III SA/Po 484/11

Dnia 13 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz M. Geremek (spr.) Sędziowie WSA Szymon Widłak WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2011 roku przy udziale sprawy ze skargi x na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu [...] do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wpłynął wniosek x o całkowite umorzenie zadłużenia z tytułu nieuregulowanych składek. Skarżący powołał się na brak możliwości spłaty zadłużenia wynikający z niewielkiej kwoty osiąganego dochodu, konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Wskazał, że jest uchodźcą z Azerbejdżanu, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie handlu odzieżą używaną, z której uzyskuje niewielki dochód. Ma na utrzymaniu żonę cierpiącą na niedomykalność aortalną zastawki oraz 11-letnią córkę cierpiącą na nawracające zapalenia dróg oddechowych od urodzenia, rodzinie brakuje środków na bieżący zakup leków. W dniu [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu należnych składek: na ubezpieczenie społeczne za okres od marca 2001 r. do grudnia 2005r. w kwocie łącznej kwocie 35.581,24 zł, w tym z tytułu składek 26.152,24 zł i odsetek liczonych na dzień 23.01.2006r. 9.429,00 zł na ubezpieczenie zdrowotne za okres od marca 2001 r. do grudnia 2005r. w kwocie łącznej 4.843,36 zł, w tym z tytułu składek 3.804,36 zł i odsetek liczonych na dzień 23.01.2006r. 1.039,00 zł na Fundusz Pracy za okres od marca 2001 r. do grudnia 2005r. w kwocie łącznej 2.498,93 zł, w tym z tytułu składek 1.869,93 zł i odsetek liczonych na dzień 23.01.2006r. 629,00 zł oraz kosztów upomnienia w kwocie 308,00 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zebrany materiał dowodowy nie wskazuje, iż istnieje groźba pozbawienia Skarżącego i jego rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, gdyż Skarżący uzyskuje dochód z prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem organu, wprawdzie kondycja finansowa skarżącego nie umożliwia natychmiastowej spłaty, lecz może ulec poprawie w przyszłości. x kwestionując decyzję złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa ZUS. Na skutek rozpoznania tego wniosku Prezes Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust 4 ustawy z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 137, poz. 887 ze zm.) w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 01.07.2005r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248) wydał decyzję z dnia [...] którą to decyzją utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. odmawiającą umorzenia należności z tytułu ww. składek. Na decyzję tą zainteresowany złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazał w niej brak możliwości spłaty zadłużenia, brak wykształcenia, a tym samym brak większych zdolności zarobkowych. Podtrzymał argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz powołał się na bezskuteczność prowadzonej wobec niego egzekucji przez Urząd Skarbowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem [...] oddalił skargę. W dniu [...]. do ZUS oddział w Poznaniu wpłynął nowy wniosek skarżącego z dnia [...]. o umorzenie całkowite zadłużenia z tytułu nieuregulowanych składek. Skarżący powołał się przy tym na brak możliwości spłaty zadłużenia wynikający z niewielkiej kwoty osiąganego dochodu, konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny oraz brakiem możliwości podjęcia lepiej płatnej pracy. Skarżący wskazał, że jest uchodźcą z Azerbejdżanu, prowadzi działalność gospodarczą w zakresie handlu odzieżą używaną, z której uzyskuje dochód w kwocie 930 zł. Ma na utrzymaniu żonę cierpiąca na niedomykalność aortalną zastawki i zaburzenia błędnika oraz 12-letnią córkę cierpiącą na nawracające zapalenia dróg oddechowych. Podkreślił , iż brakuje mu środków na zakup drogich leków. Wskazał, iż brak wykształcenia oraz słaba znajomość języka polskiego uniemożliwia mu podjęcie lepiej płatnej pracy. W dniu [...] roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję mocą, której umorzył postępowanie w sprawie wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek złożonego w dniu [...]. ZUS uznał, że sprawa wszczęta wnioskiem zgłoszonym w dniu [...]. i sprawa zakończona ostateczną i prawomocną decyzją Prezesa ZUS z dnia [...]