IV SA/Po 822/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 października 2025 r. sprawy ze sprzeciwu J. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 sierpnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. W. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 26.09.2022 r. J. W. (dalej jako: skarżący) zwrócił się do Burmistrza [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku handlowo-administracyjnego na działce nr [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Burmistrz [...] decyzją [...] z dnia 30.12.2022 r. ustalił warunki zabudowy dla ww. przedsięwzięcia. W wyniku rozpatrzenia odwołania R. K. oraz odwołania K. K. od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 06.06.2023 r., znak: [...], uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Następnie Burmistrz [...] decyzją [...] z dnia 27.11.2023 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na skutek rozpatrzenia odwołania R. K. oraz odwołania K. K. od tej decyzji, SKO decyzją z dnia 06.03.2024 r., znak: [...], uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Burmistrz [...] decyzją [...] z dnia 27.09.2024 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania R. K. oraz odwołania K. K., Kolegium decyzją z dnia 11.12.2024 r., znak: [...], ponownie uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrz [...] decyzją [...] z dnia 19.05.2025 r. ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku handlowo-administracyjnego na działce nr [...], położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu swej decyzji organ I instancji przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. W szczególności wskazał, że w dniu 10.02.2025 r. inwestor zmienił treść wniosku. Organ I instancji ponownie przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na potrzeby przedmiotowej inwestycji i na jej podstawie doszedł do przekonania, że w sprawie spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł R. K. zarzucając jej stronniczą interpretację przepisów dotyczącą nieprzekraczalnej linii zabudowy, albowiem jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Od decyzji odwołanie wniosła także K. K., zarzucając nieprawidłowości polegające na przekroczeniu maksymalnej intensywności zabudowy oraz przekroczenie maksymalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na działce [...] po wydaniu decyzji nr [...] i zrealizowaniu przez inwestora zamierzonej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 20.08.2025 r., znak: [...], uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że rozpatrywana sprawa została wszczęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z dnia 26.09.2022 r. Dalej, SKO przeanalizowało trzy poprzednie decyzje kasacyjne organu odwoławczego, w szczególności skupiając się na poprawności sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W odniesieniu do najnowszych wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu SKO stwierdziło, że w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego i kontynuacji funkcji, aktualna jest ocena dokonana przez Kolegium poprzednio rozpatrujące sprawę. Dalej organ odwoławczy wskazał, że w swoim najnowszym odwołaniu skarżący R. K. zarzucił "Stronniczą interpretację przepisów dotyczącą nieprzekraczalnej linii zabudowy (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz.1588) mówiącej w punkcie 3 - że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Co ma miejsce w przypadku dotyczącym mojej sprawy". Kolegium podzieliło przekonanie, że nie jest możliwe ustalenie "obowiązującej linii nowej zabudowy" stosownie do § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Kolegium podzieliło też przekonanie, że "linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok" w rozumieniu § 4 ust. 3 tegoż rozporządzenia, który stanowi, że jeśli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Kolegium nie podzieliło jednakowoż przekonania, że owa "linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ... tworząca uskok", to linia przebiegająca w sposób wskazany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji: "132,4m od frontu działki (zabudowa na działkach [...] i [...]), albo ... (działki [...], [...] odległość od frontu 105/7m, działki [...], [...] odległość od frontu 96,8m, albo działka [...] odległość od frontu 71,4rn).". Organ wyznaczył więc "linię istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich ... tworzącą uskok" w oparciu o zabudowę znajdującą się dalszej odległości "od pasa drogowego". Organ I instancji jako punktu