IV SA/Po 1149/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] sierpnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) § 6 ust. 2 w zakresie obejmującym sformułowanie "z tym, że pod uwagę brane będą wnioski osób zamieszkujących na terenie gminy K. nie mniej niż dwa lata przed złożeniem wniosku o przydział mieszkania" b) § 7, §8 pkt 5, § 9, § 22, 2. W pozostałej części postępowanie umarza, 3. Określa, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 wyroku nie może być wykonana. Pismem z dnia [...] października 2012 r., nr [...], Prokurator Rejonowy w K. (dalej Prokurator) działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 53 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) i art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz.U. 2008 r., nr 7, poz. 39 ze zm., dalej ustawa o prokuraturze) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) skargę na uchwałę Rady Gminy w K. (dalej Rada Gminy) z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy (dalej uchwała z dnia [...] sierpnia 2009 r.) w części obejmującej §6, 7, 8 pkt 5, 9, 22, 26 tej uchwały. Uchwale z dnia 27 sierpnia 2009 r. Prokurator zarzucił rażące naruszenie art. 4 §2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm., dalej uopl) i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.Dz. U 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej usg) przez: - nieuprawnione ustalenie, że o lokal z zasobu gminy mogą ubiegać się wyłącznie osoby zamieszkujące na terenie gminy K. nie mniej niż dwa lata przed złożeniem wniosku o przydział mieszkania, - nieuprawnione ustalenie, że pierwszeństwo umowy najmu na lokal socjalny przysługuje osobom posiadającym wyrok eksmisyjny, - nieprecyzyjne użycie w uchwale pojęcia "inne trudne warunki rodzinne i społeczne", - przekroczenie delegacji ustawowej i udzielenie zbyt szerokich uprawnień Burmistrzowi w sytuacjach szczególnych pomimo braku po stronie Rady Gminy upoważnienia do wydania przepisów prawa miejscowego modyfikującego w tym zakresie przepisy ustawowe, - nieuprawnione wskazanie w §22 uchwały czasu, na który umowa najmu lokalu socjalnego może zostać zawarta, - brak uregulowania w uchwale okresu obniżenia czynszu na jaki przysługuje najemcy. Mając na uwadze powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 27 sierpnia 2009 r. w części obejmującej §6, 7, 8 pkt 5, 9, 22 i 26. W uzasadnieniu Prokurator wskazując na niezgodność z prawem zapisu §6 uchwały z 27 sierpnia 2009 r. wskazał, że nie wszyscy mieszkańcy danej gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodą może być kryterium dochodowe, które ustala rada gminy a także warunki zamieszkania wnioskodawcy kwalifikujące się na ich poprawę. Oprócz tych kryteriów brak jest w uopl jakichkolwiek innych warunków, które eliminowałyby wnioskodawcę od ubiegania się o wynajem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zdaniem Prokuratora, niedopuszczalne jest, co ma miejsce w uchwale z [...] sierpnia 2009 r. wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób nie spełniających warunków zamieszkania na terenie gminy przez okres nie mniejszy niż dwa lata od złożenia wniosku. Zdaniem Prokuratora, zawarte w §7 uchwały z [...] sierpnia 2009 r. stwierdzenie, że pierwszeństwo zawarcia umowy najmu na lokal socjalny przysługuje osobom posiadającym wyrok eksmisyjny jest niezgodne z treścią art. 23 ust 2 uopl, albowiem wykracza poza upoważnienia ustawowe. Niezgodny z prawem pozostaje również §8 pkt 5 uchwały z [...] sierpnia 2009 r., w którym Zarząd Gminy udziela zgody na zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego biorąc pod uwagę jedynie kryterium trudnych warunków rodzinnych i społecznych. Takie nieprecyzyjne określenie może prowadzić do swobodnego uznania organu wykonawczego gminy w zakresie zawierania umów z osobami, które nie spełniają kryteriów ustawowych. Jest to niedopuszczalne, gdyż narusza zasadę praworządności i zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Organy gminy nie mogą podejmować działań na podstawie nieprecyzyjnie ustalonych przez siebie kryteriów. Prokurator zakwestionował również brzmienie §9 uchwały z [...] sierpnia 2009 r., w którym Wójt bez upoważnienia ustawowego uzyskał uprawnienia do działania poza trybem określonym w uopl do umieszczenia na listach już realizowanych dodatkowych osób lub rodzin. §9 zaskarżonej uchwały został wydany bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Rada Gminy ma prawo określenia pierwszeństwa wyboru osób do zawarcia umowy