IV SA/Po 66/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Dnia [...] października 2011 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek E. S. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, T. S. Do wniosku została załączona m.in. kserokopia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] października 2011 r., nr [...], wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...], zaliczającego T. S. do znacznego stopnia niepełnosprawności, do dnia [...] października 2013 r. Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz") – działając na podstawie art. 3, art. 17, art. 23, art. 24 ust. 2a, art. 26, art. 30, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.; dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych", w skrócie "u.ś.r.") – odmówił przyznania Wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem. W uzasadnieniu napisał, że był zmuszony odmówić prawa do przedmiotowego świadczenia z uwagi na "art. 17 ust. 5 pkt. 2 a)" u.ś.r., który stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od opisanej decyzji Wnioskodawczyni wskazała, że jest jedyną osobą zamieszkującą z mężem, która sprawuje nad nim bezpośrednią opiekę. Mąż jest osobą całkowicie niezdolną do pracy od sierpnia 2011 r.; wymaga stałej, 24-godzinnej opieki osób trzecich; nie jest w stanie samodzielnie egzystować – co nie pozwala Wnioskodawczyni podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że w obowiązującej od dnia 14 października 2011 r. ustawie z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych... (Dz. U. Nr 205, poz. 1212; dalej: "ustawa zmieniająca z 19.08.2011 r."), ustawodawca wprowadził zapis stanowiący, iż sprawy o świadczenia rodzinne, do których prawo powstało przed dniem jej wejścia w życie, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach dotychczasowych. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego, oznacza, że skoro w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został złożony w dniu 26 października 2011 r., to zastosowanie mają przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych uwzględniające nowelizację z dnia 19 sierpnia 2011 r. W tym kontekście organ wskazał m.in. na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który w brzmieniu po nowelizacji głosi, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in. wtedy, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie SKO, organ I instancji zasadnie odmówił mężowi Wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na fakt, iż osoba wymagająca opieki, z którą wiąże się prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, pozostaje w związku małżeńskim, co stanowi samodzielną i bezwzględną przesłankę negatywną. Zdaniem organu odwoławczego Wnioskodawczyni, co do zasady, spełnia podstawowe kryteria do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jednak pomimo ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego, fakt, iż nie została ona zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza przyznanie tego świadczenia. W ocenie SKO pozostawanie w związku małżeńskim po dokonanej w dniu 19 sierpnia 2011 r. nowelizacji u.ś.r. jest okolicznością uniemożliwiającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, kiedy współmałżonek nie jest zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła Wnioskodawczyni oceniając, że zakwestionowana decyzja narusza prawo. Fakt, że jej mąż pozostaje w związku małżeńskim nie powinien stanowić podstawy do odmowy świadczenia. Nie zostało wzięte pod uwagę, że małżonkowie mieszkają sami, a Skarżąca od trzech lat musi pomagać mężowi w codziennej egzystencji. Z decyzji wynika, że jedynym racjonalnym rozwiązaniem tej sytuacji byłby rozwód. Pozostawanie w związku małżeńskim powinno być dużym ułatwieniem w uzyskaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a nie barierą. Skarżąca oceniła, że w przeciwnym przypadku instytucja małżeństwa jest dyskryminowana przez państwo polskie. Według Skarżącej, SKO dokonało wadliwej interpretacji "art. 17 ust. 5 pkt 2a" u.ś.r. Jej zdaniem przepis ten powinien być interpretowany w ten sposób, że w sytuacji, gdy współmałżonek osoby, na którą ma być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jest zaliczany do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę niż ten małżonek. Skarżąca uważa, że po dokonanej w dniu 19 sierpnia 2011 r. nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostawanie w związku małżeńskim jest okolicznością uniemożliwiająca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na tę osobę, w sytuacji kiedy współmałżonek nie jest zaliczany do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko dla innych osób, niż ten małżonek. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz podkreślając, że nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych i brzmienie jej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a nie pozostawiają złudzeń co do woli ustawodawcy – że mianowicie pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim wyklucza całkowicie starania jej współmałżonka o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza nie mogą się ostać. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Przechodząc do tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie okoliczności faktyczne nie są pomiędzy stronami sporne. W szczególności w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy jednoznacznie stwierdził, że uznał fakt, iż Skarżąca sprawuje opiekę nad mężem, która uniemożliwia jej podjęcie pracy zarobkowej, a także to, iż stwierdzona niepełnosprawność jej męża ma stopień znaczny. Jedynie z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie było możliwe przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe ustalenia organu odnośnie okoliczności faktycznych sprawy nie budzą zastrzeżeń Sądu co do ich prawidłowości. Sąd podziela pogląd – zgodnie prezentowany tak przez Skarżącą jak i organ administracji – że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy fakt pozostawania przez męża Skarżącej w związku małżeńskim, w sytuacji, gdy sama Skarżąca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uniemożliwia przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną opieką nad mężem, wykluczającą podjęcie zatrudnienia. Wątpliwość ta związana jest przede wszystkim z treścią powołanego przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który w brzmieniu sprzed nowelizacji (obowiązującym do dnia 13 października 2011 r.), stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki "pozostaje w związku małżeńskim". Ustawą zmieniającą z 19.08.2011 r. przepis ten doprecyzowano w ten sposób, iż w stanie prawnym obowiązującym od dnia 14 października 2011 r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki "pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Art. 3 wspomnianej ustawy zmieniającej zawiera unormowanie przejściowe, w myśl którego sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. Na tej podstawie organy obu instancji przyjęły, że skoro przedmiotowy wniosek o świadczenie został złożony przez Skarżącą w dniu 26 października 2011 r., a więc po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z 19.08.2011 r., to do jego oceny należy stosować przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu po tej nowelizacji. W ocenie Sądu takie stanowisko jest błędne, jako że pomija, przy ustalaniu momentu "powstania prawa do świadczenia" w rozumieniu art. 3 ustawy zmieniającej z 19.08.2011 r., treść art. 24 ust. 2a u.ś.r., który stanowi, iż jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (por. też wyrok WSA w Gdańsku z 16.02.2012 r., III SA/Gd 42/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W rozpatrywanej sprawie orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane w dniu 12 października 2011 r. na podstawie wniosku z dnia 16 sierpnia 2011 r. (k. 3 akt adm.), zaś wniosek o przyznanie świadczenia został złożony w dniu 26 października 2011 r. (prezentata organu – k. 6), a więc w terminie, o którym mowa w cytowanym art. 24 ust. 2a u.ś.r. Oznacza to konieczność przyjęcia, iż prawo do świadczenia mogło w niniejszej sprawie powstać z dniem 1 sierpnia 2011 r., a w konsekwencji – powinność stosowania przepisów u.ś.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższa regulacja została opatrzona zastrzeżeniem, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy zachodzi jedna z przyczyn określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., a w szczególności, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w brzmieniu sprzed nowelizacji). W ówcześnie obowiązującym stanie prawnym w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko – podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie – w świetle którego konieczna jest prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., która prowadzi do wniosku, że przewidziane w tym przepisie wyłączenie uprawnienia do świadczenie pielęgnacyjnego nie znajduje zastosowania w przypadku złożenia wniosku o przyznanie takiego świadczenia przez współmałżonka na drugiego z małżonków, jak również w przypadku złożenia wniosku przez osobę należącą do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (zob. m.in.: wyrok NSA z 20.04.2010 r., I OSK 115/10, CBOSA; wyrok NSA z 26.03.2010 r., I OSK 1699/09, CBOSA wyrok NSA z 17.12.2009 r., I OSK 722/09, CBOSA; wyrok NSA z 07.12.2009 r., II OSK 723/09, CBOSA; wyrok WSA w Gdańsku z 16.02.2012 r., III SA/Gd 42/12, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z 07.02.2012 r., IV SA/Wr 793/11, CBOSA; wyrok WSA w Olsztynie z 02.02.2012 r., II SA/Ol 1024/11, CBOSA; wyrok WSA w Rzeszowie z 08.08.2011 r., II SA/Rz 40/11, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 08.09.2011 r., IV SA/Po 368/11, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 08.06.2011 r., IV SA/Po 317/11, CBOSA). Innymi słowy, zgodnie z tym stanowiskiem okoliczność, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne sprawuje opiekę nad własnym małżonkiem nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia (zob. wyrok WSA w Warszawie z 04.08.2009 r.; I SA/Wa 7/09, CBOSA). Wnikliwa argumentacja na rzecz celowości i dopuszczalności stosowania takiej prokonstytucyjnej interpretacji przywołanych przepisów została przedstawiona m.in. w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 08 sierpnia 2011 r. (II SA/Rz, CBOSA), co zwalnia z potrzeby przytaczania tej argumentacji w niniejszym uzasadnieniu. Jak to już wyżej wspomniano, referowane stanowisko ukształtowało się na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 19.08.2011 r. – i ten stan prawny jest relewantny w niniejszej sprawie. Dlatego jedynie na marginesie należy wskazać, że w ocenie Sądu także znowelizowanej treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie można odczytywać w oderwaniu od wymogu stosowania wykładni zapewniającej zgodność regulacji ustawowej z zasadami konstytucyjnymi – z analogicznych, jak dotychczas, względów (tak też wyrok WSA w Olsztynie z 02.02.2012 r., II SA/Ol 1024/11, CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji obu instancji błędnie oparły swoje rozstrzygnięcia na przepisie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w brzmieniu po nowelizacji, czym naruszyły art. 3 ustawy zmieniającej z 19.08.2011 r. w zw. z art. 24 ust. 2a u.ś.r. W konsekwencji dokonały też błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, nietrafnie przyjmując, że fakt, iż mąż Skarżącej pozostaje z nią w związku małżeńskim wyklucza przyznanie Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad mężem, która wyklucza jakiekolwiek zatrudnienie. Wszystko to wskazuje, że zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152 p.p.s.a.), ponieważ nie posiada ona, jako decyzja odmowna, przymiotu wykonalności. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy zmieniającej z 19.08.2011 r. przyjętą przez Sąd w niniejszym wyroku.