odniesienia nie przyjął zabudowy znajdującej się "na działkach sąsiednich" w bliższej odległości "od pasa drogowego", co jest dla Kolegium niezrozumiałe (organ nie wyjaśnił, dlaczego tak postąpił). Kolegium podkreśla przy tym, że ustalając warunki" należy posługiwać się terminologią odpowiednich przepisów, tutaj: terminologią § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.200 3r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.". Kolegium dostrzegło, że w uzasadnieniu najnowszej decyzji nr [...] z dnia 19.05.2025 r. organ I instancji powtórzył treść swojego poprzedniego uzasadnienia, do zdania: "Wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z tym przepisem wprowadzi zbędne rozproszenie zabudowy i prowadzi do nieracjonalnego dysponowania terenem przeznaczonym pod zabudowę", a następnie dodał: "Na działkach bezpośrednio przylegających do terenu inwestycji usytuowano budynki: na działce [...] w odległości 16,5 m, a na działce [...] w odległości 3,1 m które mogłyby stać się podstawą do wyznaczenia tej obowiązującej linii zabudowy wyłącznie, gdyby przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 nr 164 poz.1588 ze zm.) nie określił reguły zobowiązującej na wyznaczenie tej linii w oparciu o budynki w większej odległości od pasa drogowego. Dlatego wyznaczenie linii zabudowy wymaga wykorzystania przepisu § 4 ust. 4.". Następnie organ l instancji skonkludował identycznie, jak poprzednio: "W oparciu o treść przepisu § 4 ust.2 ustalono, że jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy jako nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 3,1m od linii rozgraniczającej drogi na działce nr [...], będącą drogą publiczną", dodając: "Tak samo usytuowany jest budynek na działce [...] co wskazuje, że wykształcony lokalny ład przestrzenny dopuszcza usytuowanie budynku w takim zbliżeniu do pasa drogowego nie tylko poprzez spełnienie przepisów odrębnych.". W ocenie Kolegium z analizy wynika, że "dopuszczalne jest inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy" (inne niż stosownie do §4 ust. 1-3). Zdaniem Kolegium, w sprawie możliwe jest zastosowanie § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ze względu na różnorodność linii zabudowy w granicach "obszaru analizowanego", a dokładniej rzecz ujmując - brak wykształconych prawidłowości co do linii zabudowy. Kolegium przytoczyło treść uzasadnienia swoich poprzednich decyzji kasacyjnych podkreślając, że w aktualnych wynikach analizy powtórzono, że średnia powierzchnia zabudowy wynosi: 13%, wnioskowana zabudowa nie mieści się w wyznaczonym wskaźniku powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, ale znaleziono uzasadnienie dla wyznaczenia wskaźnika zgodnie z wnioskiem, następnie pominięto dalszą poprzednią treść, od zdania "wyliczony wskaźnik jest niemiarodajny w kontekście istniejącej zabudowy". Dalej organ odwoławczy argumentował, że organ I instancji w uzasadnieniu decyzji [...] z dnia 19.05.2025r. podniósł, że powierzchnia działki [...] stanowiącej teren objęty wnioskiem wg ewidencji działek i budynków wynosi 1667 m˛ natomiast obmiar geometrii obiektu w ogólnodostępnej bazie danych wynosi 1715 m˛ (dane ze strony [...] z wykorzystaniem narzędzia informacje o obiekcie, sprawdzenie danych 21.03.2025 r.). Mając na uwadze to samo źródło danych sprawdzono sumaryczną powierzchnie budynków (pięć budynków o powierzchniach 140 m˛, 200 m˛, 109 m˛, 24 m˛, 41 m˛) wynoszącą 514 m˛. Zauważono, że zgodnie z koncepcją usytuowania zabudowy na dołączonym do wniosku załączniku graficznym budynki o powierzchniach 24 m˛, 41 m˛ znajdują się na obszarze objętym inwestycją. Wnioskodawca nie wyjaśnił, czy budynki ulegną rozbiórce czy przebudowie. Dla potrzeb niniejszej decyzji takie wyjaśnienie nie jest niezbędne, ponieważ jego decyzja może nastąpić podczas przygotowywania projektu budowlanego, kiedy to będzie możliwe zanalizowanie które budynki lub części powinny zostać zachowane i włączone do inwestycji, a które powinny zostać rozebrane. Tym samym do oceny wartości wskaźnika powierzchni zabudowy włączyć należy pozostałe budynki, czyli te o powierzchniach 140 m˛, 200 m˛, 109 m˛, co daje powierzchnię istniejącej zabudowy wyrażoną w pozycji 7.6.1 wniosku wnioskowana powierzchna zabudowy wynosi 589 m˛. W uprzednio przygotowanym projekcie decyzji dokonano obmiaru powierzchni działki oraz powierzchni zabudowy na podstawie dostarczonej przez wnioskodawcę mapy. Wnioskowano o zabudowę o maksymalnym wskaźniku powierzchni zabudowy do 34%. Mając na uwadze wartości wynikające z