IV SA/Po 348/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Jacek Rejman Protokolant st. sekr. sąd. Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy w Połajewie z dnia 26 października 2023 r. nr XXXV/334/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Połajewo w zakresie wybranych obszarów na terenie wsi Połajewo, Młynkowo, Krosin, Boruszyn, Sierakówko, Tarnówko, Przybychowo – etap II 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) jej § 40 pkt 1 lit. a w zakresie słów: "maksymalnymi nieprzekraczalnymi"; b) teren MN wyznaczony na rysunku nr 1 w załączniku nr 2 do uchwały w zakresie gruntu leśnego LsVI w granicach działki ewidencyjnej nr 202, obręb Młynkowo; c) teren PU wyznaczony na rysunku nr 1 w załączniku nr 5 do uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Połajewo na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na sesji w dniu 26 października 2023 r. Rada Gminy w Połajewie (dalej jako "Rada Gminy" lub "Organ") podjęła uchwałę nr XXXV/334/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Połajewo w zakresie wybranych obszarów na terenie wsi Połajewo, Młynkowo, Krosin, Boruszyn, Sierakówko, Tarnówko, Przybychowo – etap II (zwaną dalej "Uchwałą", "Planem miejscowym" lub "Planem"). Pismem z 19 marca 2025 r. znak: IR-XI.0552.10.2025.2 Wojewoda Wielkopolski (dalej jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. W., wywiódł skargę na Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zaskarżonej części, tj. w zakresie: - terenu PU wyznaczonego na załączniku nr 5 do Uchwały (rys. nr 1 Sierakówko), - terenu MN wyznaczonego na załączniku nr 2 do Uchwały (rys. nr 1 Młynkowo) – w zakresie gruntu leśnego LsVI na dz. nr 202, obr. Młynkowo, - terenu KDW wyznaczonego na załączniku nr 6 do Uchwały (rys. nr 3 Tarnówko) – w zakresie gruntu rolnego Rlllb na dz. nr 626, obr. Tarnówko, - terenów 1MN i 2MN wyznaczonych na załączniku nr 1 do Uchwały (rys. nr 7 Wieś Połajewo), - § 40 pkt 1 lit. a Uchwały, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została doręczona Wojewodzie 10 listopada 2023 r. Jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 i 572; dalej w skrócie "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977; dalej w skrócie "u.p.z.p."). Następnie Skarżący wyjaśnił, że w wyniku analizy Uchwały w zakresie zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym 26.10.2023 r., z uwzględnieniem art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), w zakresie zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p."), stwierdził, że: I. w odniesieniu do trybu sporządzania planu miejscowego: 1. w granicach terenu wskazanego na rysunku nr 1 w załączniku nr 5 do Uchwały (wieś Sierakówko) ustalono przeznaczenie terenu jako teren zabudowy produkcyjno-usługowej (P/U), a w ustaleniach nie zawarto zakazu lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii. Zatem konieczne było uzyskanie opinii organu Państwowej Straży Pożarnej (w skrócie "PSP") i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (w skrócie "WIOŚ"), a ponadto opinii właściwego miejscowo starosty w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych oraz jako właściwego organu ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych – zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte, szóste i ósme u.p.z.p. W skierowanym do Wojewody piśmie-odpowiedzi z 06.12.2024 r. Wójt Gminy Połajewo (dalej jako "Wójt") stwierdził, że ze względu na brak lokalizacji na obszarze Planu zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii opinie w tym zakresie nie były wymagane, natomiast co do opinii starosty nie wypowiedział się. W ocenie Skarżącego brak wystąpienia o opinię do PSP i WIOŚ należy uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego; 2. opracowując projekt planu zmieniającego przeznaczenie gruntów leśnych na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (MN – na rys. nr 1 w zał. nr 2 do Uchwały, dz. nr 202, obr. Młynkowo) oraz gruntów rolnych kl. III na fragment terenu drogi wewnętrznej (KDW – rys. nr 3 w zał. nr 6 do Uchwały, dz. nr 626, obr. Tarnówko), Wójt winien wystąpić o stosowne zgody na