IV SA/Po 641/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Rady Gminy O., Wójta Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w S. oddala skargę W dniu (...) r. Rada Gminy O. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 w związku z art. 5c pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm, dalej u.s.o.) i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) podjęła uchwałę nr (...) w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) r. nr (...) Wojewoda W. na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu wskazano, że Rada Gminy uznała przedmiotową uchwałę za akt prawa miejscowego poprzez zapis zawarty w jej § 5, który brzmi "uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z mocą obowiązującą od dnia (...) r." W ocenie organu powyższa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a zapis zawarty w jej § 5 narusza przepis art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172, dalej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych), zgodnie z którym w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione miedzy innymi przez organ gminy. Istnienie podstawy do podejmowania określonych działań przez organy gminy nie musi oznaczać, że podjęta uchwala jest aktem prawa miejscowego, który zawiera normy powszechnie obwiązujące. Akt prawa miejscowego to taki akt, który zawiera co najmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Charakter generalny mają zatem te normy, które odnoszą się do pewnej kategorii potencjalnych adresatów, a nie do indywidualnie oznaczonego podmiotu. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że zakazywanie, nakazywanie bądź uprawnienie ma mieć miejsce w pewnych powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sprawie. Tym samym normy mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków. Przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie stosuje się do nie zasad dotyczących publikacji aktów prawa miejscowego. W skardze Rada Gminy O. oraz Wójt Gminy O. reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika wnieśli o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z powodu jego niezgodności z prawem W uzasadnieniu wskazano, że ze względu na znaczną liczbę mieszkańców wsi S., w tym dzieci, które w związku z przedmiotową uchwałą utraciły możliwość uczęszczania do szkoły w S. postanowiono w § 5 tej uchwały opublikować ją w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z mocą wejścia w życie od dnia (...) r. Publikacja uchwały miała nadać jej większe znaczenie prawne, tym bardziej, że likwidacja szkoły wzbudzała i nadal wzbudza kontrowersje. Zdaniem skarżących nie do przyjęcia jest stanowisko organu nadzorczego stwierdzającego nieważności tej uchwały w całości. Nawet gdyby przyjąć, że uchwała ta nie jest prawem miejscowym, to Wojewoda mógł uchylić tylko zapis dotyczący jej publikacji, tym bardziej, że wskazano w uchwale termin, od którego będzie obowiązywała. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Jak wynika z treści przytoczonych przepisów, wojewoda rozstrzygając o nieważności uchwały lub zarządzenia, winien wykazać, że akt ten istotnie narusza prawo. W judykaturze przyjmuje się, że do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały w trybie nadzoru, zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Rz 698/12, LEX nr 1217635; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I SA/Łd 861/12, LEX nr 1281429). Rozstrzygnięcia te, zgodnie z art. 98 ust. 1, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. Podnieść należy, że rozpoznając sprawę ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze sąd administracyjny ocenia jego legalność, mając na względzie nie tylko przywołane w nim, jako podstawa prawna, przepisy prawa materialnego, ale także jego zgodność z przepisami postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu przyjmuje się bowiem, że podstawą do uchylenia aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (zob. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 312). Z art. 91 ust. 5 u.s.g. wynika, że w postępowaniu nadzorczym stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie przepisów K.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze, wszędzie tam gdzie ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (tak NSA w wyrokach z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 447/06 i z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1903/11). Podkreślenia wymaga, że odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być dowolne i nie może prowadzić do odrzucenia podstawowych zasad procedury administracyjnej, w tym zasady dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej. Dodać należy, że stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., rozstrzygniecie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, z którego winno jednoznacznie wynikać, że zakwestionowane postanowienia nadzorowanego aktu organu gminy pozostają w sprzeczności z oznaczonym przepisem prawa (wyrok NSA z dnia 24 września 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 3142/01, OSS 2003/3175; wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r., sygn. akt SA/Kr 541/01, OSS 2002/1/118; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 397/00, ONSA 2001/3/117). Wobec powyższego, w rozstrzygnięciu nadzorczym, Wojewoda winien przedstawić wszystkie okoliczności faktyczne, istotne w sprawie, wykazać, na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy O. w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej zostało podjęte zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu, uchwała o likwidacji szkoły jest typem aktu prawnego, któremu nie można przypisywać cech aktu normatywnego rozumianego jako powszechnie obowiązujące źródło praw i obowiązków, wyznaczających w sposób generalny i abstrakcyjny, określone nakazy zachowania jego adresatom. Wobec