najmu. Jednakże w §9 kryteriów tych nie ustalono, lecz przyznano wójtowi kompetencję w tym zakresie z pominięciem art. 4 ust. 2 uopl. §22 uchwały z dnia [...] sierpnia 2009 r. stanowi, że umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas określony, nie dłuższy niż 2 lata. Ustalenie przez Radę Gminy arbitralnego okresu na jaki ma być zawierana umowa najmu lokalu socjalnego należy uznać w ocenie Prokuratora za istotne naruszenie prawa. Stanowi to bowiem ograniczenie uprawnień zarówno potencjalnych najemców lokali socjalnych, jak i organu wykonawczego gminy. W art. 3 ust. 3 uopl zawarty został przepis kompetencyjny, który jednoznacznie upoważnia gminę do przedłużenia umowy najmu na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy. Rada Gminy nie ma kompetencji do modyfikowania normy ustawowej w tym zakresie. Uchwała z dnia [...] sierpnia 2009 r. nie zawiera również określenia, na jaki okres czasu najemcy przysługuje obniżka czynszu, o czym stanowi art. 7 ust. 3 uopl. W §26 zaskarżonej uchwały określono jedynie zasady stosowania obniżki czynszu nie wskazując jednak czasu jej trwania, co jest niezgodne z cytowanym w/w przepisem (k. 3-9 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2012 r. Wójt Gminy K. (dalej Wójt) wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu poniesionych kosztów postępowania. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów sformułowanych w skardze Wójt wyjaśnił, że prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu Gminy K. ma mieć każdy mieszkaniec tej gminy. W tym kontekście intencją Rady Gminy K. było nie pozbawianie tego prawa, lecz jedynie przyznanie w §6 uchwały pierwszeństwa przy rozpatrywaniu wniosków o przydział mieszkań socjalnych osobom, które zamieszkują na terenie gminy przez co najmniej dwa lata. Powyższe kryterium znajduje swoje uzasadnienie w uprzywilejowaniu osób, które od dłuższego czasu zamieszkują obszar gminy i jednoczesnym przeciwdziałaniu procederowi przenoszenia się na teren Gminy K. osób z gmin ościennych, w celu łatwiejszego uzyskania lokalu socjalnego - kosztem osób z terenu gminy, od dłuższego już czasu oczekujących na podpisanie z nimi umowy najmu lokalu. Niezasadny pozostaje również zarzut stawiany rozwiązaniu przyjętemu w §7 uchwały. Art. 21 ust. 3 uopl wskazuje bowiem wyraźnie, że gmina może wskazać między innymi kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Jeżeli gmina może określać warunki przyznania lokalu socjalnego w oparciu o kryterium dochodowe oraz warunki zamieszkania wnioskodawcy, mając na uwadze ich poprawę, to uzasadnionym pozostaje, w ramach wskazanych wyżej kryteriów, uprzywilejowanie osób, których warunki zamieszkania zmieniły się w ten sposób, że albo już mieszkania nie mają albo zaraz zostaną go pozbawione z uwagi na eksmisję. Nie sposób nie wspomnieć jednocześnie, że przesłanką do wprowadzenia tego kryterium była również okoliczność, że to na gminie spoczywa obowiązek zapewnienia lokalu mieszkalnego dla osób wobec których orzeczono wyrok eksmisyjny, a nadto że tak długo jak osoby te zajmują lokal, to właśnie gmina jest zobowiązana do zapłaty stosownego odszkodowania dla jego właściciela. Odnosząc się do zarzutu stawianego §8 pkt 5 zaskarżonej uchwały Wójt stwierdził, że wskazane w nim dodatkowe kryterium wyboru osób kwalifikujących się do zawarcia umowy najmu jest zaledwie jednym z pięciu takich kryteriów, dodatkowo najmniej punktowanym. W §8 uchwały z [...] sierpnia 2009 r. wskazano szereg precyzyjnie określonych kryteriów dotyczących warunków rodzinnych i społecznych (zagęszczenie osób, zajmowanie lokalu przez więcej niż 1 rodzinę, liczbę małoletnich dzieci, stan techniczny lokalu) uzupełniając je podważanym przez Prokuratora dodatkowym kryterium, zamieszczonym z uwagi na fakt, że nie sposób jest przewidzieć i wymienić w uchwale wszystkie możliwe warunki społeczne i rodzinne. W §9 uchwały z [...] sierpnia 2009 r. Gmina K. zyskała możliwość udzielania natychmiastowej niezbędnej pomocy mieszkaniowej dla osób zagrożonych utratą dachu nad głową oraz osób, które wskutek najrozmaitszych zdarzeń losowych bądź wypadków utraciły już swoje miejsce zamieszkania. Nieprawdą jest przy tym jakoby Rada Gminy nie ustaliła w tym zakresie kręgu osób, które miałyby pierwszeństwo do zawarcia umów najmu. Kryterium to zostało określone w sposób maksymalnie precyzyjny, z uwzględnieniem oczywistej niemożności przewidzenia wszelkich zdarzeń losowych skutkujących zagrożeniem życia bądź zdrowia rodziny. Nie można również zgodzić