I SA/Rz 676/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Jacek Boratyn, Protokolant ref. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki tej opłaty oraz ustalenia stawki za pojemnik o określonej pojemności stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Stalowej Woli (dalej: Prokurator/Skarżący) jest uchwała nr XIV/112/2020 Rady Gminy Radomyśl nad Sanem z dnia 20 marca 2020r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki takiej opłaty oraz ustalenia stawki za pojemnik o określonej pojemności. Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego i weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia (Dz. Urz. Woj. Pod. 2020.1652) z mocą obowiązującą od dnia 1 maja 2020 roku. Podstawą prawną zaskarżonej uchwały były przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art.42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019r., poz. 506 ze zm. - dalej: u.s.g.) oraz art. 6j ust. 2, ust. 2a, ust. 3, art. 6k ust.1, ust. 2a pkt 4, ust. 3 i ust. 4a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j Dz.U. z 2019r., poz. 2010 ze zm. - dalej: u.c.p.g). W § 1 przedmiotowej uchwały wskazano, że dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy od gospodarstwa domowego. W § 2 ust. 1 ustalono miesięczną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od jednego gospodarstwa domowego, zbieranymi w sposób selektywny w wysokościach: 1) gospodarstwo domowe zamieszkałe przez 1 osobę - 18 zł; 2) gospodarstwo domowe zamieszkałe przez 2 osoby - 36 zł; 3) gospodarstwo domowe zamieszkałe przez 3 osoby i więcej - 54 zł. W § 3 uchwały określono miesięczną stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny w następujących wysokościach: 1) gospodarstwo domowe zamieszkałe przez 1 osobę - 36 zł; 2) gospodarstwo domowe zamieszkałe przez 2 osoby - 72 zł; 3) gospodarstwo domowe zamieszkałe przez 3 osoby i więcej - 108 zł. W § 4 zwolniono w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi kompostujących bioodpady stanowiące odpady komunalne w kompostowniku przydomowym (ust. 1), wskazując, że przedmiotowe zwolnienie wynosi miesięcznie: 1) dla gospodarstwa domowego zamieszkałego przez 1 osobę – 0,50 zł, 2) dla gospodarstwa domowego zamieszkałego przez 2 osoby – 1,00 zł, 3) dla gospodarstwa domowego zamieszkałego przez 3 osoby i więcej – 1,50 zł (ust. 2) i ustalając, że przysługuje ono od pierwszego dnia miesiąca, w którym została złożona deklaracja o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zawierająca zgłoszenie kompostownika i wyliczenie przysługującego zwolnienia (ust.3). W skardze na powyższą uchwałę Prokurator wniósł o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm. – dalej: P.p.s.a.). Zaskarżonej uchwale (§ 2, § 3, § 4) zarzucono istotne naruszenie przepisów art.6k ust.1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2a w zw. z art.6j ust.2 u.c.p.g. polegające na zróżnicowaniu stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalonej metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. W uzasadnieniu skargi Skarżący przytoczył regulacje zwarte w przepisach art. 6k ust. 1 pkt 1, art. 6j ust. 1 i 2, art. 6k ust. 2 u.c.p.g., argumentując, że przywołane przepisy nie przewidywały możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym. Skarżący wywiódł, że od dnia 1 lutego 2015r. cofnięto upoważnienie dla rad gmin do wprowadzania innych kryteriów różnicowania opłat, niż wymienione w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g., wprowadzając możliwość zwolnienia z opłaty w całości lub w części gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. O ile więc w okresie do dnia 31 stycznia 2015r. dopuszczalne było stosowanie kryterium wielkości gospodarstwa domowego, o tyle po tej dacie stosowanie takiego kryterium nie było już możliwe. Na poparcie swego stanowiska Skarżący przywołał pogląd prawny wyrażony przez Naczelny Sądu Administracyjny (dalej: NSA), w wyroku z dnia 19 lutego 2019r., sygn. akt II FSK 3267/18), wedle którego, katalog ujęty w art. 6j ust.2a u.c.p.g., nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty z zależności od liczebności gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców, o których jest mowa w tym przepisie odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, nie zaś do liczby mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe. Skarżący zaznaczył, że podobne stanowisko zajął NSA w wyrokach: z dnia 7 kwietnia 2021r., III FSK 3305/21, z dnia 2 lutego 2021r., III FSK 2593/21, z dnia 2 marca 2021r., III FSK 3016/21, z dnia 24 marca 2021r., III FSK 3367/21. W ocenie Prokuratora pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem "gospodarstwa domowego", ponieważ osoby zamieszkujące nieruchomość, nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Przedmiotowa przesłanka znajduje więc zastosowanie w wypadku metody określonej w art. 6j ust.1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi obliczana jest jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uwzględnienie skargi stwierdzając, że stanowisko Skarżącego opiera się na aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, a