IV SA/Po 1367/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. Z. [...] na uchwałę Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 27 sierpnia 2012 r. nr XXV/441/12 w przedmiocie wykonania planu gospodarki odpadami postanawia odmówić dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika [...] Sejmik Województwa Wielkopolskiego uchwałą z dnia 27 sierpnia 2012r., nr XXV/441/12 w przedmiocie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012 – 2017" określił regiony gospodarki odpadami komunalnymi województwa wielkopolskiego oraz regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi województwa wielkopolskiego, a także instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów. Pismem z dnia 16 maja 2013r. A. Z. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" zwrócił się do Sejmiku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa zawartego w uchwale z 27 sierpnia 2012r. Uchwałą z dnia 24 czerwca 2013r., nr XXXV/700/13 wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zostało uwzględnione z powodu jego bezzasadności. A.Z. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]"dnia [...] lipca 2013r. wniósł skargę na uchwałę z 27 sierpnia 2012r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części co do załącznika nr [...] w odniesieniu do [...] Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013r. w sprawie IVSA/Po 875/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części pkt VI załącznika nr 2, stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu i zasądził koszty na rzecz skarżącego. Po wydaniu wyroku w dniu 15 stycznia 2014r. [...], reprezentowany przez pełnomocnika r.pr. K. Z. na podstawie art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 z późń. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) złożył wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika wraz z wnioskiem o doręczenie wyroku z uzasadnieniem. W uzasadnieniu podał, że zdaniem doktryny, w kategorii fakultatywnych uczestników postępowania sądowoadministracyjnego mieści się także podmiot, który nie złożył wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a w konsekwencji nie złożył skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, ale wynik tego postępowania dotyczy jego interesu prawnego. Skoro w ustawie nie określono terminu na wstąpienie uczestników, o których mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., przyjmuje się, że podmioty takie mogą zgłaszać wnioski o dopuszczenie do postępowania do czasu zakończenia sprawy w drugiej instancji. W ocenie wnioskującego rozstrzygnięcie zawarte w wyroku dotyczy jego interesu prawnego. Został on bowiem, mimo spełnienia ustawowych wymogów dla posiadania przez zarządzaną instalację statusu RIPOK – w wyniku orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – w sposób nieuzasadniony pozbawiony możliwości korzystania z posiadanych uprawnień. Skoro posiada interes w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały wykonawczej, to tym samym przysługuje mu legitymacja czynna w przedmiotowym postępowaniu. Spółka legitymuje się interesem prawnym, popartym przepisami prawa, uzasadniającym dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu. W ocenie wnioskującej spółki dopuszczenie go do udziału w sprawie urzeczywistni konstytucyjne zasady demokratycznego państwa oraz prawa do sądu. Stworzy jej możliwość realizacji prawa do sądu, dając możliwość ochrony jej interesów poprzez wykazanie braku zasadności podjętego rozstrzygnięcia oraz przywrócenia utraconych przez spółkę uprawnień. Postanowieniem z dnia 28 stycznia 2014r., wydanym na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania "[...]. Dnia 4 marca 2014r. [...], reprezentowany przez pełnomocnika r.pr. K. Z. wniósł skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2013r. Wyrokiem z dnia 4 listopada 2014r. w sprawie II OSK 863/14 Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną [...] uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, odstąpił od zasadzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. W uzasadnieniu NSA wskazał na wystąpienie nieważności postępowania, którą wziął pod uwagę z urzędu, polegającej na wydaniu postanowienia z dnia 28 stycznia 2014r. o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu sądowym [...] na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowy. Postanowienie to winno być wydane na rozprawie w składzie trzyosobowym. Prowadzi to do wniosku, że postanowienie z 28 stycznia 2014r. zostało podjęte w składzie sprzecznym z przepisami