II SA/Rz 1176/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2012 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. II SA/Rz 1176/11 UZASADNIENIE Decyzja z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...], po rozpoznaniu wniosku K. O., Wójta Gminy [...] odmówił przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dziadkiem C. S. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że C. S. pozostaje w związku małżeńskim z M. S., oboje legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności. ich syn zamieszkuje za granicą i nie utrzymuje kontaktów z rodziną, natomiast córka A. O. jest bezrobotna, pobiera zasiłek dla bezrobotnych, wychowuje 8 dzieci w wieku szkolnym, zięć jest rolnikiem, prowadzi gospodarstwo o pow. 1,32 ha. Wnioskodawczyni K. O. mieszka wraz z dziadkami, pomaga dziadkowi w czynnościach życia codziennego, ponieważ babcia ze względu na zły stan zdrowia nie może sprawować opieki nad swoim mężem. Organ I instancji przytoczył przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mające zastosowanie w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a także wywody Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z dni 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, dotyczące interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, który należy odczytywać przez pryzmat art. 17 ust. 1 tej ustawy. Literalne odczytywanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy niweczyłoby skutki wyroku Trybunału w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują inne osoby zobowiązane do alimentacji, w przypadku gdy współmałżonek nie może sprawować opieki z uwagi na stan własnego zdrowia. Taki przypadek w ocenie Wójta zaistniał w niniejszej sprawie, gdzie M. S. niewątpliwie nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem C. S. Opiekę taką jest natomiast w stanie, zdaniem organu, sprawować córka A. O., pomimo, iż ma liczną rodzinę. Organ podkreślił też, że niemożność sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną z osobą niepełnosprawną w pierwszym stopniu nie może być utożsamiana z brakiem uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego (prawo do zasiłku dla bezrobotnych). Po rozpatrzeniu odwołania K. O. od tej decyzji, w którym podniosła ona, że C. S. z uwagi na stan zdrowia wymaga opieki drugiej osoby, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) W uzasadnieniu decyzji Kolegium uznało, iż organ I instancji zgromadził niezbędny materiał dowodowy i na jego podstawie dokonał poprawnej analizy przesłanek z art. 17 ust. 1 i 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Bezsporne jest, że dziadkowie odwołującej pozostają w związku małżeńskim, stąd też organ I instancji słusznie przyjął, że brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podkreśliło, że decyzje w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych mają charakter decyzji związanych, co oznacza, że ich treść wynika wprost z uregulowań ustawowych i inne czynniki, takie jak stan zdrowia członków rodziny czy zaangażowanie w opiekę dalszych krewnych nie mają wpływu na przyznanie świadczenia. Decyzję tę zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. O., nie wskazując kierunku jej weryfikacji. Raz jeszcze podkreśliła, że dziadek jest niepełnosprawny i wymaga opieki w codziennych czynnościach. Skarżąca wskazała, że na terenie jej gminy inne osoby (wnukowie) opiekujące się dziadkami mają przyznane świadczenia pielęgnacyjne. Wskazała również, że jej mama nie może opiekować się swoim ojcem, ponieważ ma na utrzymaniu 9-ro dzieci w wieku szkolnym i utrzymuje się z niewielkiego zasiłku dla bezrobotnych oraz zasiłku rodzinnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 1 a) ustawy o świadczeniach rodzinnych osobie innej niż spokrewniona w I stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne tylko wtedy, gdy nie ma osoby spokrewnionej w I stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. W niniejszej sprawie sytuacja taka jednak nie zachodzi, bowiem córka C. S. – A. O. jest w stanie opiekować się swoim ojcem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badanie legalności obejmuje kontrolę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanki przyznania, wysokość oraz zasady wypłacania świadczenia pielęgnacyjnego określa art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.)- zwanej dalej w skrócie ustawą. W ust. 1 stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przesłanek podmiotowych dotyczy też art. 17 ust. 1 a), który stanowi, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1 . W art. 17 ust. 5 ustawodawca wymienił przypadki wyłączenia możliwości uzyskania tego świadczenia. W pkt 2 lit. a) tego przepisu wskazał, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W rozpoznawanej sprawie niespornym jest, że C. S., nad którym sprawowana jest opieka, pozostaje w związku małżeńskim. Organ I instancji dokonując wykładni prokonstytucyjnej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy uznał jednak, iż okoliczność ta nie może przesądzić o braku możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy współmałżonka ze względu na zły stan własnego zdrowia nie może sprawować opieki. Odmówił natomiast skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia z innego powodu, przyjmując, iż opiekę taką może sprawować osoba spokrewniona z C. S. w pierwszym stopniu, tj. jego córka, a matka skarżącej – A. O. Uznał tym samym, iż nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 a) ustawy, który powołał w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia. Przepis ten stanowi, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze akceptując ustalenia organu I instancji przyjęło, że organ ten