IV SA/Po 299/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wągrowcu na uchwałę Rady Miasta i Gminy Margonin z dnia 19 października 2021 r. nr XXXI/323/2021 w sprawie zwrotu kosztów podróży służbowych w granicach Gminy Margonin dla radnych Rady Miasta i Gminy Margonin stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 19 października 2021 r. Rada Miasta i Gminy Margonin podjęła uchwałę nr XXXI/323/2021 w sprawie zwrotu kosztów podróży służbowych w granicach Gminy Margonin dla radnych Rady Miasta i Gminy Margonin. W § 6 uchwały Rada postanowiła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Prokurator Rejonowy w Wągrowcu (dalej: Prokurator) wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na ww. uchwałę. Zaskarżonej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, w szczególności przepisów art. 25 ust. 4 w zw. z art. 40 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 r., dalej jako u.s.g.) w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. tj. z 2019r., poz. 1461, dalej jako u.o.a.n.) oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez niezasadne zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co spowodowało, że nie wiąże ona adresatów wskazanych w niej norm prawnych i nie wywołuje skutku prawnego. Wskazując na powyższe Prokurator na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że uchwała z uwagi na materię, którą reguluje oraz to, że zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym stanowi akt prawa miejscowego. W ocenie Prokuratora prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania. Jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego takiego aktu, tj. wszystkich zamieszczonych w nim norm prawnych. Konsekwencją nieprawidłowego ogłoszenia aktu normatywnego jest to, że akt taki nie wiąże w pełnym zakresie i nie posiada mocy obowiązującej i dlatego należy stwierdzić jego nieważność w całości. Nie został bowiem spełniony formalny i obligatoryjny wymóg jej wejścia w życie w postaci właściwej publikacji. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy Margonin wniosła o umorzenie postępowania. Organ wyjaśnił, że z dniem 6 marca 2025 r. Rada podjęła uchwałę nr X/91/2025 w sprawie zwrotu kosztów podróży służbowych w granicach Gminy Margonin dla radnych Rady Miasta i Gminy Margonin, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Jednocześnie uchylono uchwałę będącą przedmiotem skargi, co – w ocenie organu – powoduje, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 147 p.p.s.a. stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej była w niniejszej sprawie uchwała nr XXXI/323/2021 Rady Miasta i Gminy Margonin z dnia 19 października 2021 r. w sprawie zwrotu kosztów podróży służbowych w granicach Gminy Margonin dla radnych Rady Miasta i Gminy Margonin. Powyższa uchwała nie została opublikowana w dzienniku urzędowym. Istotą sprawy jest okoliczność braku publikacji zaskarżonej uchwały w dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 25 ust. 4 u.s.g. na zasadach ustalonych przez radę gminy radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. Do istotnych naruszeń prawa zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1983/10, dostępny jw.). Nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Z kolei zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że podziela wyrażony w judykaturze pogląd, zgodnie z którym uchwały w sprawie ustalenia zasad zwrotu kosztów podróży służbowych dla radnych są aktami prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie podnoszono, że aktem prawa miejscowego jest taki akt, który zawiera normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia (por. wyroki NSA z dnia: 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5279/21, 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21 i 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 570/19 - dostępne jw.). Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w takim akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie go z nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji (por. orzecznictwo przywołane w wyroku NSA z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4382/21, dostępne jw.). Zaskarżona uchwała nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Akty kierownictwa wewnętrznego kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej. Samo pełnienie funkcji radnego, jak i zajmowanie konkretnego stanowiska w radzie nie wiąże się z nawiązaniem stosunku pracy ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa radnego od organów gminy lub gminnej administracji (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 344/23, dostępny jw.). Zakwestionowana uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna była zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g. Przepis art. 13 pkt 2 u.o.a.n. stanowi bowiem, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione m.in. przez organ gminy. Zgodnie zaś z art. 2 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (ust. 1), przy czym odrębna ustawa może wyłączyć obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego niezawierającego przepisów powszechnie obowiązujących (ust. 2). Z kolei art. 4 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Brak publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego powoduje, że uchwała ta nie