. są tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym. ZUS i Prezes ZUS już orzekali w tej sprawie a odmowa umorzenia składek nastąpiła w takim samym stanie faktycznym sprawy. x pismem z dnia [...] r., złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazał, że sprawy nie są tożsame, albowiem wzrosło zadłużenie, a sytuacja rodzinna i materialna jest gorsza, gdyż wzrosły ceny utrzymania i leków. Ponadto uznał, że powołał nowe dowody i okoliczności. Na skutek rozpoznania tego wniosku Prezes ZUS na podstawie art. 83 ust 4 ustawy z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. nr 137, poz. 887 ze zm.) w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 01.07.2005r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 150, poz. 1248) wydał decyzję z dnia [...]., którą to decyzją utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] umarzającą postępowanie w sprawie umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. Na decyzję tą x złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powołując się na bezzasadność przyjęcia tożsamości tych spraw. Wzrost kosztów utrzymania i leków oraz nieuleczalna choroba córki i żony nie pozwalają na akceptowanie stanowiska organu. Zdaniem Skarżącego nastąpiła trwała, trudna sytuacja rodzinna i materialna oraz pogorszenie warunków życia, a więc nie są to sprawy tożsame. Dlatego też ZUS i Prezes ZUS powinni, zdaniem skarżącego tę sprawę rozpoznać merytorycznie. Wyrokiem z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [....] Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w tej sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania albowiem przedmiotem poprzedniego i tego postępowania nie były sprawy tożsame. Uległa bowiem zwiększeniu wysokość zadłużenia i wydłużeniu okres niepłacenia składek. Ponadto Skarżący powołał się na nowe argumenty w postaci wzrostu kosztów utrzymania rodziny oraz wykupu leków, a także braku realnych perspektyw na spłatę zadłużenia wynikających z niemożności podjęcia lepiej płatnej pracy. W związku z powyższym Zakład Ubezpieczeń Społecznych na skutek w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podjął postępowanie w przedmiocie umorzenia zadłużenia z tytułu nieuregulowanych składek, w wyniku którego wydał decyzję z dnia [...] odmawiającą umorzenia zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. W uzasadnieniu wskazano, iż nie można jednoznacznie stwierdzić, czy odmowa umorzenia należności pozbawi dłużnika lub jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, a nie wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, iż zaistniały przesłanki z § 3 ust.1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Organ podkreślił, iż zadłużenie pochodzi ze stosunkowo niedawnego okresu, a na podstawie art. 24 ust.4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek przedawniają się z upływem 10 lat od dnia, gdy są wymagalne. Istnieje zatem możliwość dochodzenia należności w przyszłości przez Zakład, z drugiej zaś strony czas ten może być wykorzystany przez Skarżącego na spłatę zaległości. Od powyższej decyzji zobowiązany w dniu [...]. wniósł do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes ZUS decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] roku. Podkreślił, iż nie można stwierdzić zaistnienia przesłanki sformułowanej w art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też wykazać, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy). Prezes Zakładu potwierdził ustalenia poczynione w tym zakresie przez Zakład wskazując jednocześnie na fakt przekazania przez organ egzekucyjny w dniu 23 lutego 2009r. wyegzekwowanej od zobowiązanego kwoty. W tym stanie rzeczy zarzut zobowiązanego dotyczący błędnej oceny powyżej wskazanych przesłanek całkowitej nieściągalności uznano za bezzasadny, bowiem dla uznania zaistnienia przedmiotowych przesłanek niezbędne jest formalne rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w postaci umorzenia postępowania egzekucyjnego, które do chwili obecnej nie zapadło. Prezes Zakładu zwrócił również uwagę na okoliczność wyegzekwowania w 2009r. środków pieniężnych, co oznacza, iż prowadzone postępowanie egzekucyjne jest częściowo skuteczne. Badając natomiast, czy spełnione zostały przesłanki § 3 ust.1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. Prezes miał na uwadze przede wszystkim zasady doświadczenia życiowego i wziął pod uwagę indywidualną sytuację życiową zobowiązanego. W ocenie Prezesa ZUS Skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanki sformułowanej w cyt. wyżej § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Skarżący nie jest osobą chorą przewlekle i nie sprawuje opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co uniemożliwiałoby mu uzyskiwanie dochodów. Co prawda x obszernie udokumentował stan zdrowia żony i córki, jednak w żaden sposób nie dowiódł, iż wymagają one opieki osoby trzeciej. Złożona