przeznaczenie gruntów leśnych i rolnych na cele nieleśne i nierolnicze – zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82; dalej w skrócie "u.o.g.r.l.") – czego nie dopełnił. W piśmie z 06.12.2024 r. Wójt wyjaśnił, że w odniesieniu do działki nr 202 nie wystąpiono o zgodę, bowiem teren położony jest poza planem urządzenia lasu, zaś w przypadku działki nr 626 – bo działkę przeznaczono pod zabudowę zagrodową. Skarżący nie zgodził się z tym stanowiskiem, wskazując, że organ planistyczny zobowiązany był do uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego niezależnie od obowiązywania oraz zasięgu planu urządzenia lasu, a w przypadku terenu działki nr 626 – w zakresie klasoużytku Rlllb, który został przeznaczony w Planie pod teren drogi wewnętrznej. Zarazem podkreślił, że z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1151, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.g.k.") wynika, że źródłem danych przyjmowanych przez organ planistyczny są przede wszystkim dokumenty ewidencji gruntów i budynków. Zatem zapis w ewidencji gruntów jako "lasu" powoduje konieczność zwrócenia się do właściwego organu ochrony gruntów leśnych o wydanie stosownej decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. W ocenie Wojewody brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne oraz rolnych na cele nierolnicze skutkuje istotnym naruszeniem trybu sporządzania m.p.z.p. (pominięcie czynności z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.), a jednocześnie naruszeniem przepisów art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l.; II. w odniesieniu do zasad sporządzania planu miejscowego: 1. na rysunku nr 7 w załączniku nr 1 do Uchwały (wieś Połajewo) brakuje wyznaczenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania – pomiędzy terenami 1MN i 2MN – co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587); 2. ustalenie w § 40 pkt 1 lit. a Uchwały obowiązku sytuowania budynków w ramach terenu 1MN (rys. nr 7 w zał. nr 1 do Uchwały) na terenie ograniczonym maksymalnymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy i wyznaczenie na wskazanym rysunku Planu dla terenu 1MN również obowiązujących linii zabudowy, które zgodnie z definicją z § 3 pkt 1 Uchwały winny determinować lokalizację budynków mieszkalnych, stanowi naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia MI. Ponadto Skarżący wskazał, że na rysunku nr 4 w załączniku nr 6 do Uchwały błędnie wskazano, że teren objęty Planem położony jest w granicach Obszaru Specjalnej Ochrony Natura 2000 Puszcza Notecka PLB3000015, zgodnie z danymi z Geoportalu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Wójta, w imieniu którego występował r. R., wniosła o oddalenie skargi, oceniając w uzasadnieniu, że żaden z zarzutów skargi nie odpowiada pojęciu istotnego naruszenia prawa – w przypadku którego może mieć wyłącznie miejsce stwierdzenie nieważności całości lub części uchwały – "w tym w zakresie trybu, a zwłaszcza zasad sporządzania planu". Pełnomocnik wskazał, że w piśmie skierowanym do Wojewody, jako organu nadzoru, Wójt wyjaśnił przyczyny nieuzyskania opinii PSP, WIOŚ i Starosty Czarnkowsko-Trzcianeckiego dotyczące terenu PU w Sierakówku. W ocenie Gminy w sprawie nie ma żadnych racjonalnych powodów, aby ww. organy kwestionowały ustalenia Planu miejscowego w tym zakresie i odmówiły uzgodnienia. W tej sytuacji powyższych uchybień formalnych nie można traktować jako istotnego naruszenia prawa, nie ma bowiem podstaw do twierdzenia, że przyjęte w Planie ustalenia byłyby inne, gdyby wystąpiono do instytucji uzgadniających o opinię. Analogiczna sytuacja dotyczy zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa co do terenu MN we wsi Młynkowo oraz zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi co do terenu KDW we wsi Tarnówko. Istotnego naruszenia prawa nie można zarzucić uchybieniom dotyczącym zasad sporządzania planu, które mają charakter czysto formalny i nie skutkują zmianą ustaleń planu w przypadku, gdyby tych zasad nie naruszono. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w części. Na wstępie wypada podkreślić, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy w Połajewie wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (stan prawny właściwy na dzień wniesienia skargi: Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. E. Żelasko-Makowska, Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego, Warszawa 2024, s. 238-241; zob. także np.: wyrok NSA z 15.7.2005 r. II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r. I OSK 572/05; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie orzeczenia przywoływane w niniejszym wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", ze strony internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie nie orzekł o nieważności Uchwały - doręczonej mu, jak podano w skardze, w dniu 10 listopada 2023 r. - wobec czego był władny zaskarżyć ją później w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Korzystając z kompetencji przewidzianej w tym przepisie, organ nadzoru ma obowiązek szczegółowego wykazania w skardze na czym, jego zdaniem, polega naruszenie prawa przez kwestionowany akt. Prawidłowo skonstruowana skarga "nadzorcza" powinna zatem zawierać uzasadnienie przesłanek i podstaw prawnych zastosowania tego środka. Pozwala to organom jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie "j.s.t.") na merytoryczną polemikę z zarzutami podniesionymi w skardze, zaś sądowi administracyjnemu na ocenę argumentów przedstawionych przez obie strony postępowania (tak trafnie E. Żelasko-Makowska, Postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności aktu samorządowego, Warszawa 2024, s. 237; por. też B. Dolnicki [w:] Ustawa o samorządzie powiatowym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2020, uw. 2 do art. 81). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie takie uzasadnienie zawiera, choć nie wszystkie przedstawione w nim zarzuty i argumenty okazały się zasadne. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów j.s.t. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5.3.2008 r. I OSK 1799/07; z 9.4.2008 r. II GSK 22/08; z 27.10.2010 r. I OSK 73/10), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyroki NSA: z 5.6.2014 r. II OSK 117/13; z 20.12.2022 r. II OSK 2150/21) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Tak sprawowanej kontroli sądowej została poddana w niniejszej sprawie uchwała nr XXXV/334/2023 Rady Gminy w Połajewie z dnia 26 października 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Połajewo w zakresie wybranych obszarów na terenie wsi Połajewo, Młynkowo, Krosin, Boruszyn, Sierakówko, Tarnówko, Przybychowo – etap II. Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 listopada 2023 r. (poz. 9907), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (por. § 126 Uchwały), tj. 28 listopada 2023 r., nie była dotąd nowelizowana i nadal obowiązuje. Zarazem nie ulega wątpliwości, że Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego - o czym wyraźnie stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (stan prawny właściwy w odniesieniu do Uchwały: Dz. U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. W kontekście wspomnianych granic zaskarżenia należy podkreślić, że w niniejszej sprawie Wojewoda zaskarżył Uchwałę jedynie w części, tj. w zakresie: i) § 40 pkt 1 lit. a Uchwały, ii) terenów 1MN i 2MN wyznaczonych na rysunku nr 7 w załączniku nr 1 do Uchwały (wieś Połajewo), iii) terenu MN wyznaczonego na rys. nr 1 Młynkowo w zał. nr 2 do Uchwały – w zakresie gruntu leśnego LsVI na działce nr 202 (obr. Młynkowo), iv) terenu PU wyznaczonego na rys. nr 1 w zał. nr 5 do Uchwały (wieś Sierakówko), v) terenu KDW wyznaczonego na rys. nr 3 w zał. nr 6 do Uchwały – w zakresie gruntu rolnego Rlllb na działce nr 626 (obr. Tarnówko). W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu. Nie ulega wątpliwości (na co słusznie zwrócono też uwagę w skardze), że w odniesieniu do zasad i trybu podjęcia zaskarżonej Uchwały – a w konsekwencji także do jej sądowej kontroli – znajdują zastosowanie przepisy u.p.z.p. w brzmieniu sprzed obszernej i gruntownej nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688; w skrócie "zm.u.p.z.p.2023") – co wynika z przejściowych unormowań art. 66 ust. 2 i art. 67 ust. 3 pkt 4 zm.u.p.z.p.2023. