II SA/Rz 1737/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi Województwa [....] na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Województwa [...] kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Województwa [...] (dalej w skrócie: "strona skarżąca") jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 roku, nr [...], którą na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej w skrócie: "Kpa") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.; dalej w skrócie: "ugn") utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] orzekającą o zwrocie na rzecz Parafii pw. [...] (dalej w skrócie: "Parafia") nieruchomości położonej w [...], obr. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 411/13 o pow. 0,0981 ha i nr 411/14 o pow. 1,2967 ha, obj. Kw nr [...], stanowiącej własność Województwa [...] oraz o obowiązku zwrotu na rzecz Województwa [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość w kwocie 64 143,00 zł. Decyzja organu I instancji została wydana na wniosek Parafii z dnia 17 września 2015 roku, w którym podniesiono, że nieruchomość nim objęta nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia tj. na budowę osiedla mieszkaniowego [...] w [...]. Wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda podzielił ustalenia i oceny prawne organu I instancji. Podał, że w sprawie zaszły podstawy do zwrotu nieruchomości określone w art. 136 ust. 3 i art. 147 ust. 1 w związku z art. 216 ust. 1 ugn. Działki nr 36/1 i 36/2 na podstawie aktu notarialnego nr Rep. A. [...] z dnia [...] listopada 1990 r. zostały zbyte przez Parafię na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), albowiem były niezbędne na realizację budowy osiedla mieszkaniowego [...] w [...]. Z zalegającej w aktach sprawy dokumentacji wynika, iż działki nr 411/13 i nr 411/14 odpowiadają części dawnej działki nr 36/2. Przeprowadzone przez organ I instancji w dniu 4 grudnia 2015 roku oględziny, dały organom podstawę do wniosku, że na wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Aktualnie właścicielem objętej postępowaniem nieruchomości jest Województwo [...]. Wcześniej, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1999 r. nr [...], stwierdzono jej nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto [...]. Następnie w drodze umowy zamiany z dnia [...] listopada 2000 r. Nr Rep. A [...] zawartej pomiędzy Gminą Miasto [...] a Województwem [...] prawo jej własności przeszło na rzecz tej jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda potwierdził, że zasadniczo w sytuacji braku realizacji celu wywłaszczenia zwrot nieruchomości nie jest możliwy w przypadku gdyby naruszał prawo własności osoby trzeciej. Zdaniem organu za osobę trzecią może być uznany jednak wyłącznie podmiot niebędący podmiotem publicznoprawnym, a do tej kategorii nie należy Województwo [...], będące jednostką samorządu terytorialnego. Nabycie prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Województwo [...] w drodze cywilnoprawnej – umowy zamiany - nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości. Przeszkodę taką mogłoby natomiast stanowić zbycie tej nieruchomości w drodze cywilnoprawnej na rzecz osoby trzeciej, ale takiej, która nie test podmiotem publicznoprawnym, z czym nie mamy do czynienia w postępowaniu. W ustawowym terminie decyzję Wojewody [...] zaskarżyło do tutejszego Sądu Województwo [...]. Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa; - art. 7, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 64 i art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; - art. 3 i 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece. Strona skarżąca wywiodła, że w sprawie ma zastosowanie art. 229 ugn, który wyłącza możliwość zwrotu nieruchomości, w sytuacji gdy stała się ona przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, do czego doszło w okolicznościach sprawy, albowiem Województwo [...] na mocy umowy zamiany z dnia [...] listopada 2000 r. Nr Rep. A [...] nabyło ją od Gminy Miasto [...]