dokumentacja lekarska nie wskazuje także na konieczność sprawowania opieki nad córką w taki sposób, aby konieczne było zaniechanie z tego powodu czynności zawodowych przez rodziców dziecka. Mając na uwadze fakt, iż w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono przesłanek całkowitej nieściągalności zadłużenia ani przesłanek sformułowanych w art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Prezes Zakładu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję tą x wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wskazał na brak możliwości spłaty zadłużenia, na brak środków na wykup leków i drastyczne ograniczanie wydatków na potrzeby rodziny oraz na znikome szanse na zatrudnienie z powodu niezbyt dobrej znajomości języka polskiego. Ponadto Skarżący przedłożył wraz ze skargą odpis umowy najmu oraz 4 oryginały faktur za zakup lekarstw na ogólną kwotę 501,50zł z października 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z uwagi na wydanie jej przez niewłaściwy organ (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Sąd podzielił pogląd utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym organem wydającym decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jest ZUS, a nie Prezes ZUS i stwierdził, że treść tego przepisu zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. NSA wyrokiem z dnia [...] r. uchylił wyrok sądu I instancji uznając, że do WSA zaskarżono decyzję ZUS wydaną po ponownym rozpatrzeniu wniosku przewidzianego w art. 127 § 3 k.p.a. Z naruszeniem tych przepisów i art. 145 § 1 pkt 2 i § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji z [...] r. błędnie przyjmując, że wydał ją Prezes ZUS jako organ niewłaściwy, a nie – ZUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzjach art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Powołana ustawa w treści wskazanego przepisu daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 cytowanej ustawy, przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Na podstawie pierwszego z powołanych przepisów, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 1 i 2). Zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że doszło do całkowitej nieściągalności należności został określony w ust. 3 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie występuje całkowita nieściągalność należności z tytułu składek, o której stanowi art. 28 ust. 3 ustawy. Istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie są natomiast postanowienia zawarte w art. 28 ust. 3a powołanej wyżej ustawy, w którym ustawodawca stworzył organom w ramach uznania administracyjnego możliwość umorzenia określonych zaległości z tytułu składek, mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis sprecyzowane zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ( Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zgodnie z którym zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Taka konstrukcja przepisu zobowiązuje ZUS podczas postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania umorzenia do szczególnie wnikliwej oceny sytuacji zobowiązanego pod kątem przesłanek warunkujących umorzenie, określonych w punktach 1-3 § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz wszystkich przypadków do nich podobnych, a zarazem mieszczących się w treści § 3 ust. 1. Zastosowany w tym przepisie zwrot "w szczególności" oznacza, iż w zakresie tego przepisu mieszczą się wszystkie przypadki, które będą spełniały warunki w nim określone, tj. przypadki, gdy zobowiązany w ich ramach wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. W przedmiotowej sprawie bezsporne było, że sytuacja określona w pkt 2 nie miała miejsca. Zgodnie z materiałem dowodowym zebranym w trakcie postępowania przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w obu instancjach, sytuacja skarżącego mieści się w zakresie określonym w pkt 1 i 3. Organ po dokonaniu analizy dokumentacji zgromadzonej w sprawie stwierdził, że nie można jednoznacznie określić, czy odmowa umorzenia należności pozbawi dłużnika lub jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, a nie wykazano w sposób nie budzący wątpliwości, iż zaistniały przesłanki z § 3 ust.1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Organ podkreślił, iż zadłużenie pochodzi ze stosunkowo niedawnego okresu, a na podstawie art. 24 ust.4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek przedawniają się z upływem 10 lat od dnia, gdy są wymagalne. Istnieje zatem możliwość dochodzenia należności w przyszłości przez Zakład, z drugiej zaś strony czas ten może być wykorzystany