się z treścią zarzutów stawianych brzmieniu §22 uchwały, albowiem art. 23 ust. 3 uopl nie przewiduje jednoznacznego obowiązku przedłużenia umowy najmu na następny okres, o ile tylko najemca dalej znajduje się w trudnej sytuacji uzasadniającej zwarcie kolejnej umowy. Umowę najmu lokalu socjalnego co najwyżej można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy. Odnosząc się do ostatniego zarzutu Prokuratora w postaci braku określenia okresu, na jaki najemcy przysługiwać będzie zgodnie z §26 uchwały z [...] sierpnia 2009 r. obniżka czynszu Burmistrz podkreślił, że 22 uopl stanowi, że Rada Gminy może w szczególności uregulować kwestię wysokości dochodu uprawniającą do obniżenia czynszu, ale nie może określić długości okresu takiej obniżki. W przedmiotowym zakresie zastosowanie znajdować będą bezpośrednio przepisy ustawowe, przewidujące że obniżki czynszu udziela się na okres 12 miesięcy, względnie na dalsze okresy dwunastomiesięczne (k. 27-29 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencję sądu administracyjnego do podjęcia jednego ze wskazanych rozstrzygnięć zostało dokonane m. in. w art. 5 ustawy o prokuraturze stanowiącym, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa i wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze. Przedmiotem niniejszej sprawy pozostaje dokonanie oceny zgodności z prawem uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w sprawie wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała została powzięta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2, ust. 3 uopl oraz art. 40 ust. 1 usg. Została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego dnia [...] października 2009 r., nr 183, poz. 3089. Ustawodawca nie przesądził wprost charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uopl. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie (zob. J. Chaciński, Ochrona praw lokatorów. Komentarz, Warszawa 2006 r., str. 146). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tej uchwały należy stwierdzić, że zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej. Zgodnie z regulacją konstytucyjną, akty prawa miejscowego to ustanowione na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie powszechnie obowiązujące źródła prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Są one stanowione zarówno przez organy jednostek samorządu terytorialnego, jak i terenowe organy administracji rządowej (art. 94 Konstytucji). Akty prawa miejscowego jako akty podustawowe, muszą być wydane na podstawie wyraźnego, a nie opartego jedynie na domniemaniu, czy wykładni celowościowej upoważnienia ustawowego, w granicach w tym upoważnieniu określonych. Upoważnienie to nie może opierać się na domniemaniu objęcia swoim zakresem materii w nim niewymienionych (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007 r., str. 72). Jak jednak zauważa się w orzecznictwie, związek między upoważnieniem zawartym w ustawie a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym, w świetle art. 92 Konstytucji, zatem swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu pod ustawowego (wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 519/09, lex nr 569963). Przepisy Konstytucji oraz ustaw nie określają szczegółowo treści upoważnienia na wzór tego, jak czynią to w odniesieniu do rozporządzeń. Formalnie rzecz biorąc wystarczy, aby upoważnienie do ustanowienia aktów prawa miejscowego spełniało minimalne wymagania co do jego treści, a wiec określało materię będącą przedmiotem regulacji oraz organ do niej upoważniony. Należy mieć jednak na względzie, że uchwała w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy należy do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, stanowionym na podstawie upoważnień zawartych w ustawach szczególnych. Lokalne organy prawodawcze, stanowiąc prawo powszechnie obowiązujące na określonym terytorium państwa muszą zachować pomiędzy ustawą, a stanowionym aktem dwojakiego rodzaju więź: formalną i materialną. Organ stanowiący akt prawa miejscowego obowiązany jest przestrzegać zakresu udzielonego jemu przez ustawę upoważnienia i w swoich działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną w odrębnych, powszechnie obowiązujących przepisach prawa (Ł. Złakowski, w: red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2011 r., str. 432-433). Zgodnie z art. 4 ust. 1 uopl tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 uopl). Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 uopl, uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 uopl rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Elementy składowe, które powinna zawierać uchwała w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy określone zostały w art. 21 ust. 3 uopl. Analizowana uchwała powinna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, jednakże w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Ponieważ przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w tej uchwale dodatkowe regulacje, ale nie oznacza to, że organ dysponuje w tym zakresie dowolnością (wyrok NSA z dnia 25.06.2010 r., sygn. akt I OSK 732/10, lex nr 595501). Wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją RP oraz powszechnie obowiązującymi przepisami rangi ustawowej. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane, aby ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (wyrok NSA z dnia 17.11.2004 r., sygn. akt I OSK 883/04, lex nr 164541, wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 05.10.2005 r., II SA/Wr 110/03, z dnia 22.01.2008 r., IV SA/Wr 541/07, z dnia 04.12.2008 r., IV SA/Wr 485/08, z dnia 12.08.2010 r., IV SA/Wr 338/10). Wobec powyższego stwierdzić należy, że brak jest podstaw, aby przepisy gminne dyskryminowały w jakikolwiek sposób członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia lokalu z gminnego zasobu nieruchomości, z uwagi na długość okresu zamieszkiwania na terenie danej gminy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12.04.2006 r., sygn. akt II SA/Go 5/06, lex nr 322213, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 07.02.2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1133/12, baza orzeczeń NSA). Z powyższych względów postanowienie §6 ust. 2 uchwały z [...] sierpnia 2009 r., wprowadzające nieprzewidziane ustawą ograniczenie uprawnień tylko do części osób tworzących wspólnotę samorządową, którzy zamieszkują przez okres co najmniej dwóch lat przed złożeniem wniosku o przydział mieszkania jest sprzeczne z przytoczonymi wyżej przepisami, a zarazem godzi w zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa przewidzianą w art. 32 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. IV SA/Wr 541/07, lex nr 494383 oraz wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 101/07, OwSS 2007/3/58). Sąd przyjął jednak – w odróżnieniu od żądania skargi – że do osiągnięcia celu określonego w skardze nie jest konieczne stwierdzenie nieważności całego §6 uchwały z dnia 27 sierpnia 2009 r., tylko jego ust. 2 w zakresie obejmującym sformułowanie "z tym, że pod uwagę brane będą wnioski osób zamieszkujących na terenie gminy K. nie mniej niż dwa lata przed złożeniem wniosku o przydział mieszkania". Mając powyższe na uwadze Sąd w pkt 1 lit. a wyroku działając na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) orzekł jak w sentencji. Za sprzeczny z postanowieniami ustawy uznać należało również §7 uchwały z [...] sierpnia 2009 r. określający zasady pierwszeństwa w uzyskaniu lokalu socjalnego z uwagi na legitymowanie się wyrokiem eksmisyjnym. Prawo gminy do określenia "kryteriów pierwszeństwa" gwarantujących dostęp do lokalu socjalnego przewidział ustawodawca w przepisie art. 21 ust. 3 pkt 3 uopl, na mocy którego zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. Ustalając właściwe znaczenie użytego w tym przepisie terminu "kryterium" odnieść należy się do orzecznictwa, w którym podnosi się, że kryterium to miernik służący za podstawę, kanon wyboru naczelnych wartości, cecha ze względu na którą dokonujemy podziału, klasyfikacji, środek rozróżnienia. Ustawodawca przyznając gminie prawo ustalenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, dał gminie prawo dokonania oceny kandydatów na podstawie przyjętych wcześniej środków rozróżnienia, co oznacza, że dał także prawo do ustanowienia takich cech ze względu na które podział będzie dokonany. Podkreśla się nadto, że czym innym jest wyznaczenie kryteriów pierwszeństwa, a czym innym wykluczenie, oznaczające usunięcie, wyłączenie, wyeliminowanie, pozbawienie prawa (wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 199/09, lex nr 563288). Ponadto wskazać należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że to Sąd w prawomocnym orzeczeniu eksmisyjnym oznacza krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania lokalu socjalnego na tej podstawie. Gmina nie może zatem ustalać w tym zakresie pierwszeństwa, przyznając określonym przez siebie podmiotom uprawnienia do realizacji wyroku eksmisyjnego z wyprzedzeniem innych