IV SA/Po 756/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant Ref. staż. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 marca 2014 r. sprawy ze skargi I. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Dnia [...] listopada 2012 r. do [...] Centrum Świadczeń w [...] wpłynął wniosek I. Z. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), z tej samej daty, o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem, A. Z.. Do wniosku załączono m.in. kserokopię orzeczenia lekarza orzecznika ZUS nr [...] z dnia [...].10.2012r. stwierdzającego, że mąż Wnioskodawczyni jest niezdolny do samodzielnej egzystencji i całkowicie niezdolny do pracy do [...].10.2017r. Decyzją z [...] listopada 2012 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta") - działając na podstawie art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5 pkt 2, art. 20, art. 32 ust. 2, ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.; dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych", w skrócie: "u.ś.r.") - odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust 5 pkt 2a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki "pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". A. Z. pozostaje zaś w związku małżeńskim, a Wnioskodawczyni - jego żona - nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Od opisanej decyzji Wnioskodawczyni złożyła w terminie odwołanie. Podniosła, mąż jest tak chory, że wymaga całodobowej opieki; nie jest w stanie samodzielnie egzystować. Skarżąca zaznaczyła, ze jest jedyna osobą, która pomaga mężowi, i że ma prawny i moralny obowiązek w opiekować się nim. Stan zdrowia męża pogorszył się i wzrosły koszty leków. Wnioskodawczyni zaznaczyła też, że przepisy dotyczące przyznawania świadczeń nie powinny być interpretowane w sprzeczności z ochroną rodziny i małżeństwa; powołała się przy tym m. in. na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 i 22 lipca 2008r. (sygn, akt P 27/07 i P 41/07). Decyzją z [...] kwietnia 2013r.r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (dalej: "SKO") - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.: dalej: "k.p.a.") - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przepis art. 17 ust 5 pkt 2a u.ś.r. od 14 października 2011 r. obowiązuje w nowym brzmieniu - ustalonym ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212; dalej: "ustawa zmieniająca z 19.08.2011 r.") - zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. SKO podkreśliło, że obecne brzmienie odnośnych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych związane jest z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07), zgodnie z którym poprzednio obowiązujący art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem organu odwoławczego, w świetle przywołanego orzeczenia TK, na tle poprzednio obowiązującego (do 13 października 2011 r.) brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. osoba będąca w związku małżeńskim, która do ww. dnia złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mogła wnioskowane świadczenie otrzymać. Skoro jednak Skarżąca złożyła wniosek [...] czerwca 2012 r., przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów obowiązujących od 14 października 2011 r., do których nie odnosi się już przywołane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. SKO podkreśliło, że celem i zadaniem organów właściwych do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest ocena, na podstawie przedłożonych wniosków i dokumentów, czy wnioskodawca spełnia ustawowe wymagania do jego otrzymania. Niespełnienie ustawowego kryterium skutkuje koniecznością wydania decyzji odmownej. Dostrzegając ciężką sytuację Wnioskodawczyni SKO zaznaczyło, że ustawodawca nie przewidział w żaden sposób możliwości uwzględniania szczególnych okoliczności i sytuacji, które pozwalałyby na przyznanie przedmiotowego świadczenia pomimo nie spełniania przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. Organ nie jest także upoważniony do oceny konstytucyjności przepisów prawa. Dopóki Trybunał Konstytucyjny w drodze właściwego postępowania nie stwierdzi niezgodności z Konstytucją określonego przepisu, dopóty właściwe organy mają obowiązek orzekania na jego podstawie, ponieważ zachowuje on swoją moc prawną. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła w terminie Wnioskodawczyni, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przez oba organy przepisów prawa, Konstytucji RP i orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. Podniosła, że jej sytuacja nie uległa zmianie i cały czas musi się opiekować chorym mężem; gdyby przyznano jej świadczenie, otrzymywałaby go do [...] czerwca 2013r. Podała, że obie decyzje są nieuzasadnione i naruszające jej prawa oraz zasady sprawiedliwości społecznej i interes społeczny, a także nie rozumie jakie ostatecznie przepisy zastosowały w swych decyzjach organy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja SKO trzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem. Podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia stanowił fakt wystąpienia przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., tj. okoliczność, że osoba, nad którą jest sprawowana opieka, pozostaje w związku małżeńskim, a Skarżąca, jako żona tej osoby, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie ulega przy tym wątpliwości, że mąż Skarżącej legitymuje się orzeczeniem ZUS zaliczającym go do osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji na okres do [...].10.2017r., co oznacza - zgodnie z art. 3 pkt 21 lit. d u.ś.r. - że cechuje go znaczny stopień niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.; dalej: "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. - w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 19.08.2011 r. - świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle zastosowanej przez organy administracji, literalnej wykładni tego przepisu Skarżąca, aby móc uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem, sama musiałaby się legitymować orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z takim sposobem wykładni – prowadzącym do wniosku, że należałoby oczekiwać, iż tylko osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym może sprawować opiekę nad swym niepełnosprawnym w takim samym stopniu małżonkiem) – nie sposób się zgodzić. Należy przy tym wyjść od niekwestionowanego stwierdzenia, zawartego również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przywołane wyżej brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. stanowiące materialnoprawną podstawę zapadłych w sprawie rozstrzygnięć, zostało ustalone ustawą zmieniającą z 19.08.2011 r. i weszło w życie z dniem 14 października 2011 r. Przepis ten w brzmieniu sprzed nowelizacji (obowiązującym do 13 października 2011 r.) stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki "pozostaje w związku małżeńskim". Z kolei w myśl ówczesnego brzmienia art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.o. ciążył obowiązek alimentacyjny (w tym miejscu ustawą zmieniającą z 19.08.2011 r. dodano z dniem 14 października 2011 r. zastrzeżenie: "z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności"), jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższa regulacja została opatrzona zawartym w art. 17 ust. 1a u.