przez Skarżącego na spłatę zaległości. Ponadto zdaniem organu skarżący obszernie udokumentował stan zdrowia żony i córki, jednak w żaden sposób nie dowiódł, iż wymagają one opieki osoby trzeciej. Złożona dokumentacja lekarska nie wskazuje także na konieczność sprawowania opieki nad córką w taki sposób, aby konieczne było zaniechanie z tego powodu czynności zawodowych przez rodziców dziecka. Sąd zauważa niekonsekwencję organu, który sam podnosi, że nie można jednoznacznie określić, czy odmowa umorzenia należności pozbawi dłużnika lub jego rodzinę możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Do obowiązków organu należy wyraźne, jednoznaczne stwierdzenie czy w sprawie istnieją lub nie przesłanki pozwalające na umorzenie. A w przypadku stwierdzenia występowania ww. przesłanek organ powinien ten fakt wyraźnie stwierdzić i orzec czy umarza lub odmawia umorzenia. Do swobodnej decyzji w ramach uznania organ ma prawo co oznacza, że nawet przy zaistnieniu przesłanek ma prawo odmówić umorzenia i jest to swobodna decyzja organu. Przy czym Sąd ma prawo dokonać oceny czy organ nie przekroczył granic swobodnej decyzji, po to, aby owa decyzja nie stała się dowolną. W wyroku z dnia 25 czerwca 2003r., III SA 3118/01 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ podatkowy może ale nie musi umorzyć zaległości, co oznacza możliwość negatywnego dla podatnika rozstrzygnięcia nawet w sytuacji istnienia jego ważnego interesu. Uprawnienie organu administracji do wydania decyzji uznaniowej nie zwalnia jednakże sądu od obowiązku oceny, czy spełnione zostały przesłanki umorzenia zaległości podatkowych. Uznanie to, jak wynika z treści cytowanego przepisu, ograniczone jest dyrektywami wyboru sformułowanymi jako ważny interes podatnika oraz interes publiczny. Obydwa te pojęcia są nieostre, co wymaga ich szczególnie wnikliwej oceny w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Prawidłowe i zgodne z wymogami określonymi w art. 210 § 1 Ordynacji podatkowej uzasadnienie jest szczególnie ważne przy decyzjach wydawanych w oparciu o uznanie administracyjne. Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestię istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz ewentualnie okoliczności uzasadniające zakres ich zastosowania. Uwzględnienie, szczególnie decyzji negatywnych dla podatnika powinno szczegółowo wskazywać także przyczyny dla których organ instytucji tej nie zastosował pomimo wystąpienia szczególnych okoliczności. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem jej właściwą kontrolę ze strony sądu. Mimo, iż pogląd ten został wyrażony na gruncie prawa podatkowego, to ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jest stanowisko, że pozostaje on aktualny także w odniesieniu do problematyki umarzania składek na ZUS na gruncie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2006r., III SA/Wa 2994/06). Oceniając pod tym względem wydaną w sprawie decyzję stwierdzić należy, że jej uzasadnienie nie spełnia powyższych wymogów. Dowody zgromadzone w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazywały na krytyczną sytuację materialną skarżącego i jego rodziny. Kwestia działania organów administracji publicznej w ramach "uznania administracyjnego" wielokrotnie była wyjaśniana w orzecznictwie sądowym. W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98 (niepubl.), NSA stwierdził, że w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a. Z kolei w wyroku z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01 (niepubl.), NSA wskazał, iż podejmując decyzję uznaniową, organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Rozstrzyganie w ramach uznania wymaga więc od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. (por. "Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz", red. Beata Gudowska, Jolanta Strusińska-Żukowska; Warszawa 2011, wyd. 1, komentarz do Artykułu 28.). W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Jeżeli organ, w ramach służącego mu uznania administracyjnego stwierdza, że zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do umorzenia zadłużenia strony, to ma obowiązek wyraźnie wskazać, jakie konkretne powody o tym przesądziły i jakie są rzeczywiste możliwości zobowiązanego na wywiązanie się z obowiązku jego spłaty. Jak słusznie wskazał w jednym z wyroków WSA w Warszawie, organ winien przekonać wnioskującą stronę, iż nie ma racji, twierdząc, że nie jest w stanie spłacić należności i jednocześnie wskazać, jakie możliwości w tym zakresie strona realnie posiada (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt: V SA/Wa 