IV SA/Po 645/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Śremie z dnia 29 września 2016 r. nr 240/XXVI/2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic Stanisława Staszica i Gostyńskiej w Śremie oddala skargę W dniu 04 lipca 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga Wojewody Wielkopolskiego (zwanego dalej: Wojewoda) na uchwałę Rady Miejskiej w Śremie Nr 240/XXVI//2016 z dnia 29 września 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic Stanisława Staszica i Gostyńskiej w Śremie (zwane dalej odpowiednio: Rada Uchwała; plan; MPZP). Na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z późn. zm., zwanej dalej: Usg) Wojewoda domagał się stwierdzenia nieważności Uchwały doręczonej Wojewodzie w dniu 4 października 2016 r. W uzasadnieniu żądania organ podniósł, że Uchwałę podjęto na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, zwanej dalej: ustawa), zaś gmina realizując przysługujące jej władztwo planistyczne ma prawo uchwalać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale jedynie przy zachowaniu zasad i trybu jego sporządzenia określonych ww. ustawą. W zakresie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zaś w myśl § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587, zwanego dalej: rozporządzenie), na rysunku planu stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie rysunku planu miejscowego z tekstem planu miejscowego. Zdaniem Wojewody powyższe przepisy ustawy i rozporządzenia naruszono poprzez zawarcie w § 6 pkt 8 uchwały, zapisów dopuszczających lokalizację dróg wewnętrznych na terenie zabudowy usługowej oznaczonym symbolem "U", których to nie wyznaczono na rysunku planu linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Powyższe, zdaniem organu, nie pozwala w pełni przewidzieć w jaki sposób będzie kształtowała się na nim przyszła zabudowa. Podniesiono, że zgodnie z zał. nr 1 do rozporządzenia, drogi wewnętrzne stanowią odrębny sposób przeznaczenia terenu, oznaczony symbolem KDW i kolorem jasnoszarym. Stąd też droga wewnętrzna (podobnie jak publiczna) - traktowana jako odmienny, różny rodzaj przeznaczenia terenu - musi spełniać wymogi określone w art. 15 ustawy, tj. mieć właściwe oznaczenie barwne, odpowiednie dla tego terenu ustalenia, a także stanowić wyodrębnione liniami rozgraniczającymi - osobne - przeznaczenie terenu. Organ wskazał także, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a uszczegółowienie tego przepisu stanowi § 4 pkt 9 rozporządzenia, który stanowi, że ustalenia te powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, a także określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym oraz wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej. Tymczasem plan organ ograniczył się jedynie do zawarcia w części tekstowej planu dopuszczenia realizacji dróg wewnętrznych na terenie oznaczonym symbolem "U". Pominął przy tym ich wytyczenie oraz oznaczenie właściwym symbolem barwnym i literowym na rysunku planu, nie zawierając zarazem w treści planu żadnych ustaleń dla tych terenów, w tym m.in. ich parametrów. Określenie zasad budowy systemu komunikacji powinno uwzględniać natomiast cały układ komunikacyjny danego terenu gdyż obowiązujące przepisy prawa (ustawa oraz rozporządzenie) obejmują nim wszystkie drogi występujące w ramach ustaleń planu, nie ograniczają go wyłącznie do dróg publicznych. Podkreślono, że pojęcia dróg wewnętrznych nie można utożsamiać z pojęciami dojść i dojazdów do nieruchomości, których możliwość, a wręcz obowiązek wyznaczenia wynika z przepisów § 14, 15 i 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Drogi wewnętrzne stanowią natomiast element układu komunikacyjnego terenu, który bezpośrednio przekłada się nie tylko na sposób jego obsługi komunikacyjnej ale również i na sposób kształtowania przestrzenni na danym terenie. Wyznaczenie drogi wewnętrznej pociąga za sobą szereg konsekwencji w tym m.in. zmianę oznaczenia w ewidencji gruntów i budynków, co nie następuje w przypadku dojść i dojazdów. Podkreślono, że obowiązkiem organów jednostek samorządu terytorialnego jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Gmina nie może zatem scedować swoich obowiązków w zakresie określenia układu komunikacyjnego obsługującego teren objęty planem miejscowym oraz jego parametrów na właścicieli nieruchomości nim objętych. Podkreślono, że żaden z obowiązujących przepisów prawa nie określa parametrów właściwych dla dróg wewnętrznych, co pozwala na całkowitą dowolność w ich wyznaczaniu. Co więcej, zdaniem Wojewody, organ sporządzający plan wyraźnie rozróżnił ustaleniami planu miejscowego dopuszczone do lokalizacji w § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały, dojścia i dojazdy od dróg wewnętrznych, o których mowa w § 6 pkt 8 uchwały, świadomie zezwalając w ten sposób na wydzielanie przez właścicieli nieruchomości dróg, których nie obejmuje wyznaczony w planie