IV SA/Po 1288/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2012 r. sprawy ze skargi Z. Z. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] lipca [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] maja 2011 r.) Państwowy Inspektor Pracy w P. Oddział w K. (dalej organ I instancji) działając na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. 2007 r., nr 89, poz. 589, ze zm., dalej upip) w związku z art. 104 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił nakazania umieszczenia pracownika Z. Z. (dalej pracownik, odwołujący albo skarżący) w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008.r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. 2008 r., nr 237, poz. 1656 ze zm., dalej uep). Pismem z dnia [...] maja 2011 r. pracownik złożył odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2011 r. podkreślając, że na obecnym stanowisku pracy jest zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy. Opisując charakter wykonywanej przez siebie pracy odwołujący zauważył, że jako sztygar zmianowy transportu kolejowego kieruje pracą ludzi, których zawody zostały wpisane przez pracodawcę do ewidencji wykonujących prace o szczególnym charakterze. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r.) Okręgowy Inspektor Pracy w P. (dalej organ II instancji) działając na podstawie art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania. Organ administracji w uzasadnieniu zauważył, że odwołujący nie może zostać uznany za stronę postępowania. W przypadku postępowania prowadzonego przez inspektora pracy, w związku z oceną czy pracodawca prawidłowo ustalił wykaz pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, jako strona postępowania występuje jedynie pracodawca, gdyż tylko on posiada interes prawny. Postępowanie administracyjne (w tym kontrolne) prowadzone jest z udziałem pracodawcy, który uprawniony jest do udziału w czynnościach kontrolnych oraz w każdym stadium postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania nakazu, o którym mowa w art. 11 pkt 1-7 oraz 11a upip. Pracodawca, jako jedyny uprawniony podpisuje wraz z inspektorem pracy protokół z kontroli, jako jedyny może wnosić zastrzeżenia do ustaleń z kontroli (art. 31 ust. 3 i 4 upip). Adresatem nakazów z art. 11 pkt 1-7 i art. 11a upip jest wyłącznie pracodawca, na którego nakładany jest określony obowiązek (np. umieszczenia pracownika w ewidencji, wykreślenia pracownika z ewidencji). Konstrukcja nakazu z art. 11a w znaczeniu podmiotowym nie różni się od tych z art. 11 upip. Adresatem obowiązków jest tylko i wyłącznie pracodawca. Nie oznacza to, że nazwisko pracownika nie występuje w tych nakazach. W nakazach, o których mowa w art. 11 pkt 1, 2, 4, 6 oraz w art. 11 pkt 7 upip pracownika wskazuje się z imienia i nazwiska. W żadnym z ww. przypadków - pracownik nie jest stroną postępowania administracyjnego. Niewątpliwie jest on osobą zainteresowaną wynikiem postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania pracodawcy nakazu. Pracodawca natomiast w takim postępowaniu posiada zarówno interes prawny, a także jego obowiązków w rozumieniu art. 28 kpa dotyczy to postępowanie. Jedynym przepisem określającym wprost kwestię sposobu rozpatrywania pism pracowniczych dotyczących nieumieszczenia pracownika w ewidencji prac w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze jest art. 41 ust. 6 uep. Przepis ten nie wymaga dodatkowej interpretacji. Pracownik po złożeniu skargi do Państwowej Inspekcji Pracy powinien oczekiwać na odpowiedź o sposobie rozpatrzenia skargi (art. 238 kpa). W tym przypadku za taką informację służy doręczona pracownikowi decyzja o odmowie umieszczenia pracownika w ewidencji. Interes prawny takiej osoby może być wykazany dopiero przy wydawaniu decyzji przez ZUS w zakresie nabycia lub odmowy przyznania emerytury pomostowej, natomiast organy Państwowej Inspekcji Pracy nie wydają rozstrzygnięć w przedmiocie prawa do tzw. emerytury pomostowej. O istnieniu interesu prawnego możemy mówić wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego decyduje nie przekonanie zainteresowanego, lecz ocena ustawodawcy. Interes prawny nie może być wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, nie może też wynikać tylko z interesów lub uprawnień podmiotów lub mieć charakteru hipotetycznego. Sytuacja prawna osoby legitymującej się tylko interesem faktycznym jest inna niż strony. Może ona jedynie składać oświadczenia i dowiadywać się o bieg sprawy, a jej interes w weryfikacji orzeczeń administracyjnych może być brany pod uwagę jedynie w drodze podejmowania przez organy administracji określonych działań z urzędu oraz w