ś.r. zastrzeżeniem (nadal aktualnym), że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jednakże świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy zachodzi jedna z przyczyn określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., a w szczególności – zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed nowelizacji – jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (w tym miejscu, jak to już wyżej wspomniano, ustawą zmieniająca z 19.08.2011 r. dodano z dniem 14 października 2011 r. zastrzeżenie: "chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności"). W ówcześnie obowiązującym stanie prawnym (tj. w stanie sprzed omawianej nowelizacji) w orzecznictwie sądów administracyjnych - w nawiązaniu do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i przy jego wyraźnej aprobacie - ukształtowało się, jako dominujące, stanowisko, zgodnie z którym konieczna jest prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. prowadząca do wniosku, że przewidziane w tym przepisie wyłączenie uprawnienia do świadczenie pielęgnacyjnego nie znajduje zastosowania w przypadku złożenia wniosku o przyznanie takiego świadczenia przez współmałżonka na drugiego z małżonków, jak również w przypadku złożenia wniosku przez osobę należącą do kręgu osób wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (zob. m.in. wyroki NSA: z 20.04.2010 r., I OSK 115/10; z 26.03.2010 r., I OSK 1699/09; z 17.12.2009 r., I OSK 722/09; z 07.12.2009 r., II OSK 723/09; a także wyroki WSA: z 16.02.2012 r., III SA/Gd 42/12; z 07.02.2012 r., IV SA/Wr 793/11; z 02.02.2012 r., II SA/Ol 1024/11; z 08.08.2011 r., II SA/Rz 40/11; z 08.09.2011 r., IV SA/Po 368/11; z 08.06.2011 r., IV SA/Po 317/11; z 04.08.2009 r.; I SA/Wa 7/09 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Zgodnie z tym stanowiskiem okoliczność, że osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne sprawuje opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim sama w sobie nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania tego świadczenia. Trafnie wskazywano przy tym na konieczność przypisywania w takim przypadku pierwszeństwa wykładni celowościowej i systemowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przed jego wykładnią językową. Argumentacja na rzecz dopuszczalności i celowości stosowania takiej wykładni – służącej niewątpliwie ochronie wartości konstytucyjnych, do jakich art. 18 Konstytucji RP zalicza małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzinę, macierzyństwo i rodzicielstwo, a także zgodnej z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (zob. zwłaszcza wyrok TK z 18.07.2008 r., P 27/07, OTK-A 2008, nr 6 poz. 107 oraz postanowienie TK z 01.06.2010 r., P 38/09, OTK-A 2010, nr 5, poz. 53) – została przedstawiona w licznych wcześniejszych orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym m.in. w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku WSA w Rzeszowie z 08 sierpnia 2011 r. (II SA/Rz 40/11, CBOSA). Zasadnicze tezy prawne tego wyroku Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela i uznaje za nadal aktualne, co zwalnia z konieczności powielania tej argumentacji w niniejszym uzasadnieniu. Jak to już wyżej wspomniano, referowana linia orzecznicza ukształtowała się na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 19.08.2011 r. Jednakże, w ocenie Sądu, również znowelizowanej treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie można odczytywać w oderwaniu od wymogu stosowania wykładni zapewniającej zgodność regulacji ustawowej z zasadami konstytucyjnymi, dostatecznie oświetlonymi w dotychczasowym orzecznictwie TK – z analogicznych względów (por. wyroki WSA: z 02.02.2012 r., II SA/Ol 1024/11; z 21.06.2012 r., IV SA/Po 319/12; z 04.07.2012 r., I SA/Wa 728/12 - wszystkie dostępne w CBOSA). Uzasadniając takie stanowisko należy mieć w szczególności na względzie, że Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu sygnalizacyjnym z 01 czerwca 2010 r. (S 1/10; OTK-A 2010, nr 5, poz. 54) wskazał, że "z punktu widzenia zapewnienia spójności systemu prawnego pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy. Należy w szczególności rozważyć, czy nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady (formułowanej obecnie w orzeczeniach większości sądów administracyjnych, omówionych w postanowieniu o sygn. akt P 38/09), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko." W ocenie Sądu można mieć uzasadnione wątpliwości, czy nowelizacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dokonana ustawą zmieniającą z 19.08.2011 r. rzeczywiście "zapewniła spójność systemu prawnego" i zagwarantowała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego "wszystkim osobom rezygnującym z pracy z powodu konieczności opieki nad osobą, wobec której mają obowiązek alimentacyjny" (por. też wyrok WSA z 12.06.2012 r., II SA/Po 340/12, CBOSA). Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji (art. 152 p.p.s.a.), ponieważ nie posiada ona – jako decyzja odmowna – przymiotu wykonalności. Nie orzekł także o zwrocie kosztów, gdyż w myśl art. 205 § 1 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Tymczasem niniejsza sprawa była wolna od kosztów sądowych, a strona skarżąca nie stawiła się, nie będąc wzywana do osobistego stawiennictwa. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni pogląd prawny wyrażony w niniejszym uzasadnieniu – z którego wynika, że również aktualne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a (po zmianach dokonanych ustawa zmieniającą z 19.08.2011 r.) nie stoi na przeszkodzi w przyznaniu Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego – oraz wyjaśni, czy w sprawie zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki warunkujące ustalenie prawa do tego świadczenia w okresie zasiłkowym, którego dotyczył wniosek.