może wejść w życie. Niespełnienie wymagań w zakresie należytej publikacji uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wynikających z art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1526/08, dostępny jw.). Prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, jest bowiem – jak to już wyżej wskazano – warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zamieszczonych (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2038/09 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 238/09 - orzeczenia dostępne jw.). Z powyższych względów Sąd stwierdził, że wady zaskarżonej uchwały, polegające na braku określenia obowiązku publikacji tego aktu w dzienniku urzędowym, wskazują na to, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Uchybienie to ma charakter istotnego naruszenia prawa, co uzasadnia przypisanie tejże uchwale cechy nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości, zgodnie z żądaniem skargi. Sąd administracyjny posiada bowiem kompetencję do stwierdzenia nieważności uchwały, czyli do orzeczenia o jej wadliwości od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). Wówczas uchwałę tę należy traktować tak, jakby nigdy nie została podjęta (por. np. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1046/07, dostępny jw.). Skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty podjęcia są dalej idące niż uchylenie uchwały, wywierające skutki wyłącznie od daty uchylenia tego aktu. Tym samym zmiana lub uchylenie przez organ zaskarżonej uchwały nie kreuje podstaw do umorzenia postępowania sądowego. Sąd wskazuje przy tym, że ugruntowanie linii orzeczniczej od 2022 roku w zakresie uznawania przedmiotowych uchwał za akty prawa miejscowego nie zmienia faktu, że uchwały te miały charakter aktów prawa miejscowego również w przeszłości. Nie ma na to wpływu również brak reakcji organów nadzoru i prokuratury w tym zakresie w przeszłości. Do odpowiedzi na skargę załączono uchwałę z dnia 06 marca 2025 r. nr X/91/2025 w sprawie zwrotu kosztów podróży służbowych w granicach Gminy Margonin dla radnych Rady Miasta i Gminy Margonin, która w myśl § 7 wchodzi w życie po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. W § 6 tej uchwały uchwalono, że traci moc zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta i Gminy Margonin z dnia 19 października 2021 r. nr XXXI/323/2021 w sprawie zwrotu kosztów podróży służbowych w granicach Gminy Margonin dla radnych Rady Miasta i Gminy Margonin. Jak słusznie zauważył WSA w Poznaniu w prawomocnym wyroku z dnia 09.10.2024 r. o sygn. IV SA/Po 667/24 oraz w wyroku z 13.03.32025 r. o sygn. IV SA/Po 53/25 (publ. CBOSA) – uchylenia zaskarżonej uchwały nie można uznać jako dokonanego w trybie tzw. autokontroli z art. 54 § 3 p.p.s.a. W świetle tego przepisu organ musiałby bowiem, po pierwsze, "w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości", co – mając na uwadze treść żądania skargi Prokuratora – oznaczałoby konieczność "stwierdzenia nieważności" uchwały w całości, a więc jej wyeliminowania z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc ("od wtedy", tj. od momentu jej uchwalenia, co skutkowałoby przyjęciem fikcji prawnej, że uchwała nigdy nie została podjęta). Tymczasem Rada Gminy zaskarżoną uchwałę jedynie "uchyliła" – tak bowiem należy odczytywać formułę "traci moc", użytą przez organ w § 6 uchwały nr X/91/2025 – czyli wyeliminowała ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex nunc ("od teraz", tj. od momentu jej uchylenia, na przyszłość). Nie jest to oczywiście zarzut pod adresem Rady, gdyż nie ma ona kompetencji do stwierdzania nieważności swoich uchwał (ex tunc), a jedynie do ich uchylania (ex nunc). Powyższe stanowisko znajduje oparcie w dominującym nurcie orzecznictwa sądowego, w którym trafnie zauważa się, że "uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie można także traktować w kategoriach autoweryfikacji zaskarżonego aktu przez organ, który akt ten wydał na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. W przepisie tym jest mowa o uwzględnieniu skargi w zakresie właściwości tego organu. W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Gminy nie ma zaś kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Tak więc uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi" (zob. wyrok NSA z 08.11.2017 r., I OSK 1055/17; zob. też wyrok NSA z 07.09.2007 r., II OSK 1046/07; por. wyrok NSA z 27.01.2020 r., II OSK 3562/18, i tam przywołane dalsze orzeczenia NSA nieaprobujące uprawnienia do autokontroli uchwał przez organy samorządu terytorialnego). Po drugie, zgodnie z art. 54 § 3 zd. trzecie p.p.s.a., uwzględniając skargę w trybie autokontroli, "organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa". Należy w pełni podzielić stanowisko, że konsekwencją tak ukształtowanej treści przepisu jest płynący z niego nakaz rozstrzygnięcia, zarówno pozytywnego, jak i negatywnego, w kwestii, czy działanie, bezczynność lub przewlekłość nastąpiły bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z 26.01.2016 r., II GSK 424/14). Tymczasem Rada Gminy, uchylając zaskarżoną uchwałę, takiego rozstrzygnięcia nie podjęła. Również ta okoliczność przemawia przeciwko możliwości przyjęcia, że w kontrolowanej sprawie organ dokonał "autokontroli", o jakiej mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.