powyższego wyjaśnienia powierzchnia zabudowy wynosi 34,34% w przypadku wartości wynikających z obmiaru geometrii obiektów na mapie albo 35,33% mając na uwadze wartości z ewidencji działek i budynków. Z obmiaru wynika, że średnia powierzchnia zabudowy wynosi: 13%. Wnioskowana zabudowa nie mieści się w wyznaczonym wskaźniku powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, ale znaleziono uzasadnienie dla wyznaczenia wskaźnika zgodnie z wnioskiem. Wyliczony wskaźnik jest niemiarodajny w kontekście istniejącej zabudowy. Podstawą były działki o znaczących dysproporcjach w zajmowanej powierzchni zabudowanej obiektami o porównywalnych gabarytach i kubaturze. Należy zauważyć też, że wskaźnik powierzchni zabudowy na działkach [...] i [...] wynosi odpowiednio 32,55% i 31,07%, czyli wartości są zbliżone do wskaźnika o jaki wnioskuje inwestor. Suma powierzchni zabudowy na działce wyniesie 589 m˛ co będzie mniej niż np. na działce [...], gdzie cała zabudowa skumulowana jest w jednym budynku, a wskaźnik zabudowy wynosi wyłącznie 6,4%. To wskazuje, że dysproporcje zabudowy na poszczególnych działkach, ich zmienne powierzchnie powodują, że analizowanie wskaźnika powierzchni zabudowy wyłącznie w oparciu o przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia nie zapewnia utrzymania ładu przestrzennego. Biorąc pod uwagę inne aspekty, niż wyłącznie analizę porównawcze wymaganą rozporządzeniem, należy zauważyć, że rozłożenie zabudowy po działce pomimo znaczącego wskaźnika powierzchni zabudowy, umożliwi zachowanie powierzchni biologicznie czynnej pozwalającej na naturalne wchłanianie się wód opadowych. Na podstawie faktów, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o gabarytach porównywalnych do projektowanego obiektu, powierzchnia zabudowy niektórych działek zarówno w zakresie wskaźnika, jak i skumulowanej powierzchni zabudowy jest porównywalna do wnioskowanej, oraz sposób zagospodarowania działki pozwalającego naturalna infiltracja infiltrację wód opadowych uzasadnia dopuszczalność realizacji obiekty na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Mając na uwadze, że powierzchnie wynikające z obmiaru geometrii obiektów są bardziej zbliżone do stanu faktycznego należy przyjąć, ze wskaźnik powierzchni zabudowy powinien wynosić 34,34%. Kolegium wskazało, że w swojej obecnej decyzji organ I instancji ustalił następujący warunek: "wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu: od 13% do 34,34%.". Jednocześnie SKO zauważyło, że w samej analizie maksymalną powierzchnię zabudowy ma działka nr [...] - 32,55%. W ocenie organu odwoławczego przytoczona wyżej argumentacja organu I instancji nie jest przekonywująca. Kolegium nie dostrzega argumentu, który uzasadniałby ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy (zabudowy istniejącej i nowej zabudowy), wyższego niż maksymalny w granicach obszaru analizowanego. SKO wskazało, że stosownie do art. 21 ust.1 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Dalej organ II instancji argumentował, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może być przez inwestora modyfikowany w toku postępowania, zaś organ administracji publicznej jest związany treścią wniosku. Następnie SKO wyjaśniło, że z aktualnej analizy wynika, że średnia szerokość elewacji budynków badanych wynosi 9,66 m, stąd na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość frontu może wynosić od 7,73 do 11,59 m - parametry budynku wnioskowanego przekraczają parametry wyznaczone w oparciu o określenie średniej szerokości elewacji frontowej wraz z tolerancją 20%. Zauważono jednak, że w obszarze analizowanym znajdują się obiekty o porównywalnej szerokości elewacji frontowej. Dlatego dopuszczalna jest realizacja obiektu na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. W swojej decyzji organ I instancji ustalił następujący warunek: "-dopuszczalna szerokość frontu budynku: od 7,0m do 8,0m,". W uzasadnieniu podniesiono, że "Wnioskowano o usytuowanie budynku o szerokości elewacji od 7,0 do 8,0m. Szerokość elewacji frontowej budynków analizowanych wynosi od 3,5 do 22,4m. Z analizy wynika, że średnia szerokość elewacji budynków badanych wynosi 9,66m, stąd, na podstawie § 6 ust.1 rozporządzenia szerokość frontu może wynosić od 7,73 do 11,59m. Wnioskowana szerokość budynku mieści się we wskaźniku wyznaczonym na podstawie analizy. Wnioskowana minimalne szerokość budynku nie mieści się we wskaźniku wyznaczonym na podstawie analizy, jednak w obszarze analizowanym znajdują się budynki o podobnej