. W ocenie strony skarżącej z wykładni systemowej przepisów konstytucyjnych oraz ustawowych daje się wywieść ogólna zasada pierwszeństwa ochrony bezpieczeństwa prawnego i stabilizacji stosunków prawnych zawiązanych w dobrej wierze. Jeżeli więc strona skarżąca nabyła w dobrej wierze, w drodze umowy zamiany, nieruchomości objęte wnioskiem zwrotowym, to podlega ochronie jako podmiot trzeci, o jakim mowa w art. 229 ugn. Normatywnym potwierdzeniem tego stanowiska są również odpowiednie przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece konstytuujące instytucję rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Opierając się na tak sformułowanych zarzutach województwo wniosło o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postepowania. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrolując kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził, iż zarówno ona, jak i decyzja ją poprzedzająca narusza prawo i z tego względu podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego. 1. W pierwszej kolejności, dla jasności całego wywodu, Sąd odniesie się do zarzutu skargi eksponującego konieczność zastosowania art. 229 ugn. Stosownie do treści powołanego przepisu: Roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Cytowana regulacja "obezwładnia" roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 roku (data wejścia w życie ugn; zgodnie z jej art. 242) doszło do cywilnoprawnego obrotu prawem własności przysługującym do tej nieruchomości. Co do zasady Sąd zgadza się z twierdzeniami strony skarżącej, że nabycie przez nią w drodze umowy zamiany własności działek, których dotyczy wniosek zwrotowy, uzasadniałby skorelowanie tego stanu z hipotezą normy wyrażonej art. 229 ugn. Finalnie, negatywna konkluzja w tym zakresie podyktowana jest brakiem innej wymaganej treścią art. 229 przesłanki, od której uzależniona jest możliwość jego stosowania – obrót prawem własności i odzwierciedlenie tego faktu w księgach wieczystych, ma nastąpić przed 1 stycznia 1998 roku. W sprawie bezsporne jest, że Województwo [...] zawarło umowę zamiany z Gminą Miasto [...] w dniu [...] października 2000 roku (akt notarialny Rep. A. Nr [...]), a więc prawie dwa lata po wejściu w życie ugn. Okoliczność ta uniemożliwia zastosowanie w niniejszej sprawie reguł wywiedzionych z treści art. 229 ugn. 2. Argumentując przyczyny uwzględnienia skargi wypada zacząć od uchybienia idącego najdalej, mianowicie od naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa. Powołane przepisy nakazują organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne podjęcie aktywności skierowanej na poczynienie ustaleń relewantnych z perspektywy stanu faktycznego, adekwatnego do hipotez norm prawnych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie wobec wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości kluczowa pozostawała kwestia związana ze zbędnością wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w akcie wywłaszczeniowym. Ponieważ nieruchomość objęta wnioskiem zwrotowym została zbyta przez Parafię na rzecz Skarbu Państwa w dniu [...] listopada 1980 roku, w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w sprawie miał zastosowanie art. 216 ust. 1 ugn, który umożliwia przeprowadzenie postępowania zwrotowego w oparciu o przepisy tej ustawy, wobec nieruchomości wywłaszczonych/nabytych/przejętych w okresie poprzedzającym jej wejście w życie. Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed 1 stycznia 1998 roku, jest odpowiednie zastosowanie art. 136 i 137 ugn, a zatem ustalenie, czy nieruchomość została wykorzystana na cel określony w "akcie wywłaszczeniowym", przy czym nie znajdują wówczas zastosowania obostrzenia temporalne przewidziane treścią art. 137 ust. 1 – tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. I OSK 2098/10. Formułując ocenę działalności organów prowadzących postępowanie w niniejszej sprawie przez pryzmat tak ukształtowanych normatywnie wymogów, Sąd stwierdza, że weryfikacja ta wypada negatywnie. Zdaniem Sądu wniosek organów o nieprzeznaczeniu działek objętych żądaniem zwrotu na cel określony w wywłaszczeniu był przedwczesny, a to z tego powodu, że nie ustalono w sposób definitywny, jaki ów cel w relacji do działek 411/13 i 411/14 był. Sąd zgadza się z ustaleniem, że działka nr 36/2, z której "pochodzą" działki 411/13 i 411/14 została nabyta przez Skarb Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Przy braku innych dokumentów określających cel wywłaszczenia, podstawowym źródłem ustaleń w tym przedmiocie pozostaje umowa zawarta w formie aktu notarialnego, w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2016 r., sygn. I OSK 2827/14. Przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego, należy jednakże uwzględniać nie tylko