IV SA/Po 317/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. W. kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Podaniem z [...] marca 2013 r. (data wpływu do siedziby organu: 25 marca 2013 r.) S. W. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") zwrócił się do T. C., obecnego Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji"), o podanie numerów działek, na które zostały uchwalone plany miejscowe pod uprawy rolne w trakcie kadencji tegoż jako Wójta i jako Przewodniczącego Rady Gminy, a także o podanie numerów działek w całej Gminie [...] (dalej: "Gmina"), na które T. C. "będzie usiłował skłaniać Radę Gminy do uchwalenia planów pod uprawy rolne" do końca swej kadencji. Wyjaśnił, że tą drogą zamierza dotrzeć do właścicieli tych działek, aby wszyscy przed wyborami i w ich trakcie mogli się wypowiedzieć czy chcą, aby w dalszym ciągu T. C. był Wójtem Gminy. Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. (mylnie datowaną: "5.04.03.2013 roku"), nr [...], Wójt, wskazując w podstawie prawnej na art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.d.i.p.") – odmówił "udostępnienia wykazu wszystkich numerów działek, na które uchwalono plany miejscowe pod uprawy rolne, dla których planuje się uchwalenie takich planów, w całej Gminie, w czasie gdy T. C. pełnił funkcję Wójta Gminy jak również Przewodniczącego Rady Gminy". W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że zakres żądanej informacji obejmuje okres kilkunastu lat. Rocznie uchwala się kilkanaście miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p."), a obszar objęty każdym z planów składa się często z setek działek. Utworzenie zbioru informacji prostych, w celu wyodrębnienia części z nich z posiadanego zbioru, stanowi, zdaniem organu, o konieczności utworzenia, a następnie udzielenia informacji przetworzonej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. można żądać informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, którego Wnioskodawca nie wskazuje. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że Gmina publikuje na swojej stronie internetowej [...] podjęte uchwały w sprawach planowania przestrzennego od roku 1993 r., a więc z okresu wcześniejszego niż pełnienie funkcji Przewodniczącego Rady Gminy, a następnie Wójta, przez T. C. Na stronie internetowej znajduje się również mapa gminy, z której można odczytać wszystkie numery działek. W Biuletynie Informacji Publicznej (dalej w skrócie: "BIP") na stronie [...] znajduje się również zbiór aktów prawa miejscowego, z podziałem na kadencje, od 1990 roku. Wobec tego, zdaniem organu, Wnioskodawca może sam sporządzić sobie wykaz działek, które obejmują poszczególne plany. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w trybie wnioskowym udostępniana jest tylko taka informacja, która nie została udostępniona w BIP. Od opisanej decyzji Wójta, Wnioskodawca złożył odwołanie. Nie zgodził się w nim z twierdzeniem organu, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, gdyż, zdaniem Wnioskodawcy, informacje takie są już gotowe i Gmina ma zbiór wymienionych planów zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wyjaśnił, że do tej pory Gmina uchwaliła lub za chwilę uchwali już ponad 1000 ha gruntów pod uprawy rolne – w tym gruntów doskonale skomunikowanych, uzbrojonych, leżących w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań kubaturowych i przy głównej trasie krajowej 92, i w dalszym ciągu planuje następne 1000 ha gruntów uchwalać pod uprawy rolne, tylko po to, by blokować wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, czyli rozwój Gminy. Intencją wszystkich właścicieli gruntów objętych planami, o których mowa powyżej, jest gremialne wystąpienie z pozwem do sądu przeciwko działalności organów Gminy (Wójta i Rady Gminy). W Gminie panuje bowiem "układ zamknięty (Wójt plus Rada Gminy i jej Przewodniczący) działający ekstremalnie uznaniowo i na szkodę budżetu Gminy", gdyż przeznacza się grunty pod uprawy rolne zamiast pod zabudowę przemysłową. Skarżący wyjaśnił, że działając gremialnie i mając dostęp do wszystkich informacji, ww. właściciele gruntów mają większe szanse na dochodzenie swych praw i zebranie większego materiału dowodowego celem wykazania naruszania od wielu lat prawa przez Wójta i Radę Gminy. W uzupełniającym odwołanie piśmie z 05 czerwca 2013 r. pełnomocnik Skarżącego, adwokat R. R., usystematyzował i rozszerzył zarzuty odwołania, wskazując na naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej w skrócie: "k.p.a."), a także na naruszenia prawa materialnego: art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wójta i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Decyzją z [...] stycznia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), wskazując