tego rodzaju aktem jest zaskarżona w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Radomyśl nad Sanem z dnia 20 marca 2020r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia wysokości tej opłaty oraz ustalenia stawki za pojemnik o określonej pojemności. Stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Z powyższego wynika, że stwierdzeniem nieważności aktu lub zarządzenia skutkuje wyłącznie takie naruszenie prawa, które jest oczywiste i wprost wynikające z normy prawa oraz nosi cechę istotności. W zaskarżonej uchwale dokonano wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w taki sposób, że w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi pobierana jest od gospodarstwa domowego, przy czym stawkę opłaty od gospodarstwa domowego zróżnicowano w zależności od liczby osób stanowiących gospodarstwo domowe. Kwestionując powyższą uchwałę Prokurator zarzucił jej sprzeczność z treścią art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. w zakresie zróżnicowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi metodą od gospodarstwa domowego, według nieprzewidzianego w ustawie kryterium liczby osób w gospodarstwie domowym. Zdaniem Prokuratora powyższe naruszenie ma cechę istotności, co uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia czy dopuszczalny był wybór przez radę gminy metody ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego, tj. kryterium wymienionego w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. Mając na uwadze tak zarysowaną oś sporu należy wskazać, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa Konstytucja RP oraz przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Zatem materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym musi wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Z regułą tą korespondują zapisy załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 283 – dalej: z.t.p.), z których wynika, że w akcie prawa miejscowego umieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, upoważnieniu ustawowym (§ 143 w zw. z § 115 z.t.p.). Upoważnienie ustawowe dla rady gminy do podjęcia zaskarżonej uchwały zostało przewidziane w art.6k ust. 1 u.c.p.g. Stosownie do tego przepisu (w brzmieniu tekstu jednolitego z 2019r.) rada gminy, w drodze uchwały: 1) dokona wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustali stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy; 2) ustali stawkę opłaty za pojemnik lub worek o określonej pojemności, przeznaczony do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości. Powyższy przepis dopuszczając stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy, ogranicza możliwość wyboru, do ich rodzajów wymienionych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. Stosownie do art. 6j ust. 1 u.c.p.g. w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1. W myśl art.6j ust. 2 ww. ustawy w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Dotyczy to nieruchomości na których mieszkają mieszkańcy (art. 6c ust. 1 cyt. ustawy). Zgodnie natomiast z art.6j ust. 2a u.c.p.g. rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy może stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Stanowiący istotę sporu w niniejszej sprawie problem dopuszczalności różnicowania przez organ gminy stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości w zależności od liczebności gospodarstwa domowego został podjęty przez NSA m.in. w wyroku z dnia 25 listopada 2020r., sygn. akt II FSK1853/20 (dost.CBOiS). W judykacie tym NSA stwierdził, że z treści przepisu art. 6j ust. 2 u.c.p.g. nie można wyprowadzić wniosku, że dopuszcza on możliwość różnicowania przez radę gminy miesięcznej stawki opłaty w zależności od ilości osób pozostających w gospodarstwie domowym. Zdaniem NSA regulacja art. 6j ust. 2 u.c.p.g., poprzez zapewnienie radzie gminy możliwości uchwalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, wyklucza wprowadzenie w ramach tej metody dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Zgodnie z tym przepisem rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Przepis ten nie stanowi rozwinięcia normy prawnej zawartej w art. 6j ust. 2 u.p.c.g., w związku z tym wiązanie tych dwóch regulacji dla potrzeb wykładni art. 6j ust. 2a jest nieuprawnione. Podkreślono także, że – podobnie jak w przypadku art. 6j ust. 1 – w ust. 2a nie pojawia się kategoria "gospodarstwa domowego", lecz "powierzchnia lokalu mieszkalnego", "liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość". Zauważono, że katalog ujęty w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców, o których mowa w tym przepisie, odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących gospodarstwo domowe. Według NSA pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z pojęciem "gospodarstwa domowego", gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Przedmiotowa przesłanka znajduje więc zastosowanie w przypadku metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest obliczana jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. W konsekwencji, w przypadku wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, rada gminy może ustalić jedną stawkę opłaty od gospodarstwa domowego, bez jej różnicowania w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa. W konkluzji NSA stwierdził, że przewidzianego w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. kryterium różnicowania stawki opłaty w odniesieniu do "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z parametrem wielkości gospodarstwa domowego. W późniejszym orzeczeniu NSA wyraził pogląd, że niedopuszczalne jest różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w zależności od liczby mieszkańców wchodzących w skład tego gospodarstwa, a określone w art. 6j ust. 2a u.c.p.g. kryteria różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi (w tym liczba mieszkańców) nie mają zastosowania do stawek opłat określonych przy zastosowaniu metody "od gospodarstwa domowego" (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2021r., sygn. akt III FSK 3305/21, dost. CBOiS). Podzielając przytoczoną argumentację, tut. Sąd uznaje za prawidłowe stanowisko, że na podstawie art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. rada gminy może ustalić stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, albo w zależności od liczby mieszkańców, ilości zużytej wody lub powierzchni lokalu mieszkalnego, albo od gospodarstwa domowego. W przypadku skorzystania z pierwszej możliwości rada gminy może także na podstawie art. 6j ust. 2a u.c.p.g. stosować łącznie różne kryteria różnicujące stawki opłaty. Dodatkowych kryteriów różnicujących, jak przykładowo kryterium liczby mieszkańców, nie można natomiast stosować w przypadku wybrania metody ustalania stawki opłaty "od gospodarstwa domowego". W przypadku tej metody powinna być ustalona jedna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami. Przy czym użyte w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. sformułowanie "jedna stawka" wyklucza możliwość różnicowania stawki gdyż prowadzi to do ustalenia dwóch lub więcej stawek, co pozostaje w sprzeczności z treścią tego przepisu. Powyższe stanowisko obecnie jest jednolicie aprobowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z dnia 12 sierpnia 2020r., sygn. akt II FSK 2113/19, z dnia 19 lutego 2019r., sygn. akt II FSK 3267/18, z dnia 25 listopada 2020r., sygn. akt II FSK 1853/20, z dnia 3 lutego 2021r., sygn. akt III FSK 2149/21, z dnia 24 lutego 2021r., sygn. akt III OSK 3585/21, z dnia 7 kwietnia 2021r., sygn. akt III FSK 3305/21, z dnia 6 lipca 2021r., II FSK 3842/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2020r., sygn. akt I SA/Po 157/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 listopada 2020r., sygn. akt I SA/Bk 682/20, dost. CBOiS). Nadmienić należy, że na skutek zmian omawianych przepisów m.in. art.6j i art.6k u.c.p.g., dokonanych ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021, poz.1648), różnicowanie opłaty ustalonej metodą od gospodarstwa domowego według ilości osób, wchodzących w skład tego gospodarstwa, jest obecnie możliwe. Jednakże w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, brak było postaw do takiego różnicowania stawki. Z przedstawionych względów należy stwierdzić że zaskarżona uchwała narusza powołane w skardze przepisy u.c.p.g., tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a, ponieważ Rada Gminy Radomyśl wybierając metodę ustalenia opłaty, o której mowa w art. 6j ust. 2 ww. ustawy, tj. od gospodarstwa domowego wprowadziła - w sposób nieuprawniony - zróżnicowanie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego (jednoosobowe i wieloosobowe gospodarstwo domowe). W przekonaniu Sądu stwierdzone naruszenie prawa jest istotnie z uwagi na wykroczenie przez organ gminy poza ustawowe umocowanie zawarte w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g., co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Na marginesie Sąd zaznacza, że owa istotność naruszenia prawa została dostrzeżona również przez organ, bowiem w odpowiedzi na skargę zawarto wniosek o uwzględnienie skargi, argumentując, że stanowisko Prokuratora opiera się na aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd dostrzega i wziął pod uwagę w rozważaniach, że dotychczas zajmował w przedmiotowej kwestii odmienne zapatrywanie prawne, skłaniając się do stanowiska, że dopuszczalny jest wybór metody ustalenia opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g. przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego. Niemniej jednak to stanowisko nie znalazło akceptacji NSA, który wyrokiem z dnia 24 lutego 2021r., sygn. akt III OSK 3585/21, uchylił wyrok tut. Sądu z dnia 11 sierpnia 2020r., sygn. akt I SA/Rz 405/20, utrwalając dominującą obecnie linię orzeczniczą. Stwierdzając zatem, że w kwestii będącej przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się jako dominująca linia orzecznicza, także pod wpływem podnoszonej na jej poparcie argumentacji, tut. Sąd odstąpił od dotychczasowego poglądu na badaną kwestię, uwzględniając także wartości wynikające z prawidłowo rozumianej jednolitości orzecznictwa sądowego. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.