę wysoce kategoryczny sposób sformułowania nakazu z § 19 pkt 5 Uchwały, który nie ma odpowiednika w pozostałych postanowieniach planistycznych (poza analogicznie brzmiącym nakazem z § 20 pkt 7 Planu, "dedykowanym" terenom ZP1 i ZP2), i który jednocześnie daje uzasadnione podstawy do twierdzenia, że ów nakaz zaktualizował się wraz z wejściem w życie Uchwały i jest już wymagalny. Jeżeli zaś Organ odczytuje przepis § 19 pkt 5 Planu inaczej, to tylko świadczy o niedostatecznej jasności tego ustalenia, skutkującej dużą rozbieżnością możliwych jego interpretacji, co już samo w sobie dowodzi istotnej wadliwości analizowanego ustalenia. W ocenie Sądu literalna wykładnia § 19 pkt 5 Uchwały uprawnia do wniosku, że wprowadzenie do tego przepisu spornego "obowiązku nasadzenia zieleni izolacyjno-ochronnej", i to "o składzie gatunkowym odpowiadającym miejscowym warunkom siedliskowym", skutkuje – po pierwsze – bezwzględną powinnością (nakazem) dokonania odpowiednich (choć też nie do końca wiadomo, jakich konkretnie) nasadzeń, a po drugie – istotnym zawężeniem swobody decyzyjnej właściciela nieruchomości w kwestii rodzaju obligatoryjnych do wykonania nasadzeń (zwłaszcza w sytuacji, gdy właściciel podnosi, że aktualnie prowadzi uprawę sadowniczą). Wskazane postanowienie Uchwały rodzi więc po stronie właściciela nieruchomości obowiązek podjęcia pewnych działań, które wiązać się będą najpewniej także z koniecznością poniesienia określonych kosztów finansowych związanych z wykonaniem wymaganych nasadzeń, a następnie, zapewne, również z pielęgnacją nasadzonej roślinności. W tym kontekście zwraca uwagę, że o ile przepis § 19 pkt 1 lit. a Uchwały ustala "tylko" lokalizację zieleni urządzonej na terenie ZI6, to już pkt 5 tego paragrafu nakłada bezwzględny obowiązek nasadzenia zieleni izolacyjno-ochronnej, i to o określonym składzie gatunkowym (cyt.: "odpowiadającym miejscowym warunkom siedliskowym"). Na tym tle normatywnym zdziwienie musi więc budzić argumentacja Organu, że Uchwała "w zakresie terenów ZI nie narzuca stosowania określonych gatunków roślin, zatem nie będzie ona ograniczać uprawy drzew sadowniczych". A czymże, jak nie ograniczeniem dozwolonych gatunków nasadzanych roślin, jest wymóg, że ich skład gatunkowy ma odpowiadać miejscowym warunkom siedliskowym? Poza tym nie wiadomo, na jakiej podstawie Organ przyjmuje, że dalsza uprawa drzew sadowniczych przez Skarżącego będzie wyczerpywać obowiązek "nasadzenia zieleni izolacyjno-ochronnej". Zdaniem Sądu takie stanowisko jest wyraźnie sprzeczne już choćby z przepisami – znajdującego zastosowanie w kontrolowanej sprawie (w miejsce wskazanego w skardze: rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r.) – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, z późn. zm.; w skrócie: rozporządzenie MI), które wyraźnie nakazuje (w Załączniku nr 1) rozróżniać "tereny zieleni i wód" od "terenów użytkowanych rolniczo". Co więcej, ustalenie przeznaczenia działki Skarżącego jako "teren zieleni izolacyjnej" (ZI6) rodzi dalsze jeszcze ograniczenia przysługującego mu prawa własności nieruchomości – niedostrzeżone w skardze, a wynikające z § 8 pkt 1 Uchwały, w świetle którego, na obszarze objętym Planem miejscowym tereny zieleni izolacyjnej (ZI) stanowią "przestrzeń publiczną". W tym miejscu wypada wyjaśnić, że zgodnie art. 2 pkt 6 u.p.z.p. – który został uchylony z dniem 24.9.2023 r., ale znajduje nadal zastosowanie do postanowień zaskarżonego Planu, na podstawie art. 67 ust. 3 pkt 4 zm.u.p.z.p.2023 – przez "obszar przestrzeni publicznej" należy rozumieć "obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Stosownie zaś do § 4 pkt 5 rozporządzenia MI "ustalenia dotyczące wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych powinny zawierać w szczególności określenie