w podstawie prawnej na art. 138 § 1 k.p.a. (bez określenia konkretnego punktu tego przepisu), uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta i odmówiło udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu SKO podzieliło ocenę organu I instancji, że żądane przez Wnioskodawcę informacje posiadają charakter informacji publicznej przetworzonej. Wyjaśniło, że informacji w takiej postaci, jakiej domaga się Skarżący, organ nie posiada i dlatego konieczne jest przeprowadzenie określonych działań, w wyniku których powstanie nowa jakościowo informacja. Taka nowa informacja nie jest jednak, innym technicznie, zestawieniem posiadanych informacji – innym sposobem uszeregowania posiadanych dotąd informacji – ale inną, jakościowo nową informacją, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny danego zjawiska czy określonej interpretacji, znalezienia różnic czy podobieństw. Ponadto informacje te muszą zostać przygotowane pod kątem oczekiwań Wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. SKO podkreśliło, że informacja publiczna przetworzona powinna być udostępniona jedynie wtedy, gdy jest to szczególnie ważne z punktu widzenia "interesu publicznego" – a więc obiektywnie rozumianego interesu wielu niezindywidualizowanych podmiotów, traktowanych wspólnie jako jeden podmiot (np. wspólnota samorządowa, gminna, państwo traktowane jako korporacja, którą tworzą obywatele i inne osoby zamieszkałe na jego terytorium) – natomiast nie powinno nastąpić wyłącznie w interesie prywatnym. Ocena charakteru interesu leżącego u podstaw wniosku powinna abstrahować od deklarowanych intencji Wnioskodawcy, a być dokonana według kryteriów obiektywnych. Odnosząc te uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy, organ II instancji uznał, że powoływanie się przez Wnioskodawcę na zamiar uzyskania żądanych informacji w celu weryfikacji polityki przestrzennej gminy i zasadności gospodarki gruntami jest "stanowczo niewystarczające, by nie powiedzieć grandilokwentne, do wykazania przesłanki interesu publicznego". Skarżący nie zamierza bowiem wykorzystać żądanych informacji zgodnie z wymaganym dla ich udostępnienia interesem publicznym, lecz w interesie indywidualnym. Ubocznie organ zauważył, że dziesiątki tego typu wniosków składanych przez Skarżącego w identycznych sprawach skutecznie paraliżują pracę organów administracyjnych i nie służą Wnioskodawcy w osiągnięciu deklarowanego celu, a stanowią wręcz nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej. Dalej SKO wyjaśniło, że ponieważ organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie występowania w sprawie interesu publicznego, organ rozpatrujący odwołanie uzupełnił postępowanie w tej części, zwracając się do Wnioskodawcy o wskazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji. Wobec stwierdzenia nie wystąpienia takiego interesu, organ II instancji, działając reformatoryjnie, uznał, że należało odmówić Wnioskodawcy jego żądaniu. Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł S. W., zastępowany przez dotychczasowego pełnomocnika. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia przepisów postępowania – tj.: (a) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i pozbawienie prawa do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji; (b) art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w kodeksowych terminach, niewskazanie przyczyn zwłoki oraz niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy; (c) art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pomijanie pełnomocnika Skarżącego w doręczanej przez SKO korespondencji; (d) art. 107 § 1 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez nieprecyzyjne wskazanie uchylonej decyzji organu I instancji; (e) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez brak wskazania podstawy prawnej skarżonej decyzji, brak wyjaśnienia przyczyn niedochowania terminu załatwienia sprawy i trybu jego przedłużania oraz brak odniesienia się do argumentacji strony skarżącej, co uczyniło uzasadnienie skarżonej decyzji pozornym; (f) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniedbanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, polegające na błędnym przyjęciu przez organ, że w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, a tym samym, że konieczne jest wykazanie przez Skarżącego interesu publicznego oraz na wewnętrznej sprzeczności treści uzasadnienia skarżonej decyzji – pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i zauważając, że Skarżący w skardze powołuje się na te same argumenty, które podnosił wcześniej w odwołaniu i pismach kierowanych do SKO. Ponadto wobec licznych wizyt Skarżącego w siedzibie SKO i wspomnianej licznej korespondencji kierowanej do organu, podniesiony w skardze zarzut uniemożliwienia Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu określono jako chybiony. Tak samo oceniony został zarzut niedoręczenia decyzji jego pełnomocnikowi – skoro odwołanie złożył Skarżący osobiście. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej zostały poddane w niniejszym postępowaniu: zaskarżona decyzja SKO oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzająca ją decyzja Wójta, dotyczące odmowy udostępnienia informacji publicznej. Należy zauważyć, że prawo dostępu do takiej informacji wywodzi się z ustawy zasadniczej – Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji), przy czym podstawowym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady i tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o "danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Od razu należy wskazać, że status informacji publicznej posiada niewątpliwie informacja o miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego – jako postać informacji o obowiązującym prawie, w tym przypadku: prawie miejscowym (por.: wyrok NSA z 19.12.2002 r., II SA 3301/02, CBOSA; por też: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, uw. 7 do art. 1, s. 37; Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013, art. 30 Nb 6) – a także związana z nimi tzw. dokumentacja planistyczna, czyli dokumentacja posiadana przez organ i wykorzystywana do zrealizowania powierzonych jemu prawem zadań, jakimi są sporządzenie projektu i uchwalenie m.p.z.p. (por.: wyrok WSA z 02.12.2009 r., IV SAB/Wr 62/09; wyrok WSA z 16.10.2012 r. IV SAB/Wr 61/12; postanowienie WSA z 04.12.2013 r., II SAB/Kr 242/13 – CBOSA; por też Z. Niewiadomski (red.), Planowanie zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013 art. 30 Nb 6). Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p., a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym wójtowie gmin (por. wyrok WSA z 27.03.2013 r., II SAB/Bd 162/12, CBOSA). Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji byłoby równoznaczne z jej wydaniem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA z 10.07.2013 r., II SA/Gd 295/13, CBOSA, i tam powołane orzecznictwo NSA). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia w trybie wnioskowym tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym – w szczególności nie została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej w skrócie: "BIP") – a więc, gdy zainteresowany nie ma możliwości zapoznać się z nią inaczej, niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy bowiem informacji ogólnodostępnej, bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie (por. wyrok NSA z 20.11.2003 r., II SAB 372/03, "Wokanda" 2004, nr 5, s. 33). W konsekwencji, w przypadku wielokrotnie ponawianych wniosków o udostępnienie tej samej informacji przez tego samego wnioskodawcę, na adresacie wniosku nie spoczywa obowiązek jej udzielenia po raz kolejny. Nie jest bowiem tak, że bez względu na wcześniej udzielone informacje, każde następne żądanie nawet dotyczące takiej samej sprawy, rodzi po stronie organu obowiązek jego rozpatrzenia w ramach nowej sprawy dostępu do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 28.08.2002 r., II SAB 107/02, LEX nr 101092). Dlatego w sytuacji uznania danego wniosku za powtarzający się – tj. tożsamy podmiotowo i przedmiotowo z wcześniejszym wnioskiem – zasadne będzie poprzestanie na powiadomieniu o tym fakcie wnioskodawcy "zwykłym" pismem (por.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 13 do art. 10, s. 177). Jedynie w przypadku, gdy wcześniejszy wniosek został rozpatrzony negatywnie – tj. gdy wówczas decyzją ostateczną odmówiono udostępnienia żądanej informacji – zachodzić będzie konieczność rozważenia zasadności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). W tym miejscu godzi się podkreślić, że informacja publiczna może być udostępniana nie tylko na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe tryby dostępu, ale także na zasadach i w trybach szczególnych, unormowanych w odrębnych ustawach. Takie sytuacje przewiduje wyraźnie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 u.d.i.p.). Cytowany przepis wyraża normę kolizyjną, wyłączającą stosowanie unormowań u.d.i.p. w sytuacji, w której inna ustawa odmiennie reguluje ten sam zakres. Pozwala to de facto na wyodrębnienie dwóch zbiorów informacji publicznych: (i) podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz (ii) ujawnianych w oparciu o przepisy ustaw szczególnych. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej – jeżeli nie może jej udostępnić na podstawie u.d.i.p. ze względu na konieczność zastosowania odrębnych zasad i trybu z ustawy szczególnej – powinien o tym fakcie powiadomić wnioskodawcę "zwykłym" pismem, wskazując jednocześnie właściwe przepisy oraz, w niezbędnym zakresie, zasady i tryb dostępu do żądanych informacji (np. wymagane dodatkowe przesłanki) wynikające z tych przepisów (por.