trybie odrębnego postępowania skargowego. Reasumując organ administracji wskazał, że w niniejszej sprawie skargę wniosła osoba, której w świetle przepisów prawa materialnego przymiot strony postępowania nie przysługuje. Samo wymienienie nazwiska skarżącego w sentencji i uzasadnieniu decyzji, jak również prowadzenie uprzednio postępowania zniesionego przez orzeczenia organu oraz sądu administracyjnego nie oznacza, że uznano ją za stronę postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z dnia [...] sierpnia 2011 r. pracownik zarzucił postanowieniu z dnia [...] lipca 2011 r. naruszenie art. 28 kpa przez jego błędną wykładnię oraz art. 134 kpa przez niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie art. 136 i 138 kpa przez nieuzupełnienie postępowania i uchylenie się od wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r. oraz nakazanie organowi administracji merytorycznego rozpatrzenienia odwołania W uzasadnieniu skarżący zauważył, że od umieszczenia w wykazie pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze zależy Jego prawo do uzyskania wcześniejszej emerytury. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu nie tylko wtedy, jeżeli w wyniku takiego postępowania wydana zostanie decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach tej osoby, ale także wtedy gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawo i obowiązek innego podmiotu. Skarżący nadmienił, że WSA wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 656/10, uznał Jego za stronę postępowania. Skoro skarżący nie byłoby jego stroną, wówczas z obiegu prawnego powinna zostać wycofana decyzja I-instancyjna jako dotknięta nieważnością (k. 2-3 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Inspektor Pracy wniósł o oddalenie skargi, prezentując tożsame stanowisko jak w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r. (k. 7-8 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była ocena dopuszczalności odwołania skarżącego od decyzji z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której stanowi art. 41 ust. 4 pkt 2 uep. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2011 r. był art. 134 kpa. Organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania obowiązany jest zbadać jego dopuszczalność, która została wyznaczona przesłankami przedmiotowymi i przesłankami podmiotowymi. Przesłanki podmiotowe oznaczają złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, a mianowicie stronę postępowania w sprawie. Jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, organ odwoławczy w formie postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W razie jednak gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym, nie można przyjąć, że organ tych ustaleń będzie dokonywał poza formami postępowania administracyjnego, bez zapewnienia udziału jednostki powołującej się na własny interes prawny (wyrok NSA z 10 marca 2009 r., II OSK 316/08, lex 526409; Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992 r., str. 318-319). Dla zaistnienia w sprawie przesłanki podmiotowej dopuszczalności odwołania niezbędne jest wystąpienie po stronie odwołującej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, który wywodzony jest z przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji wydał postanowienie z dnia 15 lipca 2011 r. z naruszeniem prawa błędnie nie dopatrując się interesu prawnego skarżącego w jego wniesieniu. Po pierwsze, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na uwadze, że wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 656/10, WSA uchylił decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Inspektora Pracy w P. Oddział w K. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wpisania pracownika do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze. W uzasadnieniu WSA opierając się na wykładni art. 41 ust. 4 pkt 2 uep zajął stanowisko, że właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wykreślenia pracownika z ewidencji oraz sporządzenia korekty dokonanego wpisu w ewidencji. Natomiast do zakresu działania okręgowego inspektora pracy należy m. in. rozpatrywanie odwołań od nakazów i innych decyzji inspektorów pracy. Właściwym rozstrzygnięciem inspektora pracy w razie odmowy uznania zasadności żądania umieszczenia pracownika w tej ewidencji jest odmowa nakazania pracodawcy umieszczenia konkretnego pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Formułując wiążące wskazania WSA podkreślił, że obowiązkiem organów administracyjnych przy ponownym rozpoznaniu. sprawy powinno być dokonanie dokładnej merytorycznej oceny pracy skarżącego w zawodzie sztygara zmianowego transportu pod kątem