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności uchwały w przedmiocie m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. wyroki NSA: z 11.9.2008 r. II OSK 215/08; z 25.5.2009 r. II OSK 1778/08; z 9.6.2014 r. II OSK 3083/13; z 18.3.2021 r. II OSK 2150/20; z 14.12.2022 r. II OSK 3827/19; z 20.3.2024 r. II OSK 139/23). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się również – obok ww. szczególnych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA z 3.7.2019 r. IV SA/Po 1189/18; por. też A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 134 i nast.). W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia. Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Jak wynika z jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie ww. przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. M. Bogusz, Usytuowanie aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy samorządu terytorialnego w hierarchii źródeł prawa (kolejny przyczynek do dyskusji) [w:] Prawne formy działania stosowane przez organy samorządu terytorialnego. Księga jubileuszowa Profesora Krystiana Ziemskiego, pod red. M. Szewczyka i M. Jędrzejczak, Warszawa 2022, s. 18-19) – co w rezultacie oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej (stanowiącymi wszak załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"; Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). I choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.4.2004 r. P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.5.2006 r. SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r. Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 3.12.2015 r. K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140). Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności (por.: wyrok NSA z 18.11.2020 r. II OSK 3746/18; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140). Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który w zdaniu pierwszym wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W odniesieniu do planów miejscowych owe granice upoważnienia ustawowego wyznaczają przede wszystkim przepisy art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2-3 u.p.z.p. Z kolei zgodnie ze zdaniem drugim przywołanego art. 94 Konstytucji RP: "Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". W odniesieniu do uchwał w przedmiocie m.p.z.p. tryb ich "wydawania" (podejmowania) został szczegółowo unormowany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przede wszystkim w jej art. 17. Odniósłszy te uwagi do zaskarżonych części Uchwały, Sąd stwierdził, co następuje. Ad (i) § 40 pkt 1 lit. a Uchwały W myśl § 40 ab initio Uchwały – dotyczącego działki nr 1016/1 (o pow. 0,3014 ha) uwidocznionej na rysunku nr 7 w załączniku nr 1 do Uchwały (wieś Połajewo) – "Dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 1MN i 2MN ustala się: 1) sytuowanie budynków na terenie: a) 1MN ograniczonym maksymalnymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, b) 2MN ograniczonym obowiązującą i maksymalnymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy;". Jak z powyższego wynika, w zaskarżonym § 40 pkt 1 lit. a Uchwały mowa jest tylko o "maksymalnych nieprzekraczalnych liniach zabudowy", podczas gdy na rysunku Planu na przedmiotowej działce wyznaczona została także obowiązująca linia zabudowy. W związku z tym Skarżący zarzucił naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1587; w skrócie "rozporządzenie MI"), z uwagi na ustanowienie obowiązku sytuowania budynków w obrębie terenu 1MN na terenie ograniczonym maksymalnymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, z jednoczesnym wyznaczeniem na rysunku Planu dla tego terenu również obowiązujących linii zabudowy. Definicje pojęć "obowiązującej linii zabudowy" oraz "maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy" zostały zamieszczone w, odpowiednio, § 3 pkt 1 Uchwały [przez obowiązującą linię zabudowy należy rozumieć "linię wzdłuż której należy sytuować elewację budynku mieszkalnego lub usługowego i dotyczy to lokalizacji przeważającej długości elewacji min. 60% – dopuszcza się wysunięcie lub cofnięcie poza tę linię: okapów, wykuszy, schodów zewnętrznych, parterowych partii wejściowych do budynku, itp. z uwzględnieniem przepisów Prawa budowlanego"] oraz § 3 pkt 2 Uchwały [przez maksymalną nieprzekraczalną linię zabudowy należy rozumieć "linię ograniczającą teren przeznaczony pod zabudowę budynkami (z wyłączeniem sieci i urządzeń infrastruktury technicznej), obszar pomiędzy granicą działki, a tą linią jest terenem wyłączonym z zabudowy budynkami"]. Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia MI na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Wypada w tym kontekście przywołać jeszcze treść przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. (ze szczególnym uwzględnieniem jego zdania drugiego) – w myśl którego: "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały." Nie ulega wątpliwości, że treść cytowanych przepisów art. 20 ust. 1 zd. drugie u.p.z.p. i § 8 ust. 2 rozporządzenia MI "wyraźnie wskazuje, iż część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu (por. postanowienie NSA z 18 marca 2011 r., II OZ 191/11, [...]). Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 8, str. 159). Część graficzna planu jest «uszczegółowieniem» części tekstowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie – z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem planu" (zob. wyrok NSA z 15.3.2017 r. II OSK 1804/15). W ocenie Sądu dla przywrócenia wymaganej spójności pomiędzy częściami tekstową i graficzną Planu w analizowanym tu zakresie wystarczające jest stwierdzenie nieważności zaskarżonego § 40 pkt 1 lit. a Uchwały w zakresie słów "maksymalnymi nieprzekraczalnymi". W efekcie bowiem przepis ten statuował będzie obowiązek sytuowania budynków na terenie 1MN ograniczonym "liniami zabudowy", które to pojęcie, jako bardziej ogólne (kategoria nadrzędna), obejmie zarówno "obowiązującą", jak i "maksymalną nieprzekraczalną" linie zabudowy, uwidocznione na rysunku Planu dla tego terenu. Ad (ii) Tereny 1MN i 2MN (na rys. nr 7 w zał. nr 1 do Uchwały) W odniesieniu do terenów 1MN i 2MN wyznaczonych na rysunku nr 7 w załączniku nr 1 do Uchwały (wieś Połajewo, dz. nr 1016/1) Wojewoda zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 pkt 7 rozporządzenia MI przez brak linii rozgraniczających pomiędzy terenami 1MN i 2MN. Zgodnie z powołanymi przepisami, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia (§ 7 pkt 7 rozporządzenia MI). Analiza odnośnego rysunku Planu pokazuje, że rzeczywiście nie uwidoczniono na nim pomiędzy terenami 1MN i 2MN linii o grubości odpowiadającej "linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania" z legendy mapy. Zarazem jednak widoczne są na nim dwie linie projektowanego podziału działki nr 1016/1, przy czym na jednej z nich nadpisano symbol "2MN". To pozwala przyjąć, że druga z linii podziałowych jest zarazem linią rozgraniczającą tereny 1MN i 2MN. W konsekwencji można uznać, że wprawdzie doszło w tym przypadku do naruszenia zasad sporządzania m.p.z.p. wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 7 rozporządzenia MI, ale nie było to naruszenie istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., gdyż polegało na rozgraniczeniu na rysunku Planu terenów 1MN i 2MN linią o niewłaściwej (mniejszej) grubości. Stąd brak podstaw do stwierdzenia nieważności Uchwały w tej części. Ad (iii) Teren MN w zakresie gruntu leśnego LsVI na dz. nr 202 (obr. Młynkowo) W odniesieniu do terenu MN wyznaczonego na rysunku nr 1 w załączniku nr 2 do Uchwały – w zakresie gruntu leśnego LsVI na działce nr 202 (obr. Młynkowo) – Skarżący zarzucił naruszenie art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82, dalej w skrócie "u.o.g.r.l."). W myśl powołanych przepisów wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne (art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.). Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1-2 u.o.g.r.l.: "1. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. 1a. Przepisu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się do terenów, dla których miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się. 2. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: 1) gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III – wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a, 2) gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa – wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa [aktualnie: ministra właściwego ds. środowiska] lub upoważnionej przez niego osoby, 3) [uchylony], 4) [uchylony], 5) pozostałych gruntów leśnych – wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej." W kontrolowanej sprawie nie było przedmiotem sporu, że działka nr 202 (obr. Młynkowo) obejmuje grunt, który według danych z ewidencji gruntów i budynków stanowi "las" (LsVI). W związku z tym pełnomocnik Wojewody zasadnie podkreślił – z powołaniem się na art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (stan prawny na dzień podjęcia Uchwały: Dz. U. z 2023 r. poz. 1752, z późn. zm.; w skrócie "p.g.k.") w brzmieniu: "Podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków" – że źródłem danych przyjmowanych przez organ planistyczny są przede wszystkim dokumenty ewidencji. Zatem sklasyfikowanie danego gruntu w ewidencji jako "las" powoduje konieczność zwrócenia się do właściwego organu ochrony gruntów leśnych o wydanie decyzji, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Uzupełniająco wypada podkreślić, że "skoro dany teren w ewidencji gruntów oznaczono jako grunt leśny, to nie można zakładać, iż nie było do tego podstaw. Jeżeli teren ten następnie przestał być gruntem leśnym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, to dotychczasowego statusu powinien zostać pozbawiony zgodnie z prawem, a nie tylko wskutek faktycznej zmiany jego użytkowania" (zob. wyrok NSA z 23.6.2021 r. II OSK 2762/18). Zarazem z żadnego przepisu prawa nie wynika – co słusznie podkreślono w skardze – by konieczność uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne uzależniona była od objęcia określonego terenu (stanowiącego według ewidencji "las") planem urządzenia lasu. Ubocznie godzi się zauważyć, że z przepisów art. 19 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (stan prawny na dzień podjęcia Uchwały: Dz. U. z 2023 r. poz. 1356, z późn. zm.; w skrócie: "u.l.") wynika jasno, że nie dla wszystkich terenów lasów sporządza się plan urządzenia lasu (albo uproszczony plan urządzenia lasu). Jest poza sporem, że "zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej. Zgoda jest aktem stanowiącym konieczną podstawę do zamieszczenia odpowiednich ustaleń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyrażenie zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W przypadku więc, gdy w projekcie m.p.z.p. przewidziano przeznaczenie dotychczasowych gruntów leśnych (rolnych) na cele nieleśne (nierolnicze), wójt (burmistrz, prezydent miasta) zwraca się o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów. Brak wymaganej zgody na przeznaczenie gruntów leśnych (rolnych) na cele inne niż leśne (rolnicze) powoduje naruszenie procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w tym zakresie, co w konsekwencji stanowi przesłankę uznania go za nieważny (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., II OSK 1900/08, «Wspólnota» 2009, nr 23, s. 39, LEX nr 534648)" [zob. wyrok NSA z 18.4.2018 r., II OSK 2067/17]. W konsekwencji należy podzielić stanowisko autora skargi, że brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia w Planie miejscowym gruntów leśnych na działce nr 202 (obr. Młynkowo) na cele nieleśne skutkuje istotnym naruszeniem trybu sporządzania m.p.z.p. (przez pominięcie czynności z art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.) oraz naruszeniem przepisów art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l. Ad (iv) Teren PU (na rys. nr 1 w zał. nr 5 do Uchwały) W odniesieniu do terenu PU wyznaczonego na rysunku nr 1 w załączniku nr 5 do Uchwały (wieś Sierakówko) Skarżący zarzucił naruszenie art. 17 pkt 6 lit. a tiret 4, 6 i 8 u.p.z.p. przez brak wymaganych w świetle tych przepisów opinii do projektu planu. W myśl powołanych przepisów (w brzmieniu znajdującym zastosowanie w odniesieniu do Uchwały) wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinie o projekcie planu do: - właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych (tiret czwarte); - właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska [w skrócie "p.o.