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 7 do art. 1, s. 28; M. Chmaj [w:] M. Bidziński i in., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, art. 1 Nb 11; M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 29; P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, uw. 3 do art. 1 ust. 2). Na zasadzie cytowanego art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w czasie trwania procedury planistycznej zasady i tryb udostępnienia dokumentacji planistycznej wytwarzanej w jej toku normuje w sposób szczególny ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast po jej zakończeniu dokumentacja planistyczna podlega udostępnieniu na zasadach ogólnych. Samo bowiem jednorazowe udostępnienie danej informacji do wiadomości publicznej (np. wyłożenie jej do publicznego wglądu na określony czas) nie zwalnia z obowiązku późniejszego jej udostępnienia w trybie wnioskowym, jeżeli w momencie składania takiego wniosku żądana informacja nie jest już publicznie dostępna. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bowiem zapewnienie rzeczywistej, a nie tylko formalnej, możliwości zapoznawania się z informacjami dotyczącymi sfery publicznej. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jako istotne jawi się rozróżnienie na "prostą" informację publiczną oraz informację publiczną "przetworzoną". O ile bowiem dostęp do informacji należących do pierwszej kategorii ma właściwie nieograniczony charakter, o czym stanowi art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – zatem każdemu przysługuje dostęp do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, jak też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej – to już udostępnienie informacji publicznej przetworzonej wymaga wykazania po stronie wnioskodawcy, że uzyskanie tej informacji jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zwraca uwagę, że w świetle tego przepisu nie wystarczy, iż uzyskanie informacji przetworzonej będzie dla interesu publicznego "istotne" – ma ono być dla tego interesu "szczególnie istotne". Przepis ten ma przeciwdziałać zalewowi wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów "niepublicznych", np. prywatnych lub komercyjnych (por.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 1 do art. 3, s. 53). Celem u.d.i.p. nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (zob. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, s. 147). Jeżeli występowanie "szczególnie istotnego interesu publicznego" w uzyskaniu żądanej informacji nie wynika już z samej treści wniosku, organ winien wezwać wnioskodawcę do jego wykazania z jednoczesnym zaznaczeniem, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną. Brak (niewykazanie przez wnioskodawcę pomimo wezwania) interesu publicznego powoduje, iż należy wydać decyzję odmawiającą udostępnienia przetworzonej informacji publicznej (zob. wyrok WSA z 17.05.2005 r., II SA/Wa 481/05, CBOSA). Ustawodawca nie sformułował definicji legalnych tych pojęć. Przyjmuje się, że "informacją prostą" jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ewentualnych ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.) – a więc informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem – z tym wszakże, podzielanym przez Sąd w niniejszym składzie, zastrzeżeniem, że jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu (zob.: wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 792/11, CBOSA; por. też: wyrok NSA z 12.12.2012 r., I OSK 2149/12, CBOSA; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 1 do art. 3, s. 49). Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez sam proces tzw. anonimizacji – polegający na usunięciu (unieczytelnieniu, np. zamazaniu, wykreśleniu, zakryciu itp.) z udostępnianego dokumentu określonych jego elementów, które pozwalałyby na identyfikację występujących w dokumencie osób fizycznych – bo czynność ta, jak się przyjmuje, polega jedynie na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu. Podobnie nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych (zob. wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 792/11, CBOSA). "Informacja przetworzona" jest – w myśl powszechnie akceptowanego poglądu – jakościowo nową informacją, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w żądanej i ukształtowanej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 12.12.2012 r., I OSK 2149/12, CBOSA). Wytworzenie takiej informacji wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane materiały źródłowe (informacje proste). Może