prawa. Okoliczność ta stanowi przesłankę nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a , którą Sąd jest zobowiązany uwzględnić z urzędu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015r. [...], reprezentowany przez pełnomocnika r.pr. K. Z. w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 listopada 2014r. mając na względzie wątpliwości dotyczące skuteczności złożonego przez spółkę wniosku z dnia 14 stycznia 2014r. rozpatrzonego przez wydanie zakwestionowanego przez NSA postanowienia z 28 stycznia 2014r. , wniósł o ponowne dopuszczenie spółki do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu spółka podtrzymała dotychczasową argumentację wskazując, że nie ulega żadnej wątpliwości, że spółka posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie, a niniejszy wniosek o dopuszczenie spółki do udziału w postępowaniu jest w pełni uzasadniony. Pismem z dnia 10 lutego 2014r. Sejmik Województwa Wielkopolskiego podał, że podjął uchwały zmieniające zaskarżoną uchwałę z 27 sierpnia 2012r. Na rozprawie dnia 11 lutego 2014r. pełnomocnicy skarżącego wnieśli o oddalenie wniosku[...], wskazując, ze spółka ma jedynie interes majątkowy a nie prawny w sprawie. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2014r. wydanym na rozprawie w składzie trzyosobowym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił dopuszczenia do udziału w sprawie w charakterze uczestnika [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Z uwagi na treść art. 190 p.p.s.a. Sąd ponownie rozpoznający sprawę, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, w tym uznaniem, że postanowienie z dnia 28 stycznia 2014r. o dopuszczeniu do udziału w sprawie [...] zostało podjęte w składzie sprzecznym z przepisami prawa, co skutkuje, jak wskazał NSA nieważnością postępowania w myśl art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie postanowienie z 28 stycznia 2014r. zapadło na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego zamiast na posiedzeniu jawnym, w składzie trzyosobowym, o jakim mowa w art. 16 § 1 p.p.s.a. W związku z powyższym NSA uznało, że postanowienie to zostało podjęte w składzie sprzecznym z przepisami prawa. Okoliczność ta stanowiła przesłankę nieważności postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., którą Naczelny Sąd Administracyjny jest zobowiązany uwzględnić z urzędu (art. 183 § 1 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 194 § 1 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, których przedmiotem są rozstrzygnięcia enumeratywnie wymienione w pkt 1-10 tego przepisu, a także wówczas, gdy ustawa wyraźnie przewiduje możliwość wniesienia środka zaskarżenia tego rodzaju. Zauważyć należy, że powołany art. 194 § 1 p.p.s.a. określa w sposób szczegółowy i wyczerpujący katalog przypadków, w których jest dopuszczalne zaskarżenie określonego postanowienia sądu I instancji. Powyższy przepis, ani inny przepis ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje prawa strony do wniesienia zażalenia na postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny nie wydaje odrębnego postanowienia wyrażającego ocenę niezaskarżalnych postanowień wydanych przez WSA. Rozpoznanie tych postanowień znajduje wyraz – pozytywny albo negatywny – w uzasadnieniu orzeczenia sądu kasacyjnego. Z tych względów mimo braku uchylenia postanowienia z 28 stycznia 2014r. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 4 listopada 2014r. wskazujące na nieważność tego postanowienia wiązało Sąd ponownie orzekający w sprawie, a tym samym powodowało konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia na rozprawie, w składzie trzyosobowym wniosku "[...] o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. NSA w wyroku z 4 listopada 2014r. nie zajął stanowiska w kwestii merytorycznej zasadności wniosku, tym samym Sąd ponownie rozpoznający sprawę nie był związany w tym zakresie wykładnią prawa dokonaną przez NSA i był zobowiązany dokonać samodzielnych rozważań i ustaleń w tym zakresie. Dla porządku wskazać należy, że z przedłożonego odpisu KRS nr 162132 wynika, że wnioskodawca działa pod firmą "[...]" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w[...] , siedziba spółki mieści się w miejscowości [...]