osób, znajdujących się w tej samej sytuacji (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 732/10, lex nr 595501). Ponadto jak podkreśla się w orzecznictwie, przepis art. 21 ust. 3 pkt 3 uopl przyznający radzie gminy kompetencje do ustalenia zasad pierwszeństwa wynajmowania lokali socjalnych i lokali na czas nieoznaczony, dotyczy wyłącznie kształtowania przesłanek zawierania umów najmu takich lokali na zasadach ogólnych. W swoich orzeczeniach NSA przestrzega ponadto przed wprowadzaniem do uchwał - jak w tym przypadku - postanowień, które będą stawiać w niekorzystnej sytuacji osoby (i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych), które spełniają kryterium dochodowe i warunków zamieszkiwania i kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono tych postanowień. Zasady wynajmowania lokali powinny być tak skonstruowane by ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (por. wyrok NSA z 17 listopada 2004 r., sygn. OSK 883/04, lex nr 164541). Jako zasadny należało również uznać zarzut niezgodności z prawem §8 pkt 5 uchwały z dnia 27 sierpnia 2009 r. przez wprowadzenie dodatkowego kryterium wyboru osób kwalifikujących się do zawarcia umowy najmu lokalu bądź lokalu socjalnego w postaci "innych trudnych warunków rodzinnych lub społecznych". Prokurator trafnie zauważył w tym zakresie, że takie nieprecyzyjne określenie może prowadzić do swobodnego uznania organu wykonawczego gminy w zakresie zawierania umów z osobami, które nie spełniają kryteriów ustawowych. Sąd miał przy tym na uwadze, że w przyjętym systemie kwalifikacji punktowej obiektywne okoliczności uzasadniające przyznanie lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy o których stanowi §8 pkt 4 uchwały z dnia [...] sierpnia 2009 r. oszacowane zostały na 1 pkt, a tymczasem bliżej niesprecyzowane inne trudne warunki rodzinne i społeczne na 1-3 pkt, przy czym nie wiadomo jakie to są inne warunki i od czego dokładnie powinno zostać uzależnione przyznanie 1, 2 albo 3 punktów. Taki zapis uchwały z cała pewnością narusza zasadę praworządności oraz zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Zgodzić należy się również ze skarżącym, że przez zamieszczenie w treści §9 uchwały z [...] sierpnia 2009 r. zapisu zgodnie z którym "w sytuacjach udokumentowanego zagrożenia życia lub zdrowia Wójt może zawrzeć umowę najmu z osobą nie umieszczoną na żadnej z list" Rada wyposażyła Wójta w uprawnienia naruszające przepisy ustawy oraz przepisy gminne. Zasadnie wskazał Prokurator, że określenie "w sytuacjach udokumentowanego zagrożenia życia lub zdrowia "jest dalece nieprecyzyjne i pozostawia możliwość dowolnej interpretacji. Wójt bez upoważnienia ustawowego uzyskał uprawnienia do działania poza trybem określonym w uopl do umieszczenia na listach już realizowanych dodatkowe osoby lub rodziny. W sposób nieuprawniony w §22 zaskarżonej uchwały z dnia [...] sierpnia 2009 r. Rada Gminy postanowiła, że umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas określony, nie dłuższy niż dwa lata. O tym, że powyższa umowa zawierana jest na czas oznaczony stanowi art. 23 ust. 1 uopl. Ustawodawca nie określił jednak, na jaki dokładnie okres czasu powinna ona zostać zawarta. Z kolei w art. 23 ust. 3 uopl dopuszczona została możliwość przedłużenia czasu trwania umowy najmu lokalu socjalnego. W omawianym zakresie Rada Gminy dopuściła się niezgodnej z prawem modyfikacji regulacji ustawowej. Postanowienia zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30.09.2009 r., II OSK 1077/09, baza orzeczeń NSA). Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 147 §1 ppsa orzekł w pkt 1 lit. b wyroku jak w sentencji. Podczas rozprawy odbywającej się dnia [...] kwietnia 2013 r. Prokurator cofnął skargę w zakresie zarzutu naruszenia §26 uchwały z dnia [...] sierpnia 2009 r. (k. 44 akt sądowych). Tym samym Prokurator skorzystał z przysługującego Jemu uprawnienia do rozporządzania skargą również po jej wniesieniu, które co do zasady jest dla sądu wiążące (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 200). Zgodnie z art. 60 ppsa sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 ppsa Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała którakolwiek ze wskazanych powyżej ujemnych przesłanek, uniemożliwiających cofnięcie skargi. Mając na uwadze powyższe, Sąd w pkt 2 wyroku działając na podstawie 161 § 1 pkt 1 ppsa orzekł jak w sentencji. W pkt 3 wyroku Sąd działając na podstawie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie może być wykonana.