ś." – uw. Sądu], w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii (tiret szóste); - starosty, jako właściwego organu ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (tiret ósme). W ocenie Sądu niezrozumiały jest zarzut skargi, bliżej przez Skarżącego nie umotywowany, naruszenia art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte u.p.z.p., skoro w § 2 ust. 1 pkt 1 Uchwały wyraźnie wskazano, że na terenie objętym Planem nie występują tereny górnicze, zaś z § 2 ust. 3 Uchwały wynika, że w granicach udokumentowanego złoża wód podziemnych – tj. Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 139 - Dolina Kopalna Smogulec-Margonin – leży tylko obszar wsi Połajewo (a więc już nie Sierakówko). Podobnie jako chybiony jawi się zarzut naruszenia art. 17 pkt 6 lit. a tiret ósme u.p.z.p., gdyż w § 2 ust. 1 pkt 1 Uchwały wyraźnie wskazano, że na terenie objętym Planem nie występują obszary osuwania się mas ziemnych. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 6 lit. a tiret szóste u.p.z.p. przez niewystąpienie do właściwego organu PSP i WIOŚ w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii (o których mowa w art. 248 ust. 1 p.o.ś.) należy – wbrew stanowisku odpowiedzi na skargę – podzielić pogląd wyrażony w skardze Wojewody, że określenie przeznaczenia analizowanego tu terenu jako teren zabudowy produkcyjno-usługowej (PU) przy jednoczesnym braku w ustaleniach planistycznych zakazu lokalizacji zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, należy uznać za milczące dopuszczenie lokalizacji takich zakładów (tym bardziej, że w odniesieniu do terenu PU nie zakazano także lokalizacji inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko). To zaś oznacza, że wbrew stanowisku organów Gminy uzyskanie ww. opinii było wymagane na etapie sporządzania projektu Planu. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, w którym trafnie zauważono, że "obowiązek uzyskania opinii właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska aktualizuje się wyłącznie w sytuacji, gdy na terenie objętym projektem istnieją lub mają powstać zakłady o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii. [...] niewystąpienie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o opinię do projektu planu miejscowego obliguje do uznania, iż plan został wydany z naruszeniem trybu jego sporządzania. [...] w przedmiotowym planie nie zakazano lokalizacji zakładów niebezpiecznych i brak jest uzasadnienia odstąpienia od zasięgnięcia opinii wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. [...] przedmiotowy plan w istocie zakłada lokalizację obiektów produkcyjnych, składów i magazynów przy jednoczesnym braku zapisów wykluczających możliwość lokalizacji na tych terenach nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii. [...] Sąd podkreśla, że z przedmiotowego planu wprost nie wynika zamierzenie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, jednak słusznie Wojewoda wnioskuje, że lokalizacja takich zakładów nie została wykluczona poprzez odpowiednie zapisy w planie, czyli teoretycznie jest możliwa lokalizacja takich nowych zakładów w przyszłości. Wobec powyższego w ocenie Sądu projekt planu powinien zostać zaopiniowany również przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska" (zob. wyrok WSA z 29.8.2019 r., IV SA/Po 183/19). Dodatkowo WSA podkreślił, że "organ nie zauważa różnicy pomiędzy mocą uzgodnienia i opinii, a zupełnym brakiem wystąpienia o opinię i brakiem uzasadnienia takiego działania. Organ zdaje się a priori zakładać, że opinia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii jakakolwiek by nie była, to nie ma znaczenia dla kształtu planu. Takie wnioskowanie jest błędne i niedopuszczalne [...].Gdyby opinia nie miała znaczenia dla kształtu projektowanych planów miejscowych, to ustawodawca nie kreowałby obowiązku jej pozyskania. W sytuacji, gdy