zasad umieszczania w przestrzeni publicznej obiektów małej architektury, nośników reklamowych, tymczasowych obiektów usługowo-handlowych, urządzeń technicznych i zieleni, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów". W literaturze przedmiotu trafnie wskazuje się, że "organy planistyczne mają obowiązek dokładnego sprecyzowania, jakich obszarów dotyczą powyższe ograniczenia. Ze względu jednak na niedookreśloność zarówno pojęcia, jak i definicji brzmiącego podobnie pojęcia «obszar przestrzeni publicznej», można uznać, że ustawodawcy chodzi o zapewnienie dostępu do obszarów o szczególnym znaczeniu, ze względu na ich lokalizacje, a także dla zaspokojenia różnorodnych potrzeb mieszkańców i poprawy jakości ich życia. Za takie obszary mogą być co do zasady uznane np. centra miast, ewentualnie centra dzielnic w miastach" (zob. A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. T. Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, uw. 21 do art. 15). Z ustaleń Studium, materiałów planistycznych, dyskusji na sesji Rady Miejskiej, na której uchwalono Plan miejscowy, z jego uzasadnienia ani z późniejszych wyjaśnień Organu, a zwłaszcza z odpowiedzi na skargę, nie wynika, z jakich powodów ani w jakim celu teren działki Skarżącego został uznany za obszar "przestrzeni publicznej", ze wszystkimi tego faktu konsekwencjami, w tym jego, przynajmniej potencjalną, publiczną dostępnością. Zresztą wszystkie możliwe skutki faktyczne i prawne takiej kwalifikacji działki Skarżącego nie przedstawiają się jasno, co pozwala również względem analizowanej regulacji § 8 pkt 1 Planu – w zakresie dotyczącym terenu ZI6 – postawić zarzut jej niedostatecznej jasności, co już samo w sobie dowodzi istotnej wadliwości tego ustalenia. Uzasadniając potrzebę przeznaczenia działki Skarżącego pod teren zieleni izolacyjnej oraz wprowadzenia związanych z tym ograniczeń, Organ powołał się na konieczność zachowania spójności z obowiązującym ówcześnie (i nadal) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Trzcianka (uchwała nr XLIX/324/13 Rady Miejskiej Trzcianki z dnia 11 lipca 2013 r.; w skrócie: Studium). W związku z tym należy wyjść od niespornego stwierdzenia, że jedną z podstawowych zasad sporządzania aktów planistycznych w rozumieniu art. 28 u.p.z.p., "dedykowaną" wprost planom miejscowym, jest wymóg zachowania zgodności postanowień planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – wynikający z następujących unormowań u.p.z.p. (w brzmieniu znajdującym zastosowanie przy uchwalaniu zaskarżonej Uchwały): - art. 9 ust. 4 – który stanowi, że: "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych"; - art. 15 ust. 1 – w myśl którego projekt planu miejscowego sporządza się "zgodnie z zapisami studium"; - art. 20 ust. 1 ab initio – stosownie do którego: "Plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium [...]". Na tym tle normatywnym należy wyjaśnić, że studium jest aktem podejmowanym w celu określenia kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz kierunków zmian w zakresie przeznaczenia terenów, a także określenia kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy (zob. art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Sąd w niniejszym składzie podziela co do zasady stanowisko, zgodnie z którym w ujęciu systemowym wymaganą zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady, i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Innymi słowy, konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w m.p.z.p., jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Zatem ustalenia planu miejscowego są konsekwencją ustaleń przyjętych w studium (zob. wyroki NSA: z 5.7.2017 r., II OSK 1251/17; z 27.7.2022 r., II OSK 2816/19). Należy jednak od razu zaznaczyć, że stopień związania m.p.z.p. ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia (tj. sposobu sformułowania i stopnia szczegółowości) tych ostatnich. Może on być więc – w zależności od stopnia szczegółowości ustaleń studium – silniejszy albo słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień m.p.z.p., ale postanowienia te nie mogą być z ww. ustaleniami sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu planów. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. np. wyroki WSA: z 5.10.2022 r., II SA/Po 200/22; z 26.10.2022 r., II SA/Go 431/22; z 24.4.2024 r., IV SA/Po 208/24). Zgodnie z obowiązującym – także w dniu uchwalenia Planu miejscowego – Studium, należąca do Skarżącego działka nr 69/12 w zaskarżonym zakresie (tj. w granicach obszaru oznaczonego na rysunku Planu symbolem ZI6) znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku Studium symbolem "KDGp(KDz)". W legendzie do Studium brak jest takiego symbolu, istnieją natomiast dwa odrębne symbole: a) "KDGp" – ustanawiający kierunek przeznaczenia terenu pod "drogę klasy głównej ruchu przyspieszonego" oraz b) "KDz" – z przeznaczeniem pod "drogę klasy zbiorczej". Oznaczenie graficzne symbolu "KDGp(KDz)", tj. gruba przerywana linia, nakazuje przyjąć, że Studium wyznacza analizowanemu terenowi kierunek rozwoju pod "projektowaną obwodnicę". Skoro zatem z obowiązującego Studium wynika, że na poddanym kontroli Sądu obszarze działki nr 69/12 ustalono kierunek zagospodarowania przestrzennego pod drogę (klasy głównej ruchu przyspieszonego, klasy zbiorczej bądź projektowaną obwodnicę), to przeznaczenie tego terenu w Planie miejscowym pod zieleń izolacyjną jawi się, przynajmniej prima vista, jako niespójne z treścią Studium. Jednakże Organ w odpowiedzi na skargę wywiódł, że teren o przeznaczeniu ZI6 "stanowi rezerwę pod drogę klasy zbiorczej, tak aby zachować zgodność ze studium". Wzmianka o "rezerwie" znajduje potwierdzenie w widocznym na rysunku Planu, w obrębie terenu ZI6, kreskowaniu, które według legendy oznacza "rezerwę terenową pod rozbudowę drogi zbiorczej". W związku z tym trzeba wskazać, że z części tekstowej Studium wynika, iż "planowana obwodnica miasta realizowana będzie w układzie okalającym miasto od strony wschodniej jako droga klasy KGp (główna ruchu przyspieszonego). Trasę wyznaczono tak, aby wyeliminować w maksymalnym stopniu konieczność wyburzania istniejących budynków. Przebiegać ma głównie przez tereny rolnicze niezurbanizowane i dopiero planowane do zurbanizowania (usługi, działalność produkcyjna). Jedynie od południa przebiegać będzie przez planowane tereny mieszkaniowo-usługowe na obszarze miasta Trzcianki" (s. 83). Ponadto w Studium zasygnalizowano możliwe etapowanie inwestycji, podkreślając, że "docelowe obejście lasu w rejonie cmentarza i wejście na planowany węzeł od strony Piły może zostać zrealizowane w dalszej przyszłości. Dla planowanego obejścia miasta należy rezerwować pas w liniach rozgraniczających o szerokości minimum 40 m. Realizacja obwodnicy wyeliminuje uciążliwy ruch tranzytowy [...]" (s. 84). W świetle przywołanych ustaleń studialnych, o ile można zgodzić się z argumentacją Organu, że wyznaczenie w Planie miejscowym ww. "rezerwy terenowej pod rozbudowę drogi zbiorczej" było podyktowane i rzeczywiście służyło zapewnieniu spójności z odnośnymi ustaleniami Studium, to już nie da się na tej samej podstawie uzasadnić sposobu "realizacji" owej rezerwy w Planie – jako terenu zieleni izolacyjnej, i to z tak dolegliwymi dodatkowymi obostrzeniami, jak te wynikające z: - § 10 ust. 5 Uchwały – w brzmieniu: "W obrębie rezerwy terenowej pod rozbudowę drogi zbiorczej obowiązuje zakaz nasadzeń zieleni wysokiej oraz zakaz lokalizacji budynków i budowli, z wyłączeniem obiektów komunalnej infrastruktury technicznej." - wyżej