III SAB/Po 3/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na bezczynność i przewlekłość Burmistrz Miasta i Gminy w przedmiocie nadania nazwy drogi wewnętrznej; postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 100 (słownie: sto) złotych. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pismem z 22 listopada 2023 r. wniosła do tutejszego Sądu na podstawie art. 53 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a. oraz art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), dalej: u.s.g., skargę na "brak procesowania w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...], obr. [...]. Skarżąca podniosła, że organ procesuje w sprawie zainicjowanej wnioskiem z sierpnia 2023 r. w sposób przewlekły i prowadzący de facto do stanu bezczynności, skoro jego wyjaśnienia zawarte w piśmie z 31 sierpnia 2023 r. są już nieaktualne, albowiem nazwa ulicy została zaopiniowana przez sołtysa wsi [...] we wrześniu 2023 r., w posiadaniu organu są wszystkie dokumenty niezbędne do nadania nazwy ww. drodze wewnętrznej, organ jest bezczynny i działa przewlekle ze szkodą dla spółki, gdyż uniemożliwia jej uzyskanie nazwy ulicy, przy której powstają budynki, uzyskanie numerów porządkowych dla budynków i prowadzenie działalności deweloperskiej (sprzedaż mieszkań). Wskazano też, że w interesie skarżącej jest, aby działce nr [...] obr. [...] nadano nazwę, albowiem Burmistrz K. w granicach sprawy o nadanie numeru porządkowego budynkom, które powstały na tej działce, już wiosną 2023 r. wskazał, że najpierw musi zostać nadana drodze nazwa. Skarżąca wniosła o nakazanie Burmistrz Miasta i Gminy wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko gminy, a które doprowadzą do podjęcia uchwały w sprawie nadania nazwy dla drogi wewnętrznej, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi z 22 lutego 2024 r. organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że nie działał w sprawie opieszale (przedstawiono przebieg procesu uchwałodawczego) i wskazując, że na sesji Burmistrz Miasta i Gminy 28 grudnia 2023 r. podjęta została uchwała nr [...] w sprawie nadania nazwy ulicy w miejscowości R.. Zgodnie z jej § 1 nadano nazwę ulicy w m. [...], która ma swój początek od działki nr [...] i biegnie do granicy działek nr [...] i [...], a której podstawę stanowi droga oznaczona jako część działki nr [...]. Uchwała ta jako akt prawa miejscowego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia 23 stycznia 2024 r. pod poz. 1049. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedza badanie przez sąd administracyjny z urzędu jej dopuszczalność, celem ustalenia, czy sprawa mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu skarga podlega - stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym, w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z przepisów art. 3 § 2 pkt 8 i 9 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. wynika, że skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest dopuszczalna jedynie wówczas, gdy organ ten zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie, względnie podjęcia innego aktu lub dokonania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z katalogu określonego w art. 3 § 2 P.p.s.a. nie wynika zatem możliwość zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości organów jednostek samorządu terytorialnego w podejmowaniu aktów prawa miejscowego lub innych uchwał, w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zważyć jednocześnie należy, że zgodnie z § 3 art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami ustaw szczególnych, o których mowa w powołanym przepisie są art. 101 ust. 1 i art. 101a ust. 1 u.s.g., które ustanawiają zasady sądowej kontroli działalności organów samorządu gminnego z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 101 ust. 1, u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 101a ust. 1 u.s.g. przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W takich przypadkach sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy (ust. 2). Wymaga zaznaczenia, że bezczynność organu gminy, o której mowa w art. 101a ust. 1 u.s.g. nie jest typową bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w rozumieniu ww. przepisów P.p.s.a., dotyczy bowiem niewykonania czynności nakazanych prawem przez organ, czyli sytuacji, gdy organ gminy nie podejmuje nakazanej prawem czynności w ogóle albo gdy dochodzi do zaniechania jej wykonywania. W takiej sytuacji zastosowania nie znajduje przepis art. 149 P.p.s.a., który określa sposób rozstrzygnięcia sprawy w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2639/19, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Biorąc pod uwagę, że w niniejszej sprawie skarga spółki [...] sp. z o.o. dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Burmistrz Miasta i Gminy w sprawie podjęcia uchwały o nadanie nazwy drodze wewnętrznej wymaga na gruncie art. 101a ust. 1 u.s.g. rozważenia, czy przepisy prawa nakazują organowi uchwałodawczemu gminy podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Podstawę podjęcia takiej uchwały stanowi przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1693, 1768, 1783 i 2185), a także wznoszenia pomników. Kompetencję rady gminy do nadawania nazw ulicom zgodnie z ww. przepisem potwierdza brzmienie art. 6 i art. 7 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 6 ust. 1 u.s.g. ustanawia generalną klauzulę właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.s.g. rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do właściwości rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wśród przykładowego wskazania spraw zaliczanych do zaspokajania potrzeb wspólnoty, jako należących do zadań własnych gminy, wymienione zostały sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Niezależnie zatem od treści art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., również przepisy art. 6 i art. 7 ust. 1 u.s.g. potwierdzają stanowisko, że nadawanie nazw ulicom ogólnie dostępnym, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, stanowi kompetencję gminy. Podzielić należy stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2447/15 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt II OPS 2/05 (ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 88) przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w związku z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. może stanowić samodzielną podstawę prawną również do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Zważywszy, że w niniejszej sprawie skarżąca domagała się od Burmistrz Miasta i Gminy podjęcia uchwały o nadaniu nazwy drodze wewnętrznej (a nie drodze publicznej) wskazać należy, że podjęcie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. uchwały w przedmiocie nazwy ulicy niebędącej drogą publiczną stanowi przejaw władztwa gminy o charakterze wewnętrznym. Rada nie ma obowiązku podjęcia uchwały w tym zakresie, zaś podjęta uchwała nie ma mocy prawnej powszechnie obowiązującej (por. wyrok NSA z 24 maja 2017 r., sygn. II OSK 2447/15, wyrok WSA w Łodzi z 16 października 2019 r., sygn. III SA/Łd 503/19, czy wyrok WSA w Poznaniu z 1 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Po 1401/21, publ.: j.w.). Na marginesie Sąd wskazuje, że inaczej rzecz się ma jeżeli chodzi o moc prawną uchwały o nadaniu nazwy ulicy – drodze publicznej. Na tle art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. w piśmiennictwie i orzecznictwie ugruntował się pogląd, że uchwała taka stanowi akt prawa miejscowego. Przemawiają za tym spełniane przez nazwę ulicy funkcje publicznoprawne. Stanowią one element realizacji praw i obowiązków publicznych, a takie prawa i obowiązki muszą mieć podstawę normatywną powszechnie obowiązującą (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 633/11, ONSAiWSA 2012, nr 3, poz. 55; por. też M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, ZNSA 2006, nr 6, s. 19). Reasumując - na gruncie normy kompetencyjnej z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. mamy do czynienia ze swoistym dualizmem przedmiotowym, wpływającym na moc prawną i w konsekwencji na moc obowiązującą, uchwał o nadaniu nazwy ulicy. Relewantną przesłanką realizacji kompetencji rady do nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2018 r., sygn. IV SA/Po 969/18, publ.: j.w.). Podjęcie uchwały w przedmiocie nazwy ulicy niebędącej drogą publiczną stanowi przejaw władztwa gminy o charakterze wewnętrznym, a rada gminy nie ma obowiązku podjęcia takiej uchwały. W orzecznictwie przesądzono, iż w pojęciu "czynności nakazanych prawem" mieści się działalność uchwałodawcza organów samorządu gminnego "nakazana prawem", wskazuje się ponadto, że regulacja zawarta w art. 101a u.s.g. będzie miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 19 września 2013 r., II OSK 1591/13, publ.: j.w.). Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organu gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego (por. postanowienie NSA z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 59/13, wyroki NSA: z 24 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2247/17 i z 5 lipca 2022 r. sygn. II OSK 2723/21, publ. j.w.). Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Przy skardze wnoszonej w trybie art. 101a u.s.g. bezczynność organu gminy musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w jej dacie interes prawny strony skarżącej. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. czy w trybie art. 101a u.s.g., musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą czy bezczynnością w jej podjęciu, polegający na tym, że akt ten bądź bezczynność bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków (por. wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 124/20, wyrok WSA w Krakowie z 8 marca 2023 r. sygn. II SAB/Kr 228/22). Tylko bezpośrednie i realne naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania przez sąd zaskarżonej uchwały lub zaskarżonej bezczynności, tj. oceny ich zgodności z prawem. Kwestionując bezczynność w trybie art. 101a ust. 1 u.g.n. trzeba zatem dowieść, że niewykonywanie przez organ gminy czynności nakazanych prawem, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W niniejszej sprawie skarżąca spółka wnosząc skargę podniosła, że organ jest bezczynny i działa przewlekle ze szkodą dla spółki, bowiem uniemożliwia jej uzyskanie nazwy ulicy, przy których powstają budowane budynki, uzyskanie numerów porządkowych dla budynków i prowadzenie działalności deweloperskiej (sprzedaż mieszkań). Wskazano, że w interesie skarżącej leży to, aby działce nr [...] obr. [...] została nadana nazwa, albowiem Burmistrz K. w granicach sprawy o nadanie numeru porządkowego budynkom, które powstały na działce nr [...] obr. [...] już wiosną 2023 r., realizując swoje zadania stosownie do art. 47a ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1752) wskazał, że najpierw musi zostać nadana drodze na działce nr [...] obr. [...] nazwa. Dalej odnosząc się do interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101a ust. 1 u.s.g. podniesiono, że skarżąca ma interes prawny, aby domagać się zweryfikowania przez sąd administracyjny prawidłowości i terminowości działań Burmistrz Miasta i Gminy w przedmiotowej sprawie. Skoro wpłynął umotywowany wniosek, a dokumentacja pozwalająca na nadanie nazwy drodze wewnętrznej jest gotowa – co więcej, z szeregu dokumentów wynika, że działka nr [...], obr. [...] będzie drogą dla co najmniej działek [...] i [...] obr. [...] – to nie znajduje usprawiedliwienia bierność jedynego organu, który powinien podjąć stosowną uchwałę. Jak dodano – dość wskazać,. że na dzień dzisiejszy w żadnym porządku obrad nie jest przewidziane procesowanie w tej sprawie. Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że skarżąca nie podała żadnego przepisu prawa materialnego, na którym opiera istnienie interesu prawnego we wniesieniu niniejszej skargi, ani który nakazywałby Burmistrz Miasta i Gminy podjęcia uchwały o nadaniu nazwy drodze wewnętrznej. Nadmieniony w skardze przepis art. 47a ust. 5 P.g.k. jedynie nadaje Wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) kompetencję do ustalania numerów porządkowych budynków mieszkalnych oraz innych budynków przeznaczonych do stałego lub czasowego przebywania ludzi, z urzędu lub na wniosek zainteresowanych i zawiadamiania o tych ustaleniach właścicieli nieruchomości lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które tymi nieruchomościami władają. W żadnym zaś razie ani ten ani inny przepis P.g.k., czy innych ustaw nie zobowiązuje rady gminy do podjęcia uchwały o nadaniu nazwy drodze wewnętrznej. W tym zakresie organ uchwałodawczy gminy może skorzystać z uprawnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pk 13 u.s.g., lecz norma zawarta w tym przepisie nie nakłada nań takiego obowiązku. W rezultacie stwierdzić należy, że skarga spółki [...] sp. z o.o. w sprawie bezczynności i przewlekłego prowadzenia przez Burmistrz Miasta i Gminy sprawy podjęcia uchwały o nadaniu nazwy drodze wewnętrznej nie spełnia przesłanek a art. 101a w zw. z art. 101 u.s.g., skoro brak jest przepisu szczególnego zobowiązującego radę gminy do podjęcia w tej sprawie uchwały. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, w tym w wyroku NSA z 7 lipca 2022 r. sygn. II OSK 1293/22, że regulacja art. 101a u.s.g. ma zastosowanie wówczas, gdy konkretna norma prawna będzie nakładała na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej w wyznaczonym ustawowo czasie. NSA w wyroku tu uznał za prawidłowe odrzucenie z tego powodu skargi na bezczynność na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I. postanowienia. Sąd na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a. zwrócił skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł (punkt II. postanowienia).