opinia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska byłaby negatywna w przedmiotowym zakresie, to organ mimo braku bezwzględnego związania tą opinią, chcąc zaprojektować plan sprzeczny z tą opinią, jest zobowiązany takie działanie szczegółowo uzasadnić i wyjaśnić, dlaczego się z opinią nie zgadza. Brak mocy wiążącej opinii w żaden sposób nie sanuje braku wystąpienia i ustosunkowania się do takiej opinii" (wyrok WSA z 29.8.2019 r., IV SA/Po 183/19). W świetle powyższych uwag niewystąpienie przez organ planistyczny o opinię do organów PSP i WIOŚ należy uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a wszelkie spekulacje autora odpowiedzi na skargę co do "braku racjonalnych powodów, aby ww. organy kwestionowały ustalenia planu w tym zakresie i odmówiły uzgodnienia" – za pozbawione prawnej relewancji (a dodatkowo za mylne w zakresie, w jakim autor zamiennie posługuje się pojęciami "opinii" i "uzgodnienia"). Ad (v) Teren KDW w zakresie gruntu rolnego Rlllb na dz. nr 626 (obr. Tarnówko) Niezasadny okazał się natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. w przypadku terenu KDW wyznaczonego na rysunku nr 3 w załączniku nr 6 do Uchwały – w zakresie gruntu rolnego Rlllb na działce nr 626 (obr. Tarnówko) – które miało polegać na nieuzyskaniu dla tego gruntu zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze. W ocenie Sądu istnieją bowiem podstawy do uznania, że w tym przypadku nie zachodzi taka zmiana przeznaczenia spornego gruntu. Z ww. rysunku wynika, że teren projektowanej drogi wewnętrznej KDW (w tym jego sporna część służąca poszerzeniu istniejącej działki drogowej) na analizowanym odcinku w całości przylega do terenu przeznaczonego pod zabudowę zagrodową RM. Można zatem uznać, że droga ta stanowić będzie dojazd do gruntów rolnych. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 10 u.o.g.r.l. gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są także grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Z kolei w myśl art. 4 pkt 20 u.o.g.r.l. przez drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych należy rozumieć drogi zakładowe prowadzące do gospodarstw rolnych i leśnych oraz drogi wiejskie w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko, zgodnie z którym z powołanych przepisów "nie wynika wprost albo nawet pośrednio, by przymiot drogi dojazdowej do gruntów rolnych był warunkowany tym, aby droga ta prowadziła wyłącznie do gruntów o charakterze rolnym. Wymóg taki nie wynika też z żadnej innej normy prawnej. Dla ustanowienia w miejscowym planie drogi wewnętrznej, noszącej znamiona drogi wiejskiej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych nie zachodzi potrzeba uzyskania zgody na jej nierolnicze przeznaczenie, wszak mimo zapewnienia ciągu komunikacyjnego do zlokalizowanego przy niej obiektu budowlanego nie straci z tej przyczyny swego celu, a więc skomunikowania terenów o charakterze rolniczym" (zob. wyrok WSA z 12.3.2019 r., II SA/Kr 1605/18). Z tych względów Sąd nie dopatrzyła się w analizowanym przypadku naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. ani art. 7 ust. 1 lub 2 u.o.g.r.l. Mając wszystko to na uwadze Sąd: 1) na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. – stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej: a) jej § 40 pkt 1 lit. a w zakresie słów: "maksymalnymi nieprzekraczalnymi"; b) teren MN wyznaczony na rys. nr 1 w zał. nr 2 do Uchwały w zakresie gruntu leśnego LsVI w granicach działki ewidencyjnej nr 202 (obręb Młynkowo); c) teren PU wyznaczony na rys. nr 1 w zał. nr 5 do Uchwały; 2) na podstawie art. 151 p.p.s.a. – w pozostałej części (dotyczącej terenów 1MN i 2MN wyznaczonych na rys. nr 7 w zał. nr 1 do Uchwały oraz terenu KDW wyznaczonego na rys. nr 3 w zał. nr 6 do Uchwały w zakresie gruntu rolnego RIIIb na dz. nr 626, obr. Tarnówko) skargę oddalił; 3) zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – zasądził na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania, uwzględniając należne pełnomocnikowi Skarżącego wynagrodzenie ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, z późn. zm.), w wysokości 480 zł.