budowę typowych obiektów mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla (ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej) niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanistycznym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Jeżeli zatem organ stawia tezę, że nieruchomość nabyta pod budowę osiedla mieszkaniowego nie została wykorzystana na tak określony cel, to powinien swoje stanowisko należycie uzasadnić, a więc – z powołaniem się na odpowiednie argumenty – wykazać, że obecne przeznaczenie nieruchomości nie mieści się w żadnym z możliwych wariantów zagospodarowania, które odpowiadałoby funkcji właściwej dla osiedla mieszkaniowego. Takich uwag, w decyzjach organów obu instancji brak; organy nie wypowiedziały się, z jakich przyczyn ustalony w toku postępowania stan zagospodarowania działek 411/13 i 411/14 nie koresponduje z dopuszczalnymi funkcjami, adekwatnymi dla osiedla mieszkaniowego. Z przeprowadzonych w dniu 4 grudnia 2015 roku oględzin sporządzono protokół, z którego właściwie nie wynika, jakie jest aktualne przeznaczenie działek 411/13 i 411/14. Protokół zasadniczo opisuje przebieg ich granic, a nie stan zagospodarowania; wiadomo, że jest to teren porośnięty trawą, znajdują się na nim również, między innymi: reklamy, nieutwardzona droga (na części drogi jest asfalt i płyty betonowe), parking. Tak ustalony stan faktyczny nie pozwala a limine założyć, że nieruchomość nie została przeznaczona na cel, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego. Jak już było o tym mowa wyżej, inwestycja o takim charakterze to pewien kompleks zróżnicowanych funkcji, realizowanych na nieruchomościach, który ma zapewnić zaspokajanie potrzeb mieszkańców. Z funkcji tych nie da się wykluczyć terenów zielonych, parkingu i prowadzącej do niego drogi dojazdowej, a w każdym razie nie da się tego uczynić bez powołania się na jakiekolwiek argumenty. W swoich decyzjach organy obu instancji kwitują tę kwestię stwierdzeniem, że nieprzeznaczenia działek na cel związany z budową osiedla dowodzi treść protokołu oględzin. Skuteczność procesowa tego wniosku uzależniona jest od ujawnienia argumentacji pozwalającej w sposób logiczny odtworzyć proces rozumowania, którego jest on efektem. W uzasadnieniach decyzji organów obu instancji takiej argumentacji nie ma. W ocenie Sądu organy nie podjęły również czynności, które umożliwiałyby jednoznaczne ustalenie, jaka konkretnie infrastruktura miała powstać na działkach objętych zwrotem. W postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia, plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób urzeczywistnienia celu wywłaszczenia. Dokumenty te pozwalają na poczynienie ustaleń, jaki konkretnie obszar z zaznaczonymi granicami objęto wywłaszczeniem, a w ramach tego obszaru funkcje, jakie dla poszczególnych wywłaszczonych nieruchomości przewiduje plan ich zagospodarowania – zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. I OSK 1842/15. W analizowanej sprawie nie ma sporu, że w stosunku do działki 36/2 (z której wydzielono następnie między innymi działki objęte zwrotem) sporządzono plan realizacyjny, zatwierdzony następnie decyzją Wydziału Budownictwa Architektury Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] lutego 1980 roku, nr [...]. W aktach brak jest jednak zarówno samego planu, jak i decyzji, która go zatwierdzała. W toku postępowania organ I instancji zwracał się o akta dotyczące przedmiotowego planu realizacyjnego, w pierwszej kolejności do Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta [...] (pismo z 25 stycznia 2016 roku), a następnie do Wydziału Architektury Urzędu Miasta [...] (pismo z dnia 3 lutego 2016 roku); w aktach zalega informacja, że ta ostatnia jednostka dysponuje ww. aktami (pismo Dyrektora Wydziału Organizacyjno-Administracyjnego z dnia 1 lutego 2016). Na pismo organu z dnia 3 lutego 2016 roku Wydział Architektury UM [...] nie odpowiedział, a organ nie podjął żadnych następczych czynności, aby ww. akta zlokalizować i włączyć do materiału dowodowego. Organ nie ponowił zapytania w tym przedmiocie, jak również nie skierował się do innych podmiotów, które mogłyby dysponować oryginałem, bądź odpisami przedmiotowych akt. Wskutek braku należytej aktywności dowodowej organów nie poczyniono ustaleń w kwestiach istotnych, które mogły przełożyć się na wynik sprawy. Postanowienia planu realizacyjnego pozwoliłyby wszak rozstrzygnąć, jakie było przeznaczenie działek objętych zwrotem, jaka konkretnie funkcja miała być na nich realizowana, i czy aktualne ich zagospodarowanie w całości, bądź w części, z nim koresponduje. Dopiero w razie definitywnego wykluczenia możliwości dotarcia do akt w sprawie sporządzenia planu realizacyjnego, przeznaczenie działek objętych zwrotem należałoby ustalić na podstawie umowy z dnia [...] listopada 1980 roku oraz innych dokumentów, takich jak chociażby zalegających w akta miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których organy obu instancji również nie poddały ocenie. 