IV SAB/Po 165/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Prezydent Miasta w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za reprezentowanie strony nieznanej z miejsca pobytu. 1. umarza postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku K. S. z [...] listopada 2019 r. o przyznanie wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji kuratora ustanowionego dla osoby nieznanej z miejsca pobytu; 2. stwierdza, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego K. S. sumę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: [...] złotych); 5. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącego K. S. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. (wpływ do organu: [...] sierpnia 2021 r.) K. S., reprezentowany przez r.pr. M. S., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta, wnosząc o: 1) uwzględnienie skargi na bezczynność organu administracji – Prezydenta Miasta (zwanego też dalej "Prezydentem Miasta") – w sprawie wniosku skarżącego z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za reprezentowanie strony nieznanej z miejsca pobytu w postępowaniu administracyjnym w sprawie o wymeldowanie; 2) zobowiązanie Prezydenta [...] do rozpoznania ww. wniosku skarżącego i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku wydanego w niniejszej sprawie; 3) stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4) przyznanie od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł; 5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; 6) rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że na wniosek Prezydenta [...], na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego P. - S. M., skarżący został ustanowiony kuratorem dla R. W. (nieznanego z miejsca pobytu), na potrzeby postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania z dotychczasowego adresu zamieszkania. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem przez Prezydenta [...] ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2018 r. (nr [...]). Pismem z [...] listopada 2019 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie wynagrodzenia za występowanie w ww. sprawie. Ponowił go [...] marca 2020 r., jednakże do dnia wniesienia skargi nie otrzymał nawet zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie. Pismem z [...] czerwca 2020 r. skarżący złożył ponaglenie w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "k.p.a."), jednakże do dnia wniesienia skargi nie otrzymał ani decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie "SKO") w sprawie ponaglenia, ani też nie otrzymał informacji o podjęciu jakichkolwiek czynności przez Prezydenta [...]. Nie wiadomo, czy wskazanemu ponagleniu została nadany jakikolwiek bieg. Dalej autor skargi wyjaśnił, że stosownie do art. 993 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej w skrócie "k.r.o.") "o wynagrodzeniu kuratora reprezentującego dziecko i zwrocie poniesionych przez niego wydatków orzeka ten sąd lub organ państwowy, przed którym dziecko jest reprezentowane, stosując przepisy właściwe dla danego postępowania. Wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego do reprezentowania dziecka w postępowaniu innym niż postępowanie cywilne i zwrot poniesionych przez niego wydatków ustala się na podstawie przepisów określających wysokość wynagrodzenia i zwrot wydatków kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej". Na mocy art. 178 § 2 w zw. z art. 184 § 1 k.r.o. przepis ten stosuje się odpowiednio do kuratorów ustanowionych dla osób nieznanych z miejsca pobytu. W ocenie skarżącego organem właściwym dla rozpoznania wniosku o przyznanie kuratorowi wynagrodzenia był więc Prezydent Miasta, na wniosek którego kurator został ustanowiony. W ocenie skarżącego bezczynność tego organu w niniejszej sprawie ma charakter rażący. Od złożenia wniosku o przyznanie wynagrodzenia minęło już 20 miesięcy, a w tym czasie skarżący nie otrzymał żadnej informacji o tym, czy jego wnioskowi został nadany jakikolwiek formalny bieg, o wydaniu decyzji merytorycznej nie wspominając. Także złożone przed blisko 14 miesiącami ponaglenie nie przyniosło jakiegokolwiek efektu; skarżący nie ma nawet wiedzy o tym, czy ponaglenie to zostało przekazane do SKO. Jakkolwiek czas niezbędny organowi do rozpoznania danego wniosku ustala sam organ, to – zdaniem skarżącego – zwrócić jednak należy uwagę, że sprawa jego wniosku z [...] września 2019 r. nie wydaje się być sprawę skomplikowaną, a wręcz taką, która może zostać załatwiona niezwłocznie. W tym stanie rzeczy okres przeszło 2 lat bez podjęcia jakichkolwiek działań, czy chociażby wydania postanowienia o wszczęciu postępowania, uznać należy za rażącą bezczynność, z wszelkimi tego konsekwencjami. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta, reprezentowany przez R. M., wniósł o: 1. umorzenie postępowania w całości na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej w skrócie "p.p.s.a."), 2. orzeczenie o ponoszeniu przez strony kosztów związanych ze swym udziałem w sprawie na podstawie art. 199 p.p.s.a.; ewentualnie – w razie nieuwzględnienia wniosku o umorzenie niniejszego postępowania w całości – wniósł o: 1. umorzenie postępowania w części, tj. w zakresie wniosku określonego w pkt 2 petitum skargi, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., 2. oddalenie skargi w pozostałej części, tj. w zakresie wniosków określonych w pkt 3, 4 i 5 petitum skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., 3. rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., 4. orzeczenie o ponoszeniu przez strony kosztów związanych ze swym udziałem w sprawie na podstawie art. 199 p.p.s.a. Uzasadniając powyższe wnioski, pełnomocnik organu wyjaśnił, że w niniejszej sprawie, po wniesieniu skargi, organ w dniu [...] września 2021 r. rozpatrzył wniosek skarżącego o przyznanie wynagrodzenia za występowanie przezeń w charakterze kuratora i postanowił o przyznaniu tego wynagrodzenia, a w dniu [...] września 2021 r. przekazał skarżącemu przyznane wynagrodzenie. Oznacza to, że organ podjął czynność, której domagał się skarżący, co sprawia, że zachodzą przesłanki do umorzenia niniejszego postępowania w całości, zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ewentualnie w części, tj. w zakresie wniosku skarżącego z pkt 2 petitum skargi. Motywując z kolei swe żądanie oddalenia wniosku skarżącego o stwierdzenie, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pełnomocnik organu wskazał, że w tej sprawie taka bezczynność nie miała miejsca, gdyż brak załatwienia sprawy przed wniesieniem skargi spowodowany był w zakresie znacznej części okresu między wniesieniem wniosku inicjującego postępowanie, a wniesieniem skargi, przyczynami niezależnymi od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a., tj. ogłoszeniem w marcu 2020 r. najpierw stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie trwającego do dziś stanu epidemii. W okresie epidemii nastąpiły bowiem powszechne utrudnienia w funkcjonowaniu, obejmujące m.in. organy władzy publicznej. Jednym z ich powodów było wykonywanie pracy w trybie zdalnym, wprowadzanej w celu przeciwdziałania epidemii, który utrudniał, czy wręcz uniemożliwiał dostęp do akt poszczególnych spraw. W Urzędzie Miasta P. (dalej w skrócie "UMP") od [...] kwietnia 2020 r. wprowadzono możliwość pracy zdalnej, z której w 2020 r. korzystała znaczna część pracowników, w tym pracownicy oddziału właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy. Nadto, w okresie tym obowiązywał przepis art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, z późn. zm.; zwanej dalej "ustawą COVID-19"), wyłączający możliwość stwierdzenia bezczynności organu "w okresie od [...] marca 2020 roku do dnia [...] maja 2020 roku". Odnosząc się z kolei do wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, pełnomocnik organu podniósł, że skarżący nie przytoczył żadnego faktu, ani nie przedstawił żadnego dowodu w celu wykazania, że wskutek bezczynności organu odniósł jakąkolwiek szkodę. W tych okolicznościach wniosek skarżącego jawi się jako bezzasadny i nieudowodniony, i jako taki powinien podlegać oddaleniu. Tym bardziej, że – jak wskazał autor odpowiedzi na skargę – skarżący domaga się przyznania sumy pieniężnej prawie stukrotnie większej niż należne mu wynagrodzenie, które wyniosło [...] zł, co można oceniać jako dążenie do nieuzasadnionego wzbogacenia się kosztem organu. Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej stanowiłoby nieuzasadnione naruszenie interesu publicznego w postaci obciążenia organu obowiązkiem zapłaty ze środków publicznych (pochodzących przede wszystkim z danin publicznych, a więc pośrednio od podatników) kwoty, co do której brak jest udowodnionej szkody po stronie skarżącego. Wreszcie, w odniesieniu do wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, pełnomocnik organu stwierdził, że z uwagi na bezprzedmiotowość skargi w całości, a co najmniej w części, i bezzasadność w pozostałej części, skutkujące odpowiednio jej umorzeniem lub oddaleniem, nie istnieje przesłanka zasądzenia kosztów na rzecz skarżącego. W piśmie procesowym z [...] września 2021 r. pełnomocnik skarżącego cofnął skargę w zakresie jej pkt 2 – a to z uwagi na wydanie przez organ rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie już po wniesieniu skargi – podtrzymując jednocześnie zarzuty i wnioski skargi w pozostałym zakresie. Motywując swe stanowisko, autor repliki w szczególności podkreślił, że: - umarzając postępowanie w związku z uwzględnieniem skargi przez organ w trybie samokontroli, sąd administracyjny winien jednak – zgodnie z art. 201 § 1 p.p.s.a. – zasądzić na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania; - podejmując rozstrzygnięcie w sprawie skargi na bezczynność, sąd administracyjny winien mieć na uwadze stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Wydanie przez organ, po otrzymaniu takiej skargi, decyzji w sprawie, której skarga dotyczyła, powoduje jedynie, że sąd nie ma możliwość zobowiązania organu do wydania w określonym czasie stosownej decyzji. Jednakże, jeżeli na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, sąd winien skargę uwzględnić i stwierdzić, iż organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania; - zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O konieczności rozstrzygnięcia o wynagrodzeniu skarżącego jako kuratora osoby nieznanej z miejsca pobytu w sprawie o wymeldowanie, organ wiedział co najmniej od sierpnia 2018 r., gdy wydana została decyzja kończąca tę sprawę. Wobec tego wskazywanie przez organ na fakt wystąpienia stanu epidemii jest chybione, jako że organ jeszcze na długu przed [...] marca 2020 r. miał możliwość i powinien był wydać stosowne rozstrzygnięcie. Nie bez znaczenia jest przy tym, że dla wydania stosownego rozstrzygnięcia po stronie organu brak było konieczności podejmowania jakichkolwiek "nadzwyczajnych" czynności wyjaśniających (całość sprawy możliwa była do rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o posiadane dokumenty); - instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej ma nie tylko na celu zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, ale pełnić ma również określoną rolę prewencyjną – przeciwdziałaniu przewlekłości działania organu w okresie późniejszym. Dla oceny zasadności żądania skarżącego zasądzenia sumy [...] zł nie powinna mieć znaczenia kwota wynagrodzenia, jakie ostatecznie otrzymał skarżący. Istotne pozostaje to, iż skarżący przez okres blisko trzech lat musiał kilkukrotnie upominać się o przyznanie stosownej kwoty, a o ostatecznym jej przyznaniu organ zadecydował dopiero po wywiedzeniu przez skarżącego skargi na bezczynność. Kwota ta nie stanowiła przy tym jakiegoś znacznego obciążenia dla budżetu organu. Przepis art. 149 § 4 p.p.s.a. stwarza możliwość przyznania od organu pewnej zryczałtowanej rekompensaty za negatywne przeżycia związane z prowadzonym wadliwie przez organ postępowaniem, która nie jest odszkodowaniem w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Celem tej instytucji jest również funkcja dyscyplinująca organ. I to właśnie konieczność sięgnięcia po, wzmiankowane w odpowiedzi na skargę, środki publiczne celem zadośćuczynienia za brak należytego działania organu, winien dyscyplinować organ przed unikaniem w przyszłości podobnej bezczynności. W ocenie Skarżącego dla oceny zasadności omawianego roszczenia nie bez znaczenia jest fakt, iż pomimo kierowania do organu kolejnych pism i ponagleń, aż do 03 września 2021 r. pisma te nie spotkały się z jakąkolwiek reakcją organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – zgodnie z przywołanym w pkt 6 petitum skargi i w pkt 3 wniosków ewentualnych odpowiedzi na skargę przepisie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. – co też miało miejsce w niniejszej sprawie. W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest – co do zasady – to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym ponaglenie, dla swej skuteczności, musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość [por. postanowienie NSA(7) z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"]. Czy i ewentualnie w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności. Jest poza sporem, że w kontrolowanej sprawie skarżący wniósł ponaglenie – pismem z [...] czerwca 2020 r. (k. 14 akt adm.) Pozostając jeszcze przy zagadnieniu dopuszczalności skargi, należy wyjaśnić, iż: - zgodnie z art. 34 § 1 k.p.a.: "Organ administracji publicznej