tu chodzić o konieczność wykonania pewnych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, wyciągów itp., połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Musi więc istnieć informacja źródłowa, podstawowa (prosta), której wykorzystanie w postaci zestawienia, obliczenia, itd. spowoduje powstanie informacji jakościowo nowej, "przetworzonej" właśnie (por. wyrok z 17.04.2013 r., II SAB/Kr 21/13, CBOSA) – w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych – a więc informacji, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle określonych przez niego "parametrów", i której wytworzenie wymagać będzie, co do zasady, intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok WSA z 11.06.2013 r., II SA/Bk 230/13, CBOSA). Powyższe określenie zasadniczych przypadków, w których mamy do czynienia z informacją przetworzoną, nie pozwala wykluczyć uznania, że niekiedy nawet suma informacji prostych może tworzyć informację przetworzoną. Sąd w niniejszym składzie przychyla się mianowicie do poglądu, że w pewnych przypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych jemu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (tak trafnie wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 792/11, CBOSA; podobnie: wyrok NSA z 17.10.2006 r., I OSK 1347/05, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że żądane przez Wnioskodawcę informacje o numerach wszystkich działek przeznaczonych pod uprawy rolne w planach miejscowych uchwalonych w czasie, gdy T. C. pełnił funkcję Przewodniczącego Rady Gminy lub Wójta, stanowią informację publiczną. Zarazem jednak Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że taka informacja ma charakter informacji przetworzonej. Sąd nie znalazł podstaw do podważenia wiarygodności wyjaśnień Wójta, nie zakwestionowanych skutecznie przez Skarżącego, że rocznie w Gminie uchwala się kilkanaście m.p.z.p., obejmujących częstokroć setki działek, a Urząd Gminy nie posiada gotowych wykazów działek z danymi o ich przeznaczeniu, sporządzonych dla poszczególnych m.p.z.p. Sąd miał przy tym na względzie fakt, że przepisy dotyczące planowania przestrzennego nie przewidują, ani nie wymagają, aby działki wchodzące w skład poszczególnych jednostek planistycznych były w planie wymieniane indywidualnie, z podaniem ich numerów (tak trafnie wyrok WSA z 11.02.2008 r., II SA/Gl 817/06, CBOSA). Tym samym z faktu niedysponowania przez Gminę gotowymi wykazami działek o żądanych parametrach nie można wyprowadzać jakichkolwiek negatywnych skutków dla podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. W konsekwencji należy stwierdzić, że udostępnienie żądanego przez Wnioskodawcę wykazu wymagałoby podjęcia szeregu czynności, a w szczególności: ustalenia, jakich konkretnie planów miejscowych żądanie dotyczy, następnie analizy treści każdego z tych planów, w tym jego części graficznej (map), celem zidentyfikowania tych m.p.z.p., którymi dokonano interesującego Wnioskodawcę przeznaczenia gruntów pod uprawy rolne, a wreszcie odczytania z map i sporządzenia wykazu działek przyporządkowanych poszczególnym planom miejscowym i temu rodzajowi przeznaczenia terenu. W ocenie Sądu powyższe przesądza, że żądana informacja obejmująca wykazy działek o określonym przeznaczeniu, objętych planami miejscowymi uchwalonymi we wskazanym przez Wnioskodawcę okresie, nie miała charakteru informacji prostej, lecz dla jej przygotowania niezbędne byłoby dopiero odpowiednie "przetworzenie" posiadanego przez Gminę zbioru takich informacji. Wobec tego obowiązkiem Wnioskodawcy, wynikającym z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., było wykazanie, że uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd podziela stanowisko organów, że Skarżący istnienia takiego związku nie wykazał. Twierdzenia pełnomocnika Skarżącego, że "wnioskowane informacje zmierzać mogą do weryfikacji: a) zasadności gospodarki gruntami (via plany miejscowe), b) zasadności zmian w polityce przestrzennej gminy (z akcentem na przeznaczenie terenów pod rolę, co powodować może odpływ istniejącego i potencjalnego kapitału do gminy), c) prawidłowości dysponowania w zw. z ww. procedurami, środkami finansowymi przez władze gminy", już choćby z uwagi na swą ogólnikowość i sztampowość, nie mogły zostać uznane za wystarczające dla uznania, że uzyskanie tych informacji motywowane jest jakimkolwiek interesem publicznym, nie mówiąc już o interesie publicznym "szczególnym". Skarżący nie należy do kręgu osób powołanych do kontroli ("weryfikacji") prawidłowości lub zasadności działań podejmowanych przez organy gminy w wyżej opisanym zakresie. Prawo do informacji publicznej nie może być zaś interpretowane tak szeroko, iżby miało umożliwiać przeprowadzania osobistych, "prywatnych" działań