prawidłowo odmówił przyznania świadczenia, kierując się wykładnią gramatyczną art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy. Po pierwsze zwrócić należy uwagę, że Kolegium błędnie interpretuje stanowisko Wójta Gminy [...], który w uzasadnieniu swojej decyzji obszernie wyjaśnił z jakich powodów nie zastosował właśnie wykładni gramatycznej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy i przyjął możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad C. S., pomimo, iż pozostaje on w związku małżeńskim. Wyrażając odmienny pogląd, a jednocześnie utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, a więc stosując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Kolegium naruszyło ten przepis. Umożliwia on organowi odwoławczemu utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, przy akceptacji ustaleń organu oraz materialnoprawnej podstawy orzekania. Jeżeli podstawa ta uległa zmianie i zmieniła się argumentacja zawarta w motywach rozstrzygnięcia, organ odwoławczy nie może uznać decyzji organu I instancji za prawidłową. Utrzymanie takiej decyzji w mocy, bez dokonania stosownych zmian, jest rozstrzygnięciem naruszającym prawo (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, wyrok NSA z dnia 25.07.1986 r., II SA 1829/85, ONSA 1986/2/43). W przypadku uznania przez organ odwoławczy, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, ale zachodzi inna podstawa prawna orzekania i ulega zmianie argumentacja, winien on uchylić decyzję organ I instancji i orzec co do istoty sprawy, stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie podziela jednak stanowiska organu II instancji, natomiast uznaje za prawidłowy pogląd Wójta Gminy [...] w zakresie możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdy podlegający opiece pozostaje w związku małżeńskim. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym pod wpływem przytaczanego przez organ I instancji wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107, powszechnie przyjmuje się, że na skutek poszerzenia kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w wyniku nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest możliwe co do zasady wykluczenie z tego kręgu osób pozostających w związku małżeńskim. Jeżeli współmałżonek osoby wymagającej opieki nie jest w stanie ze względu na stan zdrowia czy wiek lub niepełnosprawność takiej opieki sprawować, a inna osoba zobowiązana do alimentacji podejmuje się sprawowania opieki i spełnia przesłanki do przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ma ona prawo do otrzymania tego świadczenia pomimo pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim. Do takich wniosków prowadzi wykładnia systemowa i celowościowa art. 17 ust. 5 w zw. z ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uwzględniająca konstytucyjne wartości wskazane w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku tym Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją RP wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednak wskazał, że do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (tu Trybunał wskazał w szczególności na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy). Wśród orzeczeń opowiadających się przyznaniem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad osobą, która pozostaje w związku małżeńskim można wymienić wyrok NSA w Warszawie z dnia 30.04.2010 r., I OSK 115/10, System Orzecznictwa LEX Nr 594927, wyroki WSA w Gliwicach z dnia 9.11.2010 r., IV SA/Gl 276/10, LEX Nr 775789, WSA w Warszawie, z dnia 4.03.2009 r., I SA/Wa 7/09, LEX Nr 533315, WSA w Olsztynie z dnia 11.03.2009 r., III SA/Ol 61/09, LEX Nr 533538, WSA w Bydgoszczy z dnia 13.07.2010 r., II SA/Bd 462/10, LEX Nr 674003, WSA w Lublinie z dnia 22.10.2010 r., II SA/Lu 545/10, LEX Nr 753884), a także wyroki tut. Sądu o sygn. akt - II SA/Rz 922/09, II SA/Rz 272/10, II SA/Rz 969/10, II SA/Rz 6/11, II SA/Rz 582/11, II SA/Rz 889/11. W rozpoznawanej sprawie zastrzeżenia Sądu budzi jednakże ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez organ I instancji. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie A. O., z którego wynika, że nie może ona sprawować opieki nad rodzicami, ponieważ ma na utrzymaniu własną rodzinę, w tym 8 dzieci w wieku szkolnym. Tymczasem, nie przeprowadzając żadnych dowodów w tym zakresie, organ uznał, że może ona sprawować opiekę nad niepełnosprawnym ojcem. Należy przypomnieć, że zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ administracji publicznej jest zobowiązany do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, natomiast stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje na podstawie jego całokształtu, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Winna ona znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, gdzie organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których oparł swoją ocenę, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.) . Organ I instancji standardów tych nie spełnił, a dokonana przezeń ocena dowodów wykracza poza ramy swobodnej oceny i jest arbitralna. Przyjęcie, pomimo odmiennego oświadczenia A. O., że jest ona w stanie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, wymaga wykazania tego w sposób nie budzący wątpliwości. Tymczasem organ nie wyjaśnił nawet w jakim wieku są dzieci A. O. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś decyzja organu I instancji przepisy postępowania – art. 7, art. 77 , art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie nakłada żadnych praw i nie przyznaje obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wezmą pod uwagę wskazówki wynikające z niniejszego uzasadnienia oraz zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.