miejscowym układ komunikacyjny. W odpowiedzi na skargę Rada wskazała, że nie podziela stanowiska skarżącego. Zdaniem Rady w planie występują dwa różne uregulowania odnośnie dróg wewnętrznych. Pierwsze zawarto w § 6 w pkt 8 - który w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu zabudowy usługowej U dopuszcza lokalizację dróg wewnętrznych, zaś drugie - w § 7, w którym na terenie drogi wewnętrznej KDW ustalono parametry drogi i inne postanowienia. Zapis tekstowy tej części planu ma przy tym swoje odzwierciedlenie w części graficznej planu. Rada podkreśliła, że rozporządzenie w § 2 pkt 6 pozwala na stosowanie w planach określenia "dopuszczenie", które oznacza jeden ze sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu. Podkreślono, że rozróżnienie w pralnie uregulowań odnoszących się do dróg wewnętrznych nie jest przypadkowe, ponieważ dopuszczenie dróg wewnętrznych na terenie U, oznacza, że ich szczegółową lokalizację i parametry pozostawiono właścicielowi (inwestorowi) terenu. Wzmiankowane drogi na terenie U mają wyłącznie przeznaczenie uzupełniające dla tego terenu i pozostają poza układem komunikacyjnym. Rada powołała się na stanowisko orzecznictwa sądowego w tej mierze. Wskazano, że w zaskarżonej występuje wyraźne rozróżnienie dróg wewnętrznych: określone w § 7 na terenie KDW droga wewnętrzna objęta układem komunikacyjnym i w § 6 pkt 8 drogi wewnętrzne na terenie U, pozostające poza układem komunikacyjnym o charakterze uzupełniającym podstawową funkcję tego terenu. Te ostatnie mają, w ocenie Rady, charakter fakultatywny i o ich przebiegu zdecyduje właściciel (inwestor). Na terenie U, z uwagi na wielkość i jego kształt przypominający trójkąt ostry, nie można bowiem ustalić przebiegu drogi wewnętrznej, ponadto teren ten znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie torów kolejowych oraz drogi wojewódzkiej. Od zgody zarządcy drogi wojewódzkiej na zjazd będzie zależała możliwość zaprojektowania dróg wewnętrznych. Zdaniem Rady, jeżeli drogi wewnętrzne nie stanowią elementu systemu komunikacji, to brak jest obowiązku określenia zasad ich modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym ich parametrów. Po wtóre wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności uchwały w całości jest, zdaniem Rady, nieuzasadniony, także z tego powodu, że zarzuty naruszenia zasad uchwalania planu miejscowego zostały sformułowane w odniesieniu do jednego przepisu tj. § 6 pkt 8 Uchwały. Przepis ten dopuszcza drogi wewnętrzne na terenie usług U, przy czym nie wyznaczono tych dróg w części graficznej planu. Według organu, wyeliminowanie powyższego paragrafu z Uchwały nie ma wpływu na pozostałe uregulowania planu. Wniosek o unieważnienie całej Uchwały – tj. regulacji dla całego obszaru planistycznego, w istocie oznacza żądanie naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy. W całości stwierdza się nieważność uchwały, kiedy nie jest możliwe wyodrębnienie z jej treści uregulowań nienaruszających obowiązującego porządku prawnego bez wpływu na treść i zakres stanowionego prawa. Podstawowym zaś kryterium stwierdzenia nieważności uchwały w części jest przesłanka pozwalająca na samodzielne funkcjonowanie w obrocie prawnym podjętej uchwały mimo wyeliminowania z niej niektórych zapisów nie wpływających na pozostałe uregulowania. W ocenie Rady brak jest jednak podstaw do stwierdzenia nieważności Uchwały zarówno w całości jak i w części. Zarzuty przedstawione przez skarżącego, według Rady, nie świadczą o naruszeniu zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Wojewoda złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Śremie Nr 240/XXVI/2016 z dnia 29 września 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w rejonie ulic Stanisława Staszica i Gostyńskiej w Śremie wnosząc o stwierdzenie nieważności tej Uchwały w całości. W świetle art. 91 ust. 1 Usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 Usg. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. m.in. wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; a także postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały nie orzekł o nieważności Uchwały, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 Usg Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369, zwanej dalej – Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania MPZP (por. wyrok NSA z 05.06.2014 r., II OSK 117/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała wskazana powyżej. Jak wynika z części wstępnej tej Uchwały, podstawę prawną jej podjęcia stanowił art. 20 ust. 1 ustawy. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 5 października 2016 r. pod poz. 5864. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa. Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach swej kognicji. Oceny, czy zaskarżony MPZP jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 ustawy. W myśl tego przepisu naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie: "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności MPZP z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności MPZP z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08, oraz z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie skarżący nie podniósł żadnego zarzutu, który dotyczyłby naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego. Jednak Sąd był zobligowany zbadać tę okoliczność z urzędu, jako że rozpoznawana skarga jest pierwszą skargą na przedmiotową Uchwałę (por. wyroki WSA: z 06.10.2011 r., II SA/Kr 38/11, oraz z 24.04.2013 r., IV SA/Po 1153/12; z 18.07.2013 r., II SA/Wr 835/12 dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W efekcie Sąd uznał, że zaskarżony plan został uchwalony z zachowaniem procedury określonej w art. 17 ustawy i jest zgodny ze studium. Kwestia ta nie była przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Kwestię sporną stanowiła natomiast okoliczność, czy Rada była uprawniona do zamieszczenia w treści Planu postanowienia - § 6 pkt 8 Uchwały - zapisów dopuszczających lokalizację na terenach oznaczonych symbolami U (tereny zabudowy usługowej) dróg wewnętrznych nie oznaczonych na rysunku planu. W ten sposób, zdaniem Wojewody, doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz odnośne przepisy prawa, zarzutu tego nie można podzielić. W świetle art. 3 ust. 1 ustawy, do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz MPZP. W planie miejscowym następuje, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Ustalenia MPZP kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy). Przywołane przepisy tworzą ustawowe zręby doktrynalnej koncepcji tzw. władztwa planistycznego gminy, przez które rozumie się przyznaną organom gminy przez ustawodawcę kompetencję do określania w sposób władczy (jednostronny i wiążący) przeznaczenia terenów położonych na obszarze gminy oraz zasad (sposobów) ich zagospodarowania. W ramach tego władztwa organy gminy mogą samodzielnie kształtować przeznaczenie oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się na obszarze ich działania, pod warunkiem, że czynią to w granicach obowiązującego prawa i nie nadużywają swych uprawnień. Jednym z podstawowych instrumentów, za pomocą których gmina wykonuje przysługujące jej władztwo planistyczne, jest plan miejscowy – co wynika jasno z przywołanego wyżej art. 4 ust. 1 ustawy. Regulację tę uszczegóławia art. 15 ust. 2 ustawy, w którym ustawodawca zawarł zestawienie elementów, jakie obligatoryjnie powinien zawierać MPZP, zaliczając do nich m.in. wskazane w pkt 1 "przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". Sąd w niniejszym składzie podziela sposób rozumienia owej obligatoryjności elementów planu – dominujący w orzecznictwie i doktrynie – zgodnie z którym plan miejscowy musi zawierać poszczególne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, wówczas, gdy okoliczności faktyczne dotyczące obszaru objętego planem, wynikające zwłaszcza z istniejącego lub planowanego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uzasadniają dokonanie takich ustaleń (por. wyroki NSA: z 23.04.2010 r., II OSK 311/10; z 13.10.2011 r., II OSK 1566/11; z 06.09.2012 r., II OSK 1343/12, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015, art. 15 Nb 6; I. Zachariasz [w:] H. Izdebski, I. Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, uw. 3 do art. 15). W świetle powyższego, biorąc pod uwagę okoliczności faktyczne sprawy, nie było dostatecznej potrzeby ani podstaw do regulowania w planie kwestii spornej drogi/dróg wewnętrznych w sposób oczekiwany przez Wojewodę. Kwestionowane przez ten organ unormowanie mieściło się w granicach przyznanego gminie władztwa planistycznego i nie naruszało przepisu art. 15 ust. 2 ustawy (w tym zwłaszcza jego pkt 1), ani dalszych przywołanych w skardze przepisów - § 8 ust. 2 rozporządzenia. W § 7 ust. 1 MPZP ustalono szerokość drogi wewnętrznej w liniach rozgraniczających – minimalna 9 m, zgodnie z rysunkiem. Formułując taką ocenę Sąd miał zwłaszcza na względzie wyłącznie ewentualny charakter tego unormowania , który dotyczy terenów o wskazanym w planie konkretnym przeznaczeniu zabudowy U (usługowej). Wobec tego, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że wskazany przez Wojewodę paragraf Uchwały dotyczący dróg wewnętrznych narusza przepisy prawa, a w szczególności, że wykracza poza zakres władztwa planistycznego gminy. Wręcz przeciwnie, to uregulowanie kwestii spornej drogi tak, jak oczekuje tego Skarżący – tj. poprzez stałe wyznaczenie jej przebiegu na rysunku Planu – mogłoby uprawnionym czynić zarzut przekroczenia władztwa planistycznego, poprzez niezgodne z zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości (por. wyrok NSA z 03.07.2014 r., II OSK 240/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), wchodzących w skład terenów U i leżących w pasie tej drogi. W