II SA/Rz 1271/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. , nr [...]. Przedmiotem skargi K. W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO lub Kolegium) z [...] lutego 2014 r. nr [...], o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: w dniu 4 grudnia 2013 r. K. W. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką H. W. Po rozpatrzeniu tego wniosku Prezydent Miasta decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...], odmówił przyznania K. W. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką H. W. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskodawca pozostawał w stosunku zatrudnienia do 30 listopada 2013 r., a rozwiązanie umowy o pracę nastąpiło z upływem czasu, na który była zawarta, zatem ww. nie zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką. W odwołaniu od tej decyzji K. W. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł o jej zmianę i przyznanie wnioskowanego świadczenia. SKO decyzją z [...] lutego 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że K. W. został zatrudniony na okres próbny, a umowa o pracę posiadała charakter czasowy od dnia 10 września do 30 listopada 2013 r., zatem stosunek pracy ustał wraz z upływem czasu na który umowa była zawarta. Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji, że K. W. nie spełnił przesłanki rezygnacji z zatrudnia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. K. W. reprezentowany przez radcę prawnego skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) skargę na decyzję SKO z [...] lutego 2014 r. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 16 a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka uprawniająca do przyznania świadczenia, tj. brak rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, oraz przez błędne przyjęcie, że nie ma bezpośredniego związku przyczynowo - skutkowego między ustaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką, 2) przepisów postępowania tj.; a) art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. przez niepełne rozważenie wszystkich istotnych okoliczności, w kontekście przesłanek do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a mających istotny wpływ na wynik sprawy, a także b) art. 7 i 8 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bo uniemożliwiający sądową kontrolę zaskarżonej decyzji, a to poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez uzasadnienia faktycznego i prawnego. W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższe zarzuty i nie zgodził się z decyzją Kolegium. W jego ocenie spełnił wszystkie wymagania konieczne do przyznania przedmiotowego świadczenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 23 maja 2014 r. WSA zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na pytanie prawne przedstawione Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, dotyczące kwestii zgodności art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456) z Konstytucją RP, (tj. przepisu, który stanowił podstawę zaskarżonej decyzji SKO), zarejestrowane przez Trybunał pod sygnaturą P 1/14. Postanowieniem z 1 października 2014 r. WSA podjął zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna z przyczyn, które Sąd obowiązany był uwzględnić z urzędu. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto na podstawie art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W pierwszej kolejności wypada zauważyć, iż podstawą odmowy przyznania skarżącemu – K. W. - specjalnego zasiłku opiekuńczego było uznanie przez organy obu instancji, iż wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. nr 1456 ze zm.; zwana dalej u.ś.r). Orzekające w sprawie organy nie kwestionowały faktu, że skarżący faktycznie sprawuje opiekę nad swą niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu z daty orzekania przez organy, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1439) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zainicjowany przed WSA spór sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii czy skarżący zrezygnował z zatrudnienia, jak wymaga tego art. 16a ust. 1 u.ś.r w sytuacji, gdy jego stosunek pracy ustał z uwagi na upływ terminu na jaki została zawarta umowa o pracę. Sąd orzekający za trafny uznaje pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 724/13, a dotyczący wykładni przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Pogląd ten znalazł akceptacje Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt I OSK 28/14. SKO jak i organ pierwszej instancji wyinterpretowały z art. 16 ust. 1 u.ś.r, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi i rezygnują z wykonywanej uprzednio pracy. Otóż taka wykładnia przepisów u.ś.r jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, ponieważ prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b ustawy (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego) od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także – co istotne w rozpoznawanej sprawie – zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przyjęta przez Organy obu instancji wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r skutkując opisanym wyżej zróżnicowaniem doprowadziła także do naruszenia prawa obywatela do zabezpieczenia społecznego wyrażonego w art. 62 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższy przepis wyposaża w to prawo osoby, które pozostają bez pracy nie z własnej woli i nie posiadają jednocześnie wystarczających środków na swe utrzymanie. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest sposobem, za pomocą którego Państwo wynagradza osoby opiekujące się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to wspólnota publiczna musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyroki: WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Go 550/13; WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 630/13, i inne). Zdaniem Sądu, to sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego zasiłku, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). wymaganie od osób niepracujących – z tego powodu, że sprawują faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy byłoby fikcją, po to, by następnie (nawet po krótkim okresie czasu) z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. W ocenie Sądu nie sposób przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Sąd podziela tym samym stanowisko prezentowane w orzecznictwie (zob. też uzasadnienia wyroków: WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 630/13; WSA w Łodzi: z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 514/13, i z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 599/13; WSA we Wrocławiu z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 312/13; WSA w Bydgoszczy z dnia 10 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 523/13 i wiele innych). Według WSA prokonstytucyjna wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r prowadzi do wniosku, że przez rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w świetle tego przepisu należy rozumieć także rezygnację z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. To, że ustawodawca dokonał nowelizacji u.ś.r., dodając art. 16a ust. 1, w którym kwestię przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uzależnił od rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie oznacza, że w przepisie tym nie została zawarta norma, która obejmowałaby określoną grupę osób, które także zrezygnowały z "podjęcia" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli taka rezygnacja nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z tych przyczyn nie było podstaw do stwierdzenia, że treść normy prawnej jaką zawiera art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie wyposaża w prawo do zasiłku każdą osobę, która sprawowała już opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zrezygnowała z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nieprecyzyjna treść przepisu nie mogła decydować o sposobie dekodowania tej normy w sposób jaki przeprowadziły to organy rozpoznając wniosek skarżącego, tym bardziej, że ostatecznie ustawodawca w kolejnej nowelizacji u.ś.r doprecyzował treść art. 16a ust. 1 u.ś.r. w tym zakresie. Od dnia 1 stycznia 2015 r., art. 16a ust. 1 u.ś.r. uzyska brzmienie nie pozostawiające już jakichkolwiek wątpliwości, co do tego że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, które nie tylko rezygnują z zatrudnienia ale też zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie podejmują. W świetle powyższych argumentów, skoro organy obu instancji naruszyły prawo materialne – art. 16a ust. 1 u.ś.r – poprzez jego błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego Organy powinny przyjąć wykładnię art. 16a ust. 1 u.ś.r. jaką wyżej przedstawiono.