kontrolnych przez nieograniczoną liczbę podmiotów, gdyż mogłoby to doprowadzić do całkowitego paraliżu funkcjonowania organów administracji publicznej (por. wyrok WSA z 28.02.2008 r., II SA/Kr 1292/07, CBOSA). Ponadto przy dokonywaniu oceny żądań Wnioskodawcy z perspektywy interesu publicznego w niniejszej sprawie, nie może uchodzić zupełnie uwadze fakt – znany Sądowi z urzędu – że analizowane tu wnioski o informację publiczną związaną z planami miejscowymi i procedura planistyczną, stanowią tylko niewielką część wszystkich wniosków tego rodzaju, które wpłynęły do organu Gminy, a następnie zawisły przed tutejszym Sądem (por. np. sprawy o sygn. akt IV SA/Po 313/14 – 325/14). Przedmiot i liczba tych wniosków oraz żądanych nimi konfiguracji danych, a także deklarowana w wielu pismach osobiście przez Wnioskodawcę jego rzeczywista, jak się wydaje, motywacja (wystąpienie na drogę sądową przeciwko organom Gminy, ewentualnie także wykorzystanie zgromadzonych informacji w walce wyborczej przeciwko urzędującemu Wójtowi) mogą świadczyć o instrumentalnym traktowaniu przedmiotowych wniosków o informacje publiczną, tj. wykorzystywaniu ich w istocie dla prywatnych, partykularnych celów, a co za tym idzie – o nadużywaniu prawa do informacji publicznej. Mimo to zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta nie mogły się ostać, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn, niż wskazane w skardze. Organy obu instancji przedwcześnie – bo bez uprzedniego doprowadzenia do wyjaśnienia i doprecyzowania treści wniosku w części dotyczącej żądania wykazu wszystkich numerów działek, które Wójt zamierza ("będzie usiłował") przeznaczyć w planach miejscowych pod uprawy rolne – uznały, iż także w tym zakresie żądane informacje mają status informacji publicznej. Tymczasem ani z treści wniosku, ani późniejszych pism procesowych składanych w toku postępowania nie wynika jednoznacznie, czy Wnioskodawcy chodzi w tym przypadku o zamierzenia w jakiś sposób już "zmaterializowane", tj. znajdujące swoje odzwierciedlenie w istniejących dokumentach, np. w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, albo w ramach wszczętych już procedur planistycznych dla konkretnych obszarów, czy szerzej – o wszelkie "zamysły" dotyczące przeznaczenia określonych gruntów (działek), nawet jeśli nie znalazły jeszcze swego materialnego wyrazu, pozostając jedynie "w głowie" Wójta. Wskazane rozróżnienie ma istotne znaczenie z perspektywy zasad i trybu dostępu do informacji publicznej. Wprawdzie w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p. jako przykład informacji publicznej wskazana została "informacja o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej", jednak, jak trafnie doprecyzowuje się w orzecznictwie, nie może chodzić w tym przypadku o zamierzenia niezmaterializowane w jakiejkolwiek postaci (zob. wyrok NSA z 20.06.2002 r., II SAB 70/02, CBOSA). Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje bowiem wyłącznie prawo do żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Dlatego charakteru informacji publicznej nie mogą mieć bliżej nie sprecyzowane zamierzenia organu gminy, jakie w przyszłości mogą hipotetycznie zostać podjęte. Za informację publiczną można by jedynie uznać takie zamierzenia, co do których podjęte zostały przez organ gminy kroki polegające na ich skonkretyzowaniu w postaci określonych działań regulowanych prawem, podjętych przez ten organ, będący adresatem wniosku o udzielenie informacji (tak trafnie wyrok WSA z 06.06.2013 r., II SAB/Lu 212/13, CBOSA). Wobec powyższego obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było doprowadzenie do wyjaśnienia i doprecyzowania treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej, z uwagi na konieczność uwzględniania powyższych dystynkcji. W tym miejscu należy wyjaśnić, że, w świetle art. 61 § 1 i 2 k.p.a., w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. (por. wyroki NSA: z 30.01.2013 r., II OSK 1812/11, CBOSA; z z 07.05.2010 r., I OSK 214/2010, CBOSA; z 24.07.2001 r., IV SA 1091/99, LEX nr 78924; a także wyroki WSA: z 17.10.2010 r., I SA/Kr 1059/10, CBOSA; z 25.06.2008 r., III SA/Wr 466/07, CBOSA). Z tych względów, w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony, podstawowym obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści zgłoszonego żądania, która to treść, jak wyżej wskazano, wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. W niniejszej sprawie zaniedbanie przez organ I instancji obowiązku doprowadzenia do niezbędnego wyjaśnienia i doprecyzowania treści wniosku mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W zależności bowiem od wyniku ustaleń, jakiego rodzaju "zamierzeń" planistycznych dotyczył w rzeczywistości wniosek, odmiennie