tego nie może być ona kwalifikowana jako akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 i 94 Konstytucji RP i w konsekwencji nie ma obowiązku publikowania przedmiotowej uchwały na zasadach określonych dla aktów prawa miejscowego, to jest skierowania aktu do publikacji, na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 oraz art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 88 ust. 2 Konstytucji RP. Zaznaczyć jednak należy, że omawiana kwestia nie jest jednolicie ujmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Do zagadnienia charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji szkoły Naczelny Sąd Administracyjny nawiązywał w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 2/10, w której podniesiono, że w piśmiennictwie brak jest opracowań dotyczących bezpośrednio oceny charakteru prawnego uchwał dotyczących zamiaru likwidacji szkoły i uchwał o likwidacji, choć, jak wskazano, uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest aktem prawa miejscowego w klasycznym rozumieniu tego pojęcia, to jednak taka konstatacja nie przesądza jeszcze o nieposiadaniu przez nią przymiotu aktu generalnego. Następnie omówiono koncepcję szeroko rozumianych aktów administracyjnych generalnych przedstawioną przez W. Chróścielewskiego, (Akt administracyjny generalny, Wydz. UŁ, 1994 r. ) i stwierdzono, że zważywszy na niedookreślony krąg osób, których badane uchwały dotyczą, można uznawać zarówno za uchwałę o zamiarze likwidacji szkoły, jak i uchwałę o likwidacji szkoły za akt generalny, z tym, że pierwsza z uchwał będzie nienormatywnym aktem generalnym, a druga aktem generalnym zawierającym normy, czyli normatywnym. Powyższe pustelnie dokonane zostało jako przydatne dla rozpoznania wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego; "Czy uchwała o likwidacji ( lub o zamiarze likwidacji) szkoły podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty jest aktem prawnym, którego projekt podlega zaopiniowaniu przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do przepisu art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234 ze zm.)?". Uchwała podjęta w przedstawionej do rozstrzygnięcia kwestii nie zawierała stanowiska co do charakteru prawnego uchwały o likwacji szkoły. Jej przedmiotem, co należy podkreślić, nie było wyjaśnienie wątpliwości, które powstały w sprawie niniejszej, tzn. czy uchwała taka jest aktem prawa miejscowego podlegającym obowiązkowi promulgacji, a w konsekwencji zawarte w uzasadnieniu uchwały rozważania nie mogły wiążąco przesądzać tej kwestii. Zgodnie art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawne (uchwały) o ile obowiązek publikacji wynika z przepisów szczególnych (pkt 10), albo uchwała stanowiłaby akt prawa miejscowego (pkt 2). Konstytucja RP w art. 94 stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Uchwała w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w Słowikowie nie może zostać uznana za akt powszechnie obowiązujący, gdyż taki charakter posiadają tylko akty wydane na podstawie wyraźnej kompetencji ustawowej przez właściwy organ, które w sposób generalny i abstrakcyjny określają reguły postępowania wyznaczonej grupie adresatów. Niniejsza uchwała nie spełnia wskazanych wymogów. Nie istnieje również przepis szczególny nakazujący publikację tego typu uchwał w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W postanowieniach art. 59 u.s.o. ustawodawca nie zawarł bowiem normy expressis verbis nakazującej publikację takiego aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, wedle którego uchwały dotyczące tworzenia lub likwidacji samorządowych jednostek budżetowych nie są aktami prawnymi i należą do indywidualnych aktów organizacyjnych (Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 5 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 335/05, z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 332/05, z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt I OSK 807/09, dostępne na internetowej stronie http://orzeczenia.gov.pl) W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Tak, więc w sytuacji, gdy żaden z przepisów prawa, a także charakter zaskarżonej uchwały w sprawie likwidacji szkoły nie pozwala na przyjęcie, że jest ona aktem prawa miejscowego, to postanowienie § 5 tej uchwały, iż podlega ona publikacji w dzienniku urzędowym województwa, zostało określone w sposób naruszający przepis art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Ponadto również w § 5 omawianej uchwały, Rada Gminy uzależniła jej wejście w życie od publikacji. Jednakże z powodu braku podstawy prawnej do takiej publikacji, nie może zostać zrealizowany warunek wejścia w życie uchwały. W związku z powyższym należy stwierdzić, że bezpodstawne uzależnienie w uchwale daty jej wejścia w życie od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym skutkuje nieważnością nie tylko samego przepisu uchwały zawierającego to postanowienie, ale nieważnością całej uchwały. W tej kwestii, Sąd podziela stanowisko zajęte w wyroku NSA z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1113/98 (dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.gov.pl), w którym przyjęto, że odmowa ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa uchwały, która uzależnia swoje wejście w życie od publikacji w tym dzienniku miałaby ten skutek, że uchwala nie mogłaby wejść w życie, a niewykonana reguła określająca sposób publikacji uchwały skutkowałaby jej nieważnością. Wobec powyższego, skoro uchwała o likwidacji Szkoły Podstawowej podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 u.s.o. nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, to nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia prawa przez Wojewodę w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stwierdzającym nieważność tej uchwały. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.