tego, czy jest to praca spełniająca wymogi art. 3 ust. 3 uep definiującego prace o szczególnym charakterze oraz przepisów załącznika nr 2 do tej ustawy określającego wykaz prac o szczególnym charakterze. Dalej organy powinny rozważyć, czy z racji specjalistycznego charakteru zagadnień będących przedmiotem oceny organów administracji w niniejszej sprawie, nie będzie celowym zwrócenie się do biegłego o wydanie stosownej opinii. Inspektor pracy w następstwie tak przeprowadzonego postępowania powinien albo wydać decyzję o odmowie, albo o nakazaniu pracodawcy umieszczenia skarżącego w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ,jak i organ administracji stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa) pozostawał związany oceną prawną oraz wiążącymi wskazaniami zwartymi w przedstawionym powyżej prawomocnym wyroku z dnia 4 listopada 2010 r. Związanie to w rozumieniu art. 153 ppsa oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 359). Należy zauważyć, że WSA w analizowanym wyroku nie odrzucił skargi Z. Z. na decyzję z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] zapadłej w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wpisania skarżącego do ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, tylko rozpoznał ją merytorycznie. Sąd dał w ten sposób wyraz przekonaniu, że skarżący ma interes prawny zarówno w ubieganiu się o wpis do przedmiotowej ewidencji, jak i w złożeniu skargi do sądu administracyjnego. WSA wyraźnie stwierdził, że właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, natomiast do zakresu działania okręgowego inspektora pracy należy m. in. rozpatrywanie odwołań od nakazów i innych decyzji inspektorów pracy. Organ II instancji pozostawał związany tym poglądem i dlatego jako pozbawione podstaw należało ocenić jego pominięcie oraz oparcie rozstrzygnięcia na argumentacji zaprezentowanej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2127/10. W niniejszej sprawie związanie poglądem sądu administracyjnego zaprezentowanym w wyroku nie powiązanym funkcjonalnie z rozpoznawaną sprawą powinno było ustąpić związaniu opartemu na art. 153 ppsa. Po drugie, gdyby nawet nie mieć na uwadze powyższych poglądów w razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać odwołanie. Jeżeli w wyniku jego rozpoznania organ ten stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 138 §1 pkt 3 kpa (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 503; uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999 r., nr 4, poz. 119). Po trzecie, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska organu II instancji o braku interesu prawnego po stronie skarżącego w złożeniu odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2011 r. Jak zauważył sam skarżący, od umieszczenia w wykazie pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze zależy Jego prawo do uzyskania wcześniejszej emerytury. Zgodnie z art. 4 pkt 2 uep wymagany okres pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze stanowi jedną z przesłanek uzyskania prawa do emerytury pomostowej, a tym samym wpływa na sytuację prawną pracownika decydując o jego uprawnieniach emerytalnych. Po czwarte, z orzecznictwa NSA w tożsamych sprawach również wynika posiadanie przez pracownika przymiotu strony w postępowaniach dotyczących wpisu stanowiska pracy pracownika do prowadzonej przez pracodawcę ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r., I OSK 1969/10, NSA rozpoznał w sposób merytoryczny złożoną skargę kasacyjną. Po piąte, w orzecznictwie sądów wojewódzkich przyjmuje się istnienie interesu prawnego pracownika w postępowaniu dotyczącym wpisu do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, czego dowodem są liczne wyroki w których zagadnienie to stanowi przedmiot merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia (wyrok WSA w P. z 24 listopada 2011 r., IV SA/Po 421/11, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w P. z 9 września 2011 r., IV SA/Po 334/11, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Rzeszowie z 1 lutego 2011 r., II SA/Rz 1107/10, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Olsztynie z 25 listopada 2010 r., II SA/Ol 916/10, baza orzeczeń NSA, wyrok WSA w Kielcach z 18 sierpnia 2010 r., II SA/Ke 456/10, baza orzeczeń NSA). Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ II instancji powinien przeprowadzić postępowanie odwoławcze mając na uwadze po pierwsze ocenę prawną oraz wytyczne zamieszczone w wyroku WSA z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 656/10 oraz zgodny ze stanowiskiem WSA zajętym w przywołanym wyroku pogląd zaprezentowany w niniejszym uzasadnieniu.