świetle zasady proporcjonalności (wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) wszelkie ograniczenia praw i wolności mogą być wprowadzane jedynie w koniecznych przypadkach i tylko w niezbędnym zakresie. W konsekwencji wprowadzenie tego rodzaju ograniczającej regulacji należy każdorazowo poprzedzić starannym rozważaniem trzech podstawowych kwestii (por.: wyrok TK z 26.04.1995 r., K 11/94, OTK 1995, nr 1 poz. 12; J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 18): 1) czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków (tzw. kryterium przydatności); 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana (tzw. kryterium niezbędności); 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (tzw. kryterium proporcjonalności sensu stricto). W ocenie Sądu wyznaczenie na rysunku Planu konkretnego przebiegu drogi wewnętrznej, która, w świetle postanowień części tekstowej tego Planu, nie wiadomo, czy w ogóle (a jeśli tak, to kiedy) powstanie, naruszałoby ww. zasadę proporcjonalności w aspekcie wymogu niezbędności oraz proporcjonalności sensu stricto. Wytyczenie w momencie uchwalania Planu przebiegu drogi wewnętrznej, co do której nie wiadomo, czy w ogóle powstanie, nie sposób bowiem uznać za "niezbędne" w powyższym rozumieniu. Tym bardziej, że takie ustalenie – jako nie dotyczące drogi publicznej – i tak nie pozwalałoby uniknąć konieczności późniejszego negocjowania z właścicielami działek położonych w obrębie pasa drogowego drogi wewnętrznej warunków odstąpienia tych działek, gdyż nie znajdowałby w tym przypadku zastosowania ani tryb przejścia z mocy prawa wydzielonej działki drogowej na zarządcę takiej drogi na podstawie art. 98 ust. 1 ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.; zwanej dalej: Ugn), ani możliwość wdrożenia procedury wywłaszczeniowej (wydzielenie gruntów pod drogi wewnętrzne nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art. 6 Ugn ani nie znajdują doń zastosowania przepisy tzw. specustawy drogowej). Ponadto należy podkreślić, że takie wytyczenie drogi wewnętrznej w istocie "rezerwowałoby" – a więc de facto wyłączało – nieruchomości położone w granicach linii rozgraniczających tę drogę z możliwości zagospodarowania w sposób zgodny z podstawowym (i docelowym) przeznaczeniem ustalonym w Planie, tj. pod zabudowę usługową. Co więcej, ograniczałoby swobodę zagospodarowania również pozostałych nieruchomości leżących w granicach obszaru U, zmuszając ich właścicieli do "dopasowywania" swych zamierzeń inwestycyjnych, w tym zwłaszcza sposobu ewentualnego podziału działek, do owego – podkreślmy raz jeszcze: ewentualnego przebiegu drogi wewnętrznej. To z kolei świadczyłoby niewątpliwie o nadmierności (naruszeniu proporcjonalności sensu stricto) takiej ingerencji w prawo własności nieruchomości położonych na obszarze MN i U. Na etapie uchwalania planu miejscowego nie powinno się wprowadzać dodatkowych, nadmiernych ograniczeń w zakresie możliwości kształtowania struktury działek na danym terenie, w szczególności w postaci – jak w analizowanym przypadku – wyznaczania na rysunku planu przebiegu drogi wewnętrznej, która nie wiadomo czy i kiedy powstanie. Plan miejscowy powinien być skonstruowany tak, ażeby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej nieruchomości objętych planem, w tym również działek nowo powstałych w wyniku podziału tych nieruchomości, ale zarazem nie ingerować ponad niezbędną potrzebę w możliwość kształtowania struktury tych działek i ich bieżącego zagospodarowania.( zobacz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia IV SA/Po 133/15 z dnia 3 czerwca 2015 roku dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podkreślić odmienność także stanu faktycznego, który legł u podstaw wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2836/12 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), przywołanego w skardze. W tamtej sprawie przedmiotem oceny była bowiem uchwała w sprawie uchwalenia MPZP dotyczącego terenów o bardzo różnorodnym przeznaczeniu: zieleni urządzonej i parku leśnego, zieleni ochronnej w pasie technicznym, zabudowy usługowej, zabudowy usługowej – turystyki, wypoczynku, rekreacji, zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami. W takiej sytuacji dopuszczenie na całym obszarze planu, poza ustalonym przeznaczeniem terenów, lokalizacji dróg wewnętrznych, bez oznaczenia linii rozgraniczających i wskazania ich w części graficznej – zwłaszcza w kontekście jednoczesnego braku określenia parametrów tych dróg ("wielkości działek budowlanych przeznaczonych dla dróg wewnętrznych") – mogło rzeczywiście budzić uzasadnione zastrzeżenia. Natomiast w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne są diametralnie odmienne – uchwała dotyczy ewentualnego dopuszczenia dróg wewnętrznych dla terenu oznaczonego na planie tylko symbolem U. Z wyżej wskazanych względów Sąd, na podstawie art. 151 Ppsa, skargę oddalił.