przytoczonego § 19 pkt 5 Uchwały. W szczególności Organ nie wyjaśnił, dlaczego w ramach ustaleń Planu nie można było pozostawić – w charakterze owej "rezerwy" – dotychczasowego, rolnego (sad) przeznaczenia terenu działki Skarżącego. Jest to tym bardziej niezrozumiałe, że z argumentacji odpowiedzi na skargę wynika, iż Organ nie widział żadnych przeszkód dla dalszego wykorzystywania przez Skarżącego tego terenu do uprawy roślin sadowniczych. Przyczyn, dla których ustalono na działce Skarżącego sporne przeznaczenie terenu, próżno szukać także w uzasadnieniu do Uchwały. W efekcie Sąd w niniejszym składzie podziela ocenę wyrażoną wcześniej w Wyroku WSA w odniesieniu do terenu ZI5 (w części też wyznaczonego na działce nr 69/12), w myśl której Organ nie uzasadnił potrzeby wprowadzenia na działce nr 69/12 terenu zieleni izolacyjnej. Tylko Organowi znany jest cel, dla którego zdecydował się na przeznaczenie części działki nr 69/12 na teren zieleni izolacyjnej – zwłaszcza, że takie przeznaczenie nie wcale nie zostało zdeterminowane treścią Studium. Konkludując, błędne jest twierdzenie Organu, jakoby postanowienia Planu miejscowego w zaskarżonym zakresie wynikały z konieczności zachowania zgodności z ustaleniami Studium. Poza tym wypada zauważyć, że argumenty Organu sprowadzają się do powoływania się na przyszłe – i podkreślmy: wysoce niepewne co do ich faktycznej realizacji [cyt. (podkr. Sądu): "Rezerwa na e w e n t u a l n ą kontynuację drogi zbiorczej KDZ1..."; s. 3 odpowiedzi na skargę] – zamierzenia, które zasadniczo nie powinny determinować ustaleń planistycznych na gruntach prywatnych. Trafnie więc Skarżący, dostrzegając wskazaną wadliwość Uchwały, podniósł w skardze, że "brak jest zrozumienia dla takiego (zieleń izolacyjna) przeznaczenia terenu jeśli docelowo ma on stanowić teren pod drogę zbiorczą". Wypada jeszcze w tym miejscu zaznaczyć, że wymóg spójności ustaleń planistycznych z ustaleniami studium stanowi konieczny – ale niewystarczający – warunek przyjęcia określonych rozwiązań planistycznych. Innymi słowy, (istotna) niezgodność ustaleń planistycznych z ustaleniami studium przesądza o wadliwości (ze skutkiem nieważności) tych pierwszych. Trzeba mieć na uwadze, że konieczność zachowania zgodności z ustaleniami studium nie może stanowić dostatecznego – a w konsekwencji: wyłącznego – uzasadnienia dla przyjętych rozwiązań planistycznych. W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz m.p.z.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ustalenia m.p.z.p. kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Przywołane przepisy tworzą normatywne zręby doktrynalnej koncepcji tzw. władztwa planistycznego gminy, przez które rozumie się przyznaną organom gminy przez ustawodawcę kompetencję do określania w sposób władczy (jednostronny i wiążący) przeznaczenia terenów położonych na obszarze gminy oraz zasad (sposobów) ich zagospodarowania. W ramach tego władztwa organy gminy mogą samodzielnie kształtować przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się na obszarze ich działania, pod warunkiem, że czynią to w granicach obowiązującego prawa i nie nadużywają swych uprawnień. Jak bowiem słusznie podkreśla się w piśmiennictwie, uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2026, art. 4, Nb 1). W orzecznictwie sądowym trafnie zwraca się uwagę, że w ramach planowania przestrzennego konieczne jest takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności – czego, oczywiście, można spodziewać się po m.p.z.p. – uzasadnia tylko interes publiczny, i to tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w ustalaniu przeznaczenia lub zagospodarowania terenu, gdyż konieczne jest w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnianie m.in. prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe (por. wyrok NSA z 9.2.2010 r., II OSK 1959/09). Ustalenia planu miejscowego mogą ograniczać własność i takie regulacje nie stanową naruszenia prawa, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Wymóg proporcjonalności ingerencji oznacza konieczność zachowania proporcji (adekwatności) pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza więc konieczność wyważania dwóch (lub więcej) dóbr (wartości), których pełna realizacja jest w danym przypadku niemożliwa (por. wyrok NSA z 13.10.2016 r., II OSK 3355/14). Ponadto wynik takiego ważenia dóbr oraz przyjęte w jego efekcie ustalenia planistyczne winny zostać należycie uzasadnione, aby organ planistyczny uniknął zarzutu arbitralności działania, a w konsekwencji – zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które podczas wykonywania władztwa planistycznego powinny być uwzględniane (zob. wyrok NSA z 18.4.2018 r., II OSK 2110/17). Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie wchodziły w grę przede wszystkim takie wartości, jak prawo własności (pkt 7) z jednej strony oraz potrzeby interesu publicznego (pkt 9) z drugiej. W odpowiedzi na skargę li tylko ogólnikowo stwierdzono, że wyważając interes prywatny i publiczny gmina (Trzcianka) wskazała, że interes publiczny jest ważniejszy. Godzi się więc wyjaśnić, że w świetle wspomnianej zasady proporcjonalności – wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP – wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie tego rodzaju ograniczającej regulacji należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: wyrok TK z 26.4.1995 r., K 11/94, OTK 1995, nr 1 poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): (1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); (2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); (3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto). Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że zaskarżone postanowienia Planu – określające sporne przeznaczenie nieruchomości Skarżącego (teren zieleni izolacyjnej ZI6) oraz wprowadzające dolegliwe zmiany (konieczność odstąpienia od dotychczasowego, rolnego sposobu użytkowania gruntu) i ograniczenia w jej zagospodarowaniu (w tym zakaz lokalizacji budynków, a także obowiązek nasadzeń zieleni izolacyjno-ochronnej) nie zostały umotywowane w stopniu wystarczającym, by móc mówić o zachowaniu zasady proporcjonalności, zwłaszcza w jej aspekcie obejmującym kryterium niezbędności. Organ planistyczny nie zbadał bowiem, ani nie wyjaśnił, czy jednak nie było możliwe zapewnienie w Planie miejscowym "rezerwy terenowej pod rozbudowę drogi zbiorczej" w sposób mniej dolegliwy dla Skarżącego niż to finalnie uczyniono. Nie ulega wątpliwości, że przepisy u.p.z.p. należy interpretować – w świetle art. 2 Konstytucji RP – w ten sposób, aby w toku całej procedury planistycznej organy gminy rozważały wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygały zgodnie z obowiązującym prawem, w tym przestrzegając obowiązku uzasadniania swoich rozstrzygnięć (tak Z. Niewiadomski, Nowe prawo o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Warszawa 2003, s. 33–34). W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie, w odniesieniu do zaskarżonych rozwiązań planistycznych Rada Miejska tym wymogom nie sprostała. W efekcie ich przyjęcie w Planie razi arbitralnością, uzasadniającą postawienie Organowi zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego i w efekcie istotnego naruszenia zasad sporządzania m.p.z.p. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, tj. stwierdził nieważność Uchwały w części obejmującej teren oznaczony symbolem ZI6 w granicach działki ewidencyjnej nr 69/12. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu uiszczonego od skargi, w wysokości 300 zł.