mogły ukształtować się formuły załatwienia tego wniosku. W szczególności, jeśli okazałoby się, że: – wniosek dotyczy zamierzeń (zamysłów), które nie przybrały żadnej zmaterializowanej postaci – należałoby uznać, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Powiadomienia o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną dokonuje się, zgodnie z tym, co powiedziano wyżej, nie w drodze decyzji odmownej, lecz "zwykłym" pismem; – wniosek dotyczy zamierzonego przeznaczenia działek gruntu w ramach toczących się już postępowań zmierzających do uchwalenia planów miejscowych – rzeczą organu byłoby rozważenie, czy dostęp do takich informacji jest zapewniony w trybie szczególnym w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., jaki kreują przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normujące procedurę planistyczną. Zgodnie z wcześniejszymi uwagami, jeżeli żądanej informacji nie można udostępnić na podstawie u.d.i.p. ze względu na konieczność zastosowania odrębnych zasad i trybu z ustawy szczególnej, organ powinien o tym fakcie powiadomić wnioskodawcę "zwykłym" pismem, wskazując jednocześnie właściwe przepisy oraz, w niezbędnym zakresie, owe szczególne zasady i tryb dostępu do żądanych informacji. Brak natomiast podstaw do wydania w takim przypadku decyzji odmownej na podstawie u.d.i.p. – wniosek dotyczy zamierzeń w dostatecznym stopniu skonkretyzowanych ("zmaterializowanych"), które nie są ani publicznie dostępne (o czym również należałoby powiadomić "zwykłym" pismem), ani dostępne w trybie szczególnym – dopiero wówczas zasadne byłoby rozważanie przez organ, czy żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy w trybie ustawy o dostępie od informacji publicznej, czy też istnieją ku temu określone, wynikające z tej ustawy, przeszkody (np. konieczność wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, wystąpienie ograniczeń z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Nie wyjaśnienie powyższych okoliczności skutkowało koniecznością uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, gdyż na tym etapie postępowania nie sposób wykluczyć, że zostały one wydane bez podstawy prawnej w tej części, która dotyczyła odmowy udostępnienia wykazu działek, które Wójt zamierza przeznaczyć w planach miejscowych pod uprawy rolne. Ubocznie należy zauważyć, że – abstrahując od wyżej wskazanych wadliwości – decyzja organu II instancji była wadliwa także z tego względu, że organ ten błędnie zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. i uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji, w sytuacji gdy, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, doszedł do przekonania, że co do istoty (odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej) było ono trafne. Konieczność przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego sama w sobie nie daje podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., jeżeli wynik tego postępowania potwierdza merytoryczną trafność decyzji organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji prawidłowym rozstrzygnięciem byłoby, przewidziane w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi Sąd ocenia, że uchybienia proceduralne wytknięte organowi II instancji w skardze, o ile w ogóle w sprawie wystąpiły – jak te polegające na naruszeniu: art. 10 k.p.a., poprzez niepowiadomienie Skarżącego bezpośrednio przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów; art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w wymaganym terminie (ustawowym albo prawidłowo przedłużonym); art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pomijanie pełnomocnika Skarżącego w doręczanej przez SKO korespondencji; art. 107 § 1 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez nieprecyzyjne wskazanie uchylonej decyzji organu I instancji; a także art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez brak wskazania podstawy prawnej skarżonej decyzji – nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił obie wydane w sprawie decyzje (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (200 zł) oraz wynagrodzenie ustanowionego w sprawie pełnomocnika, ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) w wysokości 240 zł, tj. łącznie 440 zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji weźmie pod uwagę powyższe uwagi, oceny prawne i wytyczne. Przede wszystkim zaś zwróci się do Wnioskodawcy o wyjaśnienie i doprecyzowanie treści wniosku we wskazanym wyżej zakresie, a po ich uzyskaniu wyda właściwe rozstrzygnięcie, bacząc przy tym, aby – z uwagi na wielość składanych przez Wnioskodawcę żądań o zbliżonym zakresie – nie doszło do wydania dwu lub więcej orzeczeń w tej samej sprawie (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).