3. Autonomiczną podstawą uwzględnienia skargi jest brak w decyzjach organów obu instancji rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności strony skarżącej wobec Parafii z tytuł zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość – art. 141 ust. 2 ugn. Stosownie do treści powołanego przepisu wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. Jeżeli zabezpieczenie polega na ustanowieniu hipoteki na nieruchomości, decyzja o zwrocie stanowi podstawę wpisu hipoteki do księgi wieczystej. Wierzytelnością, o której mowa w przytoczonej regulacji, jest zwaloryzowane odszkodowanie, jakie obowiązany jest zwrócić na rzecz podmiotu publicznego – samorządu województwa - były właściciel nieruchomości (art. 141 ust. 1 i 2 ugn). Sąd podziela w tym względzie stanowisko WSA w Lublinie wyrażone w wyroku z 18.4.2013 r. II SA/Lu 171/13, Lex 1325845, że brak rozstrzygnięcia o zabezpieczeniu wierzytelności gminy z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość czyni wadliwą decyzję w części dotyczącej zwrotu odszkodowania. Uznać należy, że brak rozstrzygnięcia na podstawie art. 141 ust. 2 ugn stanowi naruszenie interesu prawnego tego podmiotu, który ma wobec byłego właściciela roszczenie o zwrot wypłaconego odszkodowania. Zdaniem Sądu, art. 141 ust. 2 ugn, wymagając ustalenia formy zabezpieczenia wierzytelności, chroni dobro publiczne (majątek publiczny) i nie ma dla stosowania tej ochrony znaczenia, czy odszkodowanie ma zostać zwrócone przez byłego właściciela jednorazowo, czy w ratach. Art. 141 ust. 2 ugn nawiązuje wprost do art. 140 ust. 1 ugn - niezasadne byłoby zatem twierdzenie o obowiązku ustalenia zabezpieczenia jedynie wówczas gdy wierzytelność podlega rozłożeniu na raty (art. 141 ust. 1 ustawy). Wykładnia językowa owych regulacji nie pozostawia organom możliwości dokonywania wyboru, czy orzekać o zabezpieczeniu wierzytelności, o której mowa w art. 140 ust. 1 ugn. Orzekając o zwrocie wypłaconego odszkodowania organ ma możliwość działania w oparciu o uznanie administracyjne, jedynie w zakresie w jakim dokonuje wyboru formy zabezpieczenia wierzytelności - wyroki WSA w Rzeszowie z 21 maja 2014 r., sygn. II SA/Rz 240/14, oraz z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. II SA/Rz 634/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 407/15. 4. Sąd zwraca uwagę, iż orzekając o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości organ zobowiązany jest również rozstrzygnąć o terminie jej zwrotu, albowiem obowiązek taki nakłada na niego expressis verbis art. 142 ust. 1 ugn. Posłużenie się w treści powołanego przepisu słowem "orzeka", przesądza o konieczności rozstrzygnięcia o terminie, w jakim ma nastąpić skutek prawny w postaci zwrotu nieruchomości. Brak rozstrzygnięcia w tym zakresie uzasadnia zarzut istotnego naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci art. 142 ust. 1 ugn, co ma wpływ na wynik sprawy – tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 28 października 2015 r., sygn. II SA/Rz 375/15. 5. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią poczynione przez Sąd uwagi. Podejmą wszelkie dostępne czynności procesowe celem precyzyjnego ustalenia, jakie było przeznaczenie działek objętych wnioskiem zwrotowym, a następnie rozważą, czy wyrażony przez to przeznaczenie cel, został na tych działkach w całości, bądź w części zrealizowany. W razie uwzględnienia wniosku zwrotowego, organy zawrą w swoim rozstrzygnięciu orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności, o jakiej mowa w art. 140 ust. 1 ugn oraz o terminie zwrotu nieruchomości – art. 142 ust. 1 ugn. Z wyłożonych wyżej względów Sąd uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w związku z art. 134 i 135 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.