szerokości.". Zdaniem Kolegium ustalony przez organ I instancji warunek co do "szerokości elewacji frontowej" nie kłóci się z przepisami § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. SKO zaznaczyło, że w dniu 10.02.2025 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy został przez inwestora zmodyfikowany. Dalej organ odwoławczy wskazał, że z aktualnych wyników analizy wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków analizowanych wynosi od 4 do 9m, wysokość kalenicy budynków analizowanych wynoszą od 4 do 11m, a wnioskowana wysokość budynku mieści się w wymiarach wyznaczonych na podstawie analizy. W swojej decyzji organ I instancji ustalił następujący warunek: "-dopuszczalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku: od 4 do 5m". W uzasadnieniu podniesiono, zaś że "Wnioskowano o usytuowanie budynków o wysokości od 4 do 5m. Z analizy wynika, że średnia wysokość elewacji budynków badanych wynosi 6,38m. W obszarze analizowanym znajdują się budynki o wysokości elewacji frontowej od 4 do 9m. Wnioskowana wysokość budynku mieści się w wymiarach wyznaczonych na podstawie analizy.". W ocenie SKO, ustalony przez organ I instancji warunek co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie kłóci się z przepisami § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. Dalej Kolegium argumentowało, że ustalony przez organ I instancji warunek co do geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) nie kłóci się z przepisem § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. W konsekwencji organ II instancji skonstatował, że mając więc na względzie zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, należało uchylić decyzję organu I instancji. Od powyższej decyzji sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiódł skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona takimi uchybieniami, których konieczny do wyjaśnienia zakres spraw miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, 2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niezasadne uchylenie decyzji organu I instancji, z jednoczesnym zaniechaniem określenia, w jaki sposób wskazywane przez SKO naruszenia przepisów postępowania (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) miały zaistnieć i w czym miał się przejawiać ich istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, 3) art. 138 § 2 in fine k.p.a. poprzez niewskazanie okoliczności jakie organ I instancji ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, wymierzenie organowi grzywny w wysokości według uznania Sądu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego. Argumentując na rzecz podniesionych zarzutów skarżący wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji SKO obszernie odnosiło się do treści uzasadnień poprzednich trzech decyzji kasacyjnych. Podstawę uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji stanowi przepis art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącego uchylając decyzję organu I instancji, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dalej skarżący podniósł, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazało istnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. tj. nie wyjaśniło, jaki jest konieczny do wyjaśnienia zakres spraw, którego nie zawierała decyzja organu I instancji i który miał wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie skarżącego takich spraw koniecznych do wyjaśnienia nie było, a nawet jeśli były i SKO uznało, iż są jeszcze jakiekolwiek sprawy do wyjaśnienia - pomimo, iż z uzasadnienia decyzji w sposób jednoznaczny to nie wynika - to zgodnie z przepisem art. 136 § 1 k.p.a. SKO mogło przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Skarżący zarzucił, że Kolegium nie tylko nie przeprowadziło takiego postępowania, ale też nie wskazało w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji, dlaczego nie skorzystało z przepisu art. 136 § 1 k.p.a. Powołując się na treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2025 r. sygn. akt IIOSK 880/25 (publ. LEX nr 3881854) "w ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił będzie przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Za prawidłowe zatem uznać należy stanowisko, że organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające. Zgodnie z treścią art. 136 k.p.a. organ drugiej instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.". Skarżący podkreślił, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a ponadto jak wynika z przepisu art. 138 § 2 in fine k.p.a. organ uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji ma obowiązek wskazać, jakie okoliczności organ pierwszej instancji ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Skarżący wyjaśnił, że złożenie wniosku na podstawie art. 151a § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o nałożenie przez Sąd kary na SKO, skarżący uzasadnia faktem, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunki zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości toczy się od dnia 26 września 2022 r., a SKO po raz czwarty uchyliło decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, nie wskazując jednoznacznie jakie okoliczności organ I instancji ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swą argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się zasadny. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 20.08.2025 r., znak: [...], uchylającej decyzję Burmistrza [...] nr [...] z dnia 19.05.2025 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku handlowo-administracyjnego na działce nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], wywiódł skarżący J. W.. Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.", w brzmieniu sprzed nowelizacji Dz.U. 2023 r. poz. 1680, art. 59 ust. 1 tej nowelizacji). Sprawa została wszczęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy z 26 września 2022 r. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób [niż merytoryczny] kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. i art. 136 k.p.a. obowiązku - w pierwszej kolejności - merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec powyższego Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych. Istotne bowiem jest to, że w niniejszej sprawie stroną postępowania sądowego jest tylko wnoszący sprzeciw oraz organ. W postępowaniu sądowym w sprawie rozpoznania sprzeciwu nie biorą bowiem udziału inne zainteresowane strony. Dopuszczalność wydania decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a., wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia i uzasadnienia orzeczenia organu I instancji. Tego natomiast w niniejszej sprawie ze strony organu odwoławczego zabrakło. Przystępując do merytorycznej oceny stanowiska SKO w kwestii zasadności uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. należy podkreślić, że z przywołanego przepisu wynika, iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ślad za swoimi wcześniejszymi decyzjami wydanymi w niniejszej sprawie zaskarżoną decyzją ponownie uchyliło decyzję organu I instancji w przedmiocie warunków zabudowy. Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji SKO w powyższym zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania o zasadności uwzględnienia sprzeciwu, z tego względu, że organ II instancji nie wykazał w sposób przekonujący ziszczenia się w kontrolowanych w sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. wyrażenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest równoznaczne z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W takim bowiem przypadku, by naprawić błąd organu I instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna (kasatoryjna) – jest dopuszczony jedynie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14; CBOSA). Przede wszystkim jednak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika chociażby brak możliwości zastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Co więcej, z motywów tej decyzji nie wynika, aby ta ostatnia kwestia była w ogóle przez SKO badana - co trafnie wytknięto w sprzeciwie. Wskazania wymaga, że w przypadku, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., lecz również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu, co służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Tymczasem w skarżonej decyzji Kolegium nie wskazało żadnych przyczyn, dla których nie skorzystało z dyspozycji art. 136 k.p.a. Istota zasady dwuinstancyjności polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej – procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji. Powyższe uwagi nabierają szczególnego znaczenia w kontrolowanej sprawie, z uwagi na to, że zaskarżona decyzja jest już czwartą z kolei decyzją kasatoryjną w tej sprawie. Należy mieć na względzie, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy Inwestor wniósł w dniu 26.09.2022 r. i do dzisiaj, pomimo upływu ponad 3 lat, strona nie uzyskała ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Z analizy uzasadnienia organu II instancji nie wynikają takie okoliczności wymagające wyjaśnienia (a przynajmniej te, które daje się odkodować z jakże bogatego pod względem treści uzasadnienia) przez organ I instancji, których organ odwoławczy nie mógłby wyjaśnić we własnym zakresie. Poza granice określone w art. 136 § 1 k.p.a nie wykraczają działania mające polegać na poruczonym organowi I instancji w zaskarżonej decyzji SKO przekonującym uzasadnieniu zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.), czy też wskazaniu, który konkretnie przepis § 4 ww. rozporządzenia stanowił podstawę do ustalenia parametru obowiązującej linii nowej zabudowy. Ponadto wskazać należy, że Sąd podziela pogląd, iż uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem I instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. m.in. wyroki NSA z 07.12.2017 r., II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17; a także wyroki WSA: z 20.12.2017 r., II SA/Po 893/17; z 15.02.2018 r., II SA/Rz 1277/17; z 01.03.2018 r., II SA/Sz 1439/17; z 12.04.2018 r., IV SA/Wa 884/18; z 24.04.2018 r., II SA/Po 209/18; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013, nr 4, poz. 41, s. 281). W przypadku, gdy w danej sprawie organ odwoławczy uzna, że sporządzona w postępowaniu przed organem I instancji analiza urbanistyczna jest w pewnym zakresie wadliwa i z związku z tym wymaga uzupełnienia, a nawet szerzej, że uzupełnienia wymaga zebrany w tym postępowaniu materiał dowodowy, to winien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie ma możliwości uzupełnienia zebranego materiału dowodowego we własnym zakresie, w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 136 § 1 k.p.a., a dopiero w dalszej kolejności, w razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, zdecydować o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki WSA: z 22.04.2021 r., IV SA/Po 1591/20; z 15.02.2022 r., IV SA/Po 1024/21; dostępne w CBOSA). Ponadto zgodnie z art. 136 § 1 in fine k.p.a. przy dokonywaniu uzupełniających ustaleń organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego organowi I instancji. Zauważyć jednak należy, że na kanwie kontrolowanej sprawy organ II instancji dysponuje stosowną analizą urbanistyczną, którą może ewentualnie uzupełnić we własnym zakresie (choć nie wydaje się to konieczne, raczej wystarczy tylko jej pogłębiona ocena i weryfikacja). Powtórnie rozpoznając sprawę SKO powinno merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Jeżeli w trakcie postępowania odwoławczego organ II instancji uzna, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, powinien go uzupełnić przy wykorzystaniu instytucji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 § 1 k.p.a.), w tym może w szczególności zlecić organowi I instancji jego stosowne uzupełnienie. Dotyczy to także uzupełnienia analizy urbanistycznej, o ile zajdzie taka potrzeba. Należy podkreślić, że w kontrolowanej sprawie wystąpił pewnego rodzaju impas, który doprowadził do sytuacji, w której wnioskodawca nie może uzyskać ostatecznego rozstrzygnięcia w swojej sprawie. Tym samym, pozbawia się skarżącego prawa do wydania decyzji merytorycznej, która mogłaby zostać poddana kontroli sądu administracyjnego. Taka kontrola możliwa będzie bowiem dopiero w przypadku wydania decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy, która po jej ewentualnym zaskarżeniu będzie mogła być oceniona przez sąd administracyjny. Organ odwoławczy – mając na uwadze wyjątkowość stanu faktycznego w kontrolowanej sprawie - podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13, dostępny w CBOSA). W konsekwencji - wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było nieuzasadnione i oznacza uchylenie się od obowiązku wydania decyzji merytorycznej. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, jak orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. i art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez skarżącego koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego radcy prawnego ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), w wysokości 480 zł, oraz koszt uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 597 zł. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Pełnomocnik skarżącego nie wskazał podstawy prawnej swojego wniosku. Przepisy p.p.s.a. odnoszące się do sprzeciwu nie przewidują wymierzenia grzywny w przypadku niezasadnego zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na postawie art. 151a p.p.s.a. Takich przesłanek do orzeczenia grzywny w tym trybie Sąd nie stwierdził. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a.