wystąpi do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych, o ile przedstawiciel nie został już wyznaczony"; - wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu administracyjnego zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. następuje na podstawie art. 184 k.r.o. (zob. uchwała SN z 09.02.1989 r., III CZP 117/88, OSNC 1990, nr 1 poz. 11; tak też m.in. wyrok NSA z 15.06.2011 r., I OSK 1170/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). W myśl tego ostatniego przepisu: "Dla ochrony praw osoby, która z powodu nieobecności nie może prowadzić swoich spraw, a nie ma pełnomocnika, ustanawia się kuratora. To samo dotyczy wypadku, gdy pełnomocnik nieobecnego nie może wykonywać swoich czynności albo gdy je wykonywa nienależycie"; - wynagrodzenie takiego przedstawiciela należy do kosztów postępowania administracyjnego (zob. uchwała SN z 09.02.1989 r., III CZP 117/88, OSNC 1990, nr 1 poz. 11; tak też m.in. wyrok NSA z 16.04.2020 r., I OSK 3193/19, CBOSA); - wysokość wynagrodzenia przedstawiciela (kuratora) ustanowionego dla osoby nieobecnej w trybie art. 34 § 1 k.p.a. w zw. z art. 184 § 1 k.r.o. – wobec braku w tym zakresie przepisów z zakresu postępowania administracyjnego – należy ustalać, stosując w drodze analogii zasady określone w odnośnym (właściwym temporalnie) rozporządzeniu w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (por. m.in. wyroki NSA: z 19.12.2013 r., I OSK 2636/12; z 16.04.2020 r., I OSK 3193/19; z 22.09.2020 r., I OSK 488/20 – dostępne w CBOSA; por. też P. Gołaszewski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 34 Nb 6; wyrok NSA). W okolicznościach kontrolowanej sprawy było to (i nadal pozostaje) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 536); - zgodnie ze stanowiskiem dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych przyznanie wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. następuje w drodze aktu z zakresu administracji publicznej, dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – innego niż decyzja lub postanowienie – o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. m.in. wyroki NSA: z 19.12.2013 r., I OSK 2748/12; z 19.12.2013 r., I OSK 2108/13, z 19.12.2013 r., I OSK 2636/12; z 16.04.2020 r., I OSK 3193/19 – dostępne w CBOSA); - skoro przyznanie wynagrodzenia kuratorowi stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to tym samym – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – dopuszczalną jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania w sprawie wydania takiego aktu. Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie przez K. S. za dopuszczalną. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania tej skargi, należy zauważyć, że w świetle przywołanego art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z tytułu skargi wniesionej w niniejszej sprawie ("Skarga na bezczynność organu administracji"), treści jej wniosków oraz uzasadnienia jednoznacznie wynika, że autor skargi uczynił jej przedmiotem tylko jedną z ww. postaci opieszałości organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy, a mianowicie bezczynność. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanej sprawie doszło do zarzucanej Prezydentowi Miasta bezczynności, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów skarg przewidzianych w ww. przepisach p.p.s.a., tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania. W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526). Przechodząc do oceny, czy w niniejszej sprawie doszło do zarzucanej organowi bezczynności, należy zauważyć, że przepisy prawa wyraźnie nie określają terminu, w jakim organ administracji powinien przyznać i wypłacić kuratorowi ustanowionemu dla osoby nieznanej z miejsca pobytu należne wynagrodzenie. Sąd w niniejszym składzie przychyla się jednak do generalnego stanowiska, zgodnie z którym w braku przepisów szczególnych określających terminy załatwiania spraw, w których podejmowane są akty lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – co stanowi regułę – per analogiam powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 35 k.p.a. określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym (tak T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2016, uw. 113 do art. 3). W myśl tych przepisów organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Sąd podziela stanowisko skarżącego, że sprawa przyznania jemu żądanego wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji kuratora nie