2985/07, Legalis). Organy rentowe zarzucają skarżącemu, że jego sytuacja nie może być taka zła, gdyż nie korzysta ze środków pomocy społecznej. Wskazać w tym miejscu należy, że sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (zob. wyr. WSA w Olsztynie z 11.2.2009 r., I SA/Ol 552/08, Legalis). Interes publiczny sprowadzający się do dbałości o stan finansów publicznych - finansów ubezpieczeń społecznych - nie powinien być rozumiany jako z zasady sprzeczny z ważnym interesem osoby zobowiązanej. Sytuacja, w której zapłata zaległości spowoduje jeszcze większą konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich i swojej rodziny niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem obywatela, jednocześnie nie jest także zgodna z interesem publicznym. (zob. wyrok WSA w Warszawie z 17.12.2007 r., V SA/Wa 2549/07, Legalis). Odwołanie do szeroko pojętego "interesu ogólnospołecznego" wymaga przekonywującej argumentacji dlaczego należy temu interesowi przyznać pierwszeństwo przed interesem jednostki i jej rodziny znajdującej się bezspornie w tak trudnej sytuacji materialnej, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jak trafnie zauważył WSA w Warszawie w jednym że swoich wyroków, swobodne uznanie nie może być tożsame z dowolnością: "Uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym. Brak prawidłowego uzasadnienia takiej decyzji uniemożliwia bowiem – w przypadku jej zaskarżenia – ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego, gdyż to swobodne uznanie nie może być wszakże tożsame z dowolnością." (por. wyrok z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt: III SA/Wa 180/05). Ma to znaczenie przede wszystkim dla stosowania zasady przekonywania. Organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi, na podstawie przepisu ustawy, możliwości dokonania wyboru jednego z dopuszczonych prawem rozstrzygnięć w indywidualnej sprawie administracyjnej. W każdym jednak przypadku uznania administracyjnego nie może być mowy o dowolności, o zwolnieniu organu z dochodzenia prawdy obiektywnej i z dowolnej jego oceny, nie popartej wyczerpującym uzasadnieniem faktycznym oraz prawnym podjętej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2005 r., sygn. akt: III SA/Wa 2809/05). Ocena zaistnienia powołanych w ustawie przesłanek z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt: II GSK 225/09). Organ, korzystając z możliwości działania na zasadzie uznania administracyjnego, nie może podejmować decyzji w sposób dowolny tzn. wedle schematu: jeżeli można rozstrzygnąć na korzyść strony, lecz nie ma takiego obowiązku, to żądania nie uwzględnia się przy jednoczesnym braku wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich przesłanek takiego działania. Podzielając ocenę organu odwoławczego co do szczególnego charakteru postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek i wywodów co do uznaniowego charakteru decyzji w tym przedmiocie, stwierdzić należy, iż właśnie z tych względów postępowanie wyjaśniające w takich sprawach powinno być prowadzone szczególnie starannie, z wykluczeniem stosowania przez organ zachowań automatycznych, którym sprzyja niewątpliwie specyfika umorzenia należności jako instytucji stosowanej wyjątkowo (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt: II GSK 884/08 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 10 stycznia 2006 r.: sygn. akt III AUa 2617/04 ). Stosownie do treści art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, w sprawach uregulowanych tą ustawą, a więc również i w sprawach dotyczących umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek, stosuje się przepisy k.p.a., chyba, że ustawa stanowi inaczej. W tym przypadku ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewiduje innych rozwiązań. Wobec tego decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami k.p.a., oraz winna spełniać wymagania zawarte m.in. w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organ ma obowiązek szczegółowo wyjaśnić swoje stanowisko w sprawie, poddać rozważaniom argumenty podnoszone przez stronę, odnieść je do norm wynikających z przepisów prawa i wskazać powody takiego, a nie innego ich zastosowania. Ogólnikowe stwierdzenie organu, iż instytucja umorzenia, o której mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ma zastosowanie jedynie do drastycznych sytuacji, nie czyni zadość tym wymaganiom. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższe wskazania Sądu. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz zgodnie z art. 152 określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.