. Zgodnie z treścią art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zgodnie zaś z § 2 art. 33 udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Z powyższych przepisów wynika, że są uczestnicy postępowania sądowego z mocy prawa (§ 1) oraz uczestnicy postępowania dopuszczeni do udziału w postępowaniu przez sąd (§ 2). Wnioskodawca nie jest uczestnikiem niniejszego postępowania z mocy prawa. Brak jest także podstaw do dopuszczenia go do udziału w sprawie na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Przede wszystkim wskazać należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zbadanie zgodności z prawem uchwały w przedmiocie wykonania "Planu gospodarki odpadami dla województwa wielkopolskiego na lata 2012 – 2017" . Procedura podejmowania uchwały w przedmiocie wykonania planu gospodarki odpadami województwa została określona przepisami, obowiązującej na dzień jego uchwalania ustawy (art. 15) z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (t.j. Dz. U. 2010.185.1243 ze zm). Do postępowania w sprawie uchwalania uchwały w sprawie wykonania tego planu nie mają w ogóle zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej kpa). Uwagi do projektu planu gospodarki odpadami a nie uchwały w sprawie wykonania tego planu może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu (art. 29-43 - w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. poz. 1227, z późn. zm..), co jednak w żadnym razie nie oznacza, że staje się przez to uczestnikiem postępowania, i to w sprawie ze skargi na uchwałę w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Sąd podziela stanowisko, że art. 33 § 2 p.p.s.a. dotyczy spraw rozstrzyganych w toku administracyjnego postępowania, toczącego się na podstawie przepisów kpa. Przepis ten nie ma natomiast zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego (tak Naczelny Sądu Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 października 2012 r., II OZ 903/12; postanowieniu z dnia 28 marca 2012 r., II OZ 216/12; postanowieniu z dnia 26 sierpnia 2011 r., II OZ 695/11; postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2011r., II OZ 362/11 i postanowieniu z dnia 18 stycznia 2011 r., II OZ 1354/10; opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto tryb kwestionowania uchwał takich ja ta wydana niniejszej sprawie uregulowany został w art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. 2013.596). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z powyższego przepisu możliwość zaskarżenia przedmiotowej uchwały uzależniona jest od uprzedniego bezskutecznego wezwania organu samorządu wojewódzkiego, który wydał przepis do usunięcia naruszenia oraz wykazanie interesu prawnego lub uprawnień, które zostały naruszone przepisem prawa miejscowego. Warunków tych wnioskodawca nie spełnił. Nie wezwał bowiem organu do usunięcia naruszenia. Nie wykazał również, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 marca 2014r. (II OSK 355/14) podmiot wnoszący skargę musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, którym może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. Ponadto w związku z treścią art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 u.s.w. dodatkowym warunkiem zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwał sejmiku województwa jest wykazanie, że w wyniku podjęcia takiej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego taką skargę. Wnioskodawca kwestionował nie tyle samą uchwałę co wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie. Zgłosił swój udział w sprawie po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nie był uprawniony do wniesienia skargi w rozumieniu art, 50 ppsa w zw. z art. 90 u.s.w. I w ocenie Sądu zgłaszanie się do udziału w sprawie dotyczącej aktów prawa miejscowego organu samorządu wojewódzkiego po wydaniu wyroku w sprawie, bez wyczerpania procedury wskazanej w art. 90 u.s.w. jest niedopuszczalne, stanowi bowiem obejście wymogów ustalonych w tym przepisie. Przymiot strony w postępowaniu kwestionującym akty prawa miejscowego, kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność kwestii uregulowanych uchwałą organu samorządu województwa. Natomiast inny podmiot, który nie wniósł skutecznie skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Może jedynie, po spełnieniu określonych, ustawowych warunków, wnieść skargę we własnym imieniu na podstawie art. 90 u.s.w. (por. wyr. NSA z 8.10.2013r. II OZ 787/13) Tym samym brak podstaw do uznania, ze podstawę prawna dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w sprawie stanowi art. 33 § 2 p.p.s.a. Nadto wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, nie stał się więc uczestnikiem postępowania z mocy prawa w rozumieniu art. 33 § 1 p.p.s.a. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. odmówił dopuszczenia Wnioskodawcy do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.