należała do spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. Potwierdza to zresztą treść pisma organu z [...] września 2021 r. ([...]) informującego skarżącego o przyznaniu żądanego wynagrodzenia (k. 35 akt sądowych), z którego wynika, że ustalenie tego wynagrodzenia ograniczało się tylko do odpowiedniego zastosowania przepisów ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Wobec tego należy uznać, że sprawa tego wynagrodzenia powinna była zostać załatwiona przez organ bez zbędnej zwłoki, jednak nie dłużej w niż w terminie 1 miesiąca. Pewne wątpliwości może budzić jedynie to, od jakiego momentu należało ów termin liczyć: czy od dnia wypełnienia przez kuratora swojej funkcji – tj. od zakończenia postępowania administracyjnego, w którym brał on udział jako przedstawiciel osoby nieznanej z miejsca pobytu, decyzją ostateczną (tu: decyzją Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...]) – czy dopiero od momentu wystąpienia przez kuratora do organu z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia z ww. tytułu (tu: doręczenia wniosku z [...] listopada 2019 r.). Jednakże w okolicznościach kontrolowanej sprawy ów dylemat, zdaniem Sądu, nie ma istotnego znaczenia. Albowiem nawet gdyby przyjąć, że dla zainicjowania sprawy wynagrodzenia kuratora był niezbędny jego wniosek i że dopiero doręczenie tego wniosku organowi rozpoczęło bieg terminu do załatwienia sprawy, to w niniejszej sprawie jest jasne, że ów termin (jednomiesięczny) – liczony nawet od daty wpływu wniosku skarżącego do organu (co nastąpiło w dniu [...] listopada 2019 r.; k. 1 akt adm.) – został wielokrotnie przez Prezydenta [...] przekroczony. To z kolei zasadnym czyni zarzut dopuszczenia się przez organ bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego o przyznanie należnego wynagrodzenia. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez pełnomocnika Prezydenta [...] okoliczność ogłoszenia w marcu 2020 r., na terenie całego kraju, najpierw stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie trwającego do dziś stanu epidemii oraz fakt wystąpienia związanych z tym komplikacji i utrudnień w organizacji pracy organu (jego urzędu – UMP). Po pierwsze, jak trafnie wytknął skarżący, przedmiotowa sprawa powinna zostać załatwiona przez organ na długo przed ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii. Po drugie, zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, z późn. zm.; w skocie "u.COVID") – dodanym z dniem 31 marca 2020 r. – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r., natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 490) – trwa od 20 marca 2020 r. Zwrócić należy jeszcze uwagę na przywołany przez organ w odpowiedzi na skargę przepis art. 15zzs ust. 10 u.COVID, w którym wyraźnie przesądzono, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy nie stosuje się (pkt 1) oraz że organom prowadzącym postepowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Należy jednak zauważyć, że przywołany art. 15zzs u.COVID został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875; w skrócie "zm.u.COVID"), z dniem 16 maja 2020 r. (art. 76 zm.u.COVID), z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 zm.u.COVID terminy w postępowaniach w art. 15zzs u.COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło 16 maja 2020 r.), czyli od 24 maja 2020 r. W konsekwencji oznacza to, że okres podlegający "odliczeniu" od czasu zarzucanej organowi bezczynności trwał tylko od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Po trzecie, z uwagi na prosty charakter przedmiotowej sprawy, która nie wymagała prowadzenia czasochłonnych ani organizacyjnie skomplikowanych czynności wyjaśniających, nie sposób uznać, iżby załatwienie tej sprawy nawet podczas trwającej epidemii mogło w sposób usprawiedliwiony zająć kilkanaście miesięcy. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ponieważ w kontrolowanej sprawie organ przyznał żądane wynagrodzenie (w dniu [...] września 2021 r.; k. 35 akt sądowych) oraz je wypłacił skarżącemu (w dniu [...] września 2021 r.; k. 35 akt sądowych) dopiero po wniesieniu skargi (która została nadana w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w dniu [...] sierpnia 2021 r.; k. 30 akt sądowych), to należało stwierdzić, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Prezydent Miasta dopuścił się zarzucanej mu bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku). Zarazem jednak fakt, że zarzucany stan bezczynności ustał przed rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd, sprawił, że postępowanie sądowoadministracyjne należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63), acz jedynie w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu (tu: przyznania wynagrodzenia), o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 27.02.2020 r., II OSK 2423/19, CBOSA) – o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Nie zwalniało to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla skargi na bezczynność, przewidzianych w art. 149 p.p.s.a., w tym przypadku: od orzekania w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności (o czym była już mowa wyżej) oraz w kwestii oceny charakteru stwierdzonej opieszałości: rażącego albo nierażącego (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15 sierpnia 2015 r., ale nadal aktualne: postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15.01.2013 r., II OSK 2390/12 – CBOSA), a także odnośnie do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy pieniężnej. W związku z tym należy wyjaśnić, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – CBOSA). Zdaniem Sądu taka sytuacja wystąpiła w kontrolowanej sprawie. Przemawia za tym zarówno bardzo długi czas trwania bezczynności (blisko dwa lata od momentu wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia do czasu jego wypłaty przez organ), jak i wysoce naganna postawa organu w tym okresie. Albowiem organ nie odpowiedział, ani w inny sposób nie zareagował, na żadne z wystosowanych ówcześnie przez skarżącego pism (tj. na jego wniosek z [...].11.2020 r., monit z [...].03.2021 r. oraz ponaglenie z [...].06.2021 r.), a podjął działania dopiero po wpływie skargi. Dlatego Sąd ocenił, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Odnosząc się z kolei do zgłoszonego w skardze żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej (w wysokości [...] zł), wypada zauważyć, że z ww. przepisu jasno wynika, iż suma pieniężna, której przyznania domaga się skarżący, jest jednym z dwóch (obok grzywny) środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przy tym decyzja o ich zastosowaniu, w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) należy do sądu (por. wyroki NSA: z 30.11.2020, I OSK 1558/20, z 08.02.2017 r., I OSK 1314/16; z 11.04.2017 r., I OSK 1506/16; z 11.07.2017 r., II OSK 879/17 – dostępne w CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 15.02.2020, II OSK 1727/20, z 03.02.2017 r., II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17 – dostępne w CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują pewne znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r. o sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1313/16; z 16.05.2017 r., I OSK 2934/16; z 07.09.2017 r., I OSK 798/17; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17 – dostępne w CBOSA). W kontrolowanej sprawie skarżący swego żądania o przyznanie sumy pieniężnej aż w wysokości [...] zł w sposób należyty nie uzasadnił. Takiego uzasadnienia nie stanowi bowiem ogólnikowe stwierdzenie o "możliwość przyznania od organu pewnej zryczałtowanej rekompensaty za negatywne przeżycia związane z prowadzonym wadliwie przez organ postępowaniem", ani odwołanie się do funkcji prewencyjnej oraz dyscyplinującej owej sumy pieniężnej, które to funkcje – jak to już wyżej wyjaśniono – w przypadku akurat tego środka sytuują się na dalszym planie, daleko za funkcją kompensacyjną. W ocenie Sądu w okolicznościach kontrolowanej sprawy w miarę adekwatnym miernikiem uszczerbku, jakiego doznał skarżący na skutek długotrwałego niewypłacania mu należnej sumy pieniężnej, może być kwota cywilnoprawnych odsetek za opóźnienie, jakie przypadałyby za ów okres bezczynności organu. Dlatego Sąd uznał, że właściwą sumą zasądzoną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. będzie kwota [...]zł (pkt 4 sentencji wyroku), która, choć prima facie jawi się jako raczej symboliczna, to – z jednej strony – nawiązuję w istotnej mierze do sumy ww. odsetek (zarazem przekraczając ją), a z drugiej – pozostaje w rozsądnej proporcji do kwoty przyznanego skarżącemu wynagrodzenia za pełnienie funkcji kuratora (które opiewało na kwotę [...]zł brutto). O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), uwzględniając: koszt uiszczonego wpisu od skargi ([...] zł), wynagrodzenie należne pełnomocnikowi zawodowemu skarżącego, ustalone według stawek minimalnych ([...] zł) oraz koszt uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie [...] zł.