II SA/Rz 1305/24

6 grudnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Asesor WSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu 6 grudnia 2024 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. Z. na uchwałę Rady Gminy [...] z 18 lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w [...] - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę; II. zwrócić A. Z. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/, tytułem wpisu od odrzuconej skargi. A. Z. (dalej: Skarżąca) w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] lipca 2006 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] w części dotyczącej § 10 pkt 1, pkt 2 oraz pkt 3 (oznaczonego symbolem KDW-1) odnoszącego się do komunikacji tego terenu z drogą publiczną. W piśmie z 12 listopada 2024r. stanowiącym uzupełnienie skargi Skarżąca podkreśliła, że zapis zaskarżonej uchwały odnosi się do własności terenu działki [...] o pow. 34 ary, która w tym areale posiada prywatną drogę do niej, jako część składową działki o nr [...] – wyłącznie na użytek właściciela tego terenu. W ocenie Skarżącej Rada Gminy w [...], pod nieobecność właścicieli dokonała "przeróbki" drogi prywatnej przez jej oskalpowanie i podwyższenie poziomu ponad teren działki nr [...] do ok. 1,5 m, położyła nawierzchnię asfaltową i udostępniła do publicznego wykorzystania (w tym na potrzeby usług stolarni). Tymczasem, zdaniem Skarżącej, droga nazwana w treści zaskarżonej uchwały "śladem istniejącej drogi", powstała na początku lat 50-tych XX w. jako dojazd do działki nr [...] i stanowiła prywatną własność poprzedników prawnych Skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z 12 listopada 2024 r. podkreślił, że zaskarżona uchwała w swoim obszarze opracowania nie obejmowała działki [...] położonej w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 dalej: P.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Tym przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. - o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.) który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W kontekście przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - wniesienie skargi do sądu wymaga wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a nadto zachowania terminu, a po trzecie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Dopiero po spełnieniu powyższych przesłanek możliwe jest dokonanie oceny skargi pod kątem jej zasadności. Wobec wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd stwierdza, że istnieje właściwość przedmiotowa do zaskarżenia, gdyż plan jest aktem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Zachowane zostały też formalne warunki wniesienia skargi, gdyż Skarżąca pismem z dnia 11 lipca 2024 r. wezwała Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa. Skarga została złożona w organie 30 sierpnia 2024 r., czyli z dochowaniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. Rozważenia natomiast wymaga spełnienie trzeciej przesłanki do skutecznego wniesienia skargi to jest stwierdzenie istnienia naruszenia interesu prawnego Skarżącej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem prawo do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia czy też interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony. Podstawą do wyprowadzenia tej ochrony są przepisy prawa materialnego, które regulują treść działania organów administracji publicznej, na mocy których kształtowane są uprawnienia lub obowiązki jednostki. Przepisy prawa procesowego stanowią podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego lub uprawnienia tylko w razie gdy występuje bezpośredni związek z autorytatywną konkretyzacją uprawnienia lub obowiązku (por. wyrok TK z 4 listopada 2003 r., SK 30/02, opubl. w OTK-A 2003/8/84; wyrok TK z 16 września 2008 r., SK 76/06, opubl. w OTK-A 2008/7/121; wyroki NSA: z 29 grudnia 2015 r., II OSK 1015/14, z 5 sierpnia 2010 r., II OSK 1034/10 - opubl. w CBOSA; postanowienia NSA: z 22 listopada 2016 r., II OSK 2638/16; z 4 sierpnia 2020 r., I OSK 398/20 - opubl. w CBOSA). Podkreśla się także, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Naruszenie interesu prawnego powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio pozbawia skarżącego przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyroki NSA: z 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07 oraz z 20 czerwca 2017 r., II OSK 2648/15 - opubl. w CBOSA). Wobec tego interes prawny powinien być aktualny, realny (a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny), osobisty oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego uchwałę organu gminy i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały. Naruszenie to, nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli, stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2008 r., I OSK 277/08; wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04 - opubl. w CBOSA). Jak wskazuje się w orzecznictwie to na Skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi zatem wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok SN z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, opubl. OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114). W niniejszej sprawie Skarżąca winna zatem wykazać, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia jej pewnych uprawnień albo uniemożliwia jej realizację. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny Skarżącej. Jak wynika z uzasadnienia złożonej skargi Skarżąca wiąże naruszenie jej interesu prawnego z tym, że jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to uchwała w § 10 pkt 1, pkt 2 oraz pkt 3 odnosi się do prywatnej drogi Skarżącej. Skarżąca wykazuje przy tym, że jest właścicielem działki o nr ewid. [...] w [...]. Zarządzeniem z 4 listopada 2024 r. wezwano Skarżącą do uzupełnienia braków skargi poprzez wykazanie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W piśmie z 12 listopada 2024 r. Skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielem działki nr [...] położonej w [...]. Podniosła, że w treści skargi wykazała swój interes prawny, który jest podstawą zaskarżenia Uchwały Rady Gminy w [...] z [...] lipca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w [...] w części paragrafu 10 pkt. 1, pkt 2, pkt 3. W jej ocenie, wskazany zapis uchwały odnosi się do własności terenu działki [...] tj. do prywatnej drogi dojazdowej, która stanowi składową powierzchni działki [...] i ustanowiona została wyłącznie na użytek właściciela przedmiotowej nieruchomości. W dalszej części pisma Skarżąca szeroko opisała kwestię własności przedmiotowej działki. W jej ocenie ww. uchwała zawiera w zaskarżonej części wadliwości prawne. Skarżąca jak i jej poprzednicy prawni (współwłaściciele dz. [...] z przynależną jej drogą prywatną zwaną przez Radę Gminy w [...] “śladem istniejącej drogi") - nie byli informowani o zamiarze zaboru drogi. Pismem z 12 listopada 2024 r. Rada Gminy [...] poinformowała, że zaskarżona uchwała nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w [...], w swoim obszarze opracowania nie obejmowała działki [...] położonej w [...]. Podział działki [...] na działki [...] nie ma żadnego wpływu na przedmiot uregulowań objętych powyższą uchwałą. W związku z powyższym, Sąd uznał że Skarżąca nie wykazała interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Skarżąca powołuje się na przysługujące jej prawo własności działki o nr ewid [...] oraz następstwo prawne w stosunku do działki o nr ewid. [...], którego jednak nie wykazuje mimo wezwania - nie sposób zatem ustalić czy Skarżąca może powoływać się na owo następstwo prawne i wywodzić z niego zarzuty względem zaskarżonej uchwały. Zarzucając bezprawność zaskarżonej uchwały, Skarżąca opisuje ze szczegółami zaszłości historyczne dotyczące powodów powstania spornej drogi oraz szereg następstw prawnych, sugerując jednocześnie że bezprawność zaskarżonej uchwały polega na zajęciu przez gminę prywatnej drogi dojazdowej do działki o nr ewid. [...], będącej kiedyś drogą prywatną poprzedników prawnych Skarżącej i częścią tej działki. Z pism Skarżącej wynika zatem, że wywodzi ona swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2006r. z faktu naruszenia przez tą uchwałę, przysługującej Skarżącej własności działki nr [...], powstałej z wydzielania z działki nr [...] – poprzez zajęcie drogi, będącej częścią działki nr [...]. Tymczasem Rada Gminy w [...] w piśmie z 12 listopada 2024 r. podkreśla, że zaskarżona uchwała nie obejmowała działki nr [...]. Wobec tego droga, o której mowa w §10 zaskarżonej uchwały nie narusza zatem prawa własności Skarżącej do działki nr [...]. Tym samym z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały Skarżąca została pozbawiona gwarantowanych jej prawem uprawnień albo uniemożliwiono jej ich realizację w sposób przekraczający władztwo planistyczne gminy. W skardze oraz odpowiedzi na wezwanie sądu powoływała się jedynie na przysługującej jej prawo własności i bezprawność zaskarżonej uchwały wynikające z zaboru własności. Jeżeli Skarżąca upatruje naruszenia jej prawnie chronionych interesów w innym aspekcie, aniżeli naruszenie samego prawa własności nieruchomości – okoliczności te winny zostać sprecyzowane w treści samej skargi i wykazane odpowiednimi dokumentami. Sąd nie może bowiem zastępować stron w tym zakresie. Podkreślić w związku z tym należy, że zdaniem Sądu Skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego, w odniesieniu do swej własnej nieruchomości. Samo posiadanie takiego interesu, bez jego naruszenia, nie wystarcza. W tych okolicznościach Sąd uznał, że Skarżąca nie mogła skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., czego konsekwencją jest oddalenie skargi. W tym miejscu wyjaśnić należy, że gdy brak interesu prawnego jest oczywisty istnieje podstawa do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z 15 lutego 2017 r., II OSK 264/17; z 14 października 2020 r., II OSK 2286/20 - opubl. w CBOSA). Wobec stwierdzenia, że Skarżąca nie powołała się na żadne naruszenie jej interesu prawnego w przedmiotowej sprawie skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.