II SA/Sz 1/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 maja 2012r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...], znak: [...], Burmistrz wymierzył K.S. i A.P., karę pieniężną w wysokości [...] zł, za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej, poprzez ustawienie części wiaty gastronomicznej "A" o powierzchni [...] m2, w okresie [...]. Wnioskiem z dnia [...] K.S. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...]. We wniosku tym K.S. zażądała stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 K.p.a. Wskazała, iż przedmiotowa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 77 § 1 K.p.a. to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zdaniem wnioskodawczyni, organ wydając decyzję z dnia [...] nieprawidłowo rozstrzygnął wątpliwości co do stanu faktycznego. Organ rozstrzygnął całą sprawę na podstawie swojego wewnętrznego przekonania, arbitralnie, całkowicie w oderwaniu od stanu faktycznego oraz praw i obowiązków wynikających z K.p.a. Organ nie mógł prawidłowo zastosować prawa materialnego, jeśli nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego. W tej sytuacji, nieprawidłowo zastosował art. 40 ustawy o drogach publicznych, ponieważ nie ustalił kto rzeczywiście zajmuje pas drogowy. W opinii K.S., nie każdy kto w obiekcie prowadzi działalność gospodarczą jest osobą zajmującą pas drogowy w zakresie w jakim obiekt ten, czy też grupa obiektów i budowli zajmują pas drogowy. Ponadto, zdaniem wnioskodawczyni, w przedmiotowej sprawie ewentualne zajęcie pasa drogowego miało miejsce od samego początku za zgodą i akceptacją organu. Okoliczność, iż jest właścicielem całości zabudowań położonych przy ul. [...], a zatem, że to ona zajmuje pas drogowy, została potraktowana przez organ jako fakt notoryjny, czy też fakt znany organowi z urzędu. Nawet, jeżeli w trakcie innych postępowań organ zetknął się z ww. twierdzeniami, to po pierwsze były to tylko twierdzenia używane w trakcie postępowań, a po drugie dla uznania ich za znane z urzędu i włączenia do materiału dowodowego, należało dochować aktów staranności wynikających z przepisów K.p.a., których brak w niniejszej sprawie. W ocenie K.S., w sprawie ma zastosowanie art. 38 ustawy o drogach publicznych, bowiem jak wynika z uzasadnienia decyzji o nałożeniu kary organ uznał, iż stan zajęcia pasa drogowego nastąpił dopiero wskutek uprawomocnienia się wyroku w sprawie uzgodnienia stanu księgi wieczystej ze stanem rzeczywistym. W dniu tym istniały obiekty (zadaszenia), które nie powodują utrudnień i zagrożeń w ruchu drogowym i nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi. Obiekty te mogą zatem pozostawać w pasie drogowym, a ich pozostawanie nie jest nielegalne i nie uprawnia do pobierania opłat normalnych, ani tym bardziej opłat w formie kary administracyjnej. Ponadto, kara została wymierzona jej i A.P., bez wskazania w jaki sposób są oni zobowiązani - czy jest to zobowiązanie solidarne. Takie sformułowanie decyzji umożliwia wierzycielowi ściągnięcie kwoty [...] zł od każdego z zobowiązanych, co daje łącznie kwotę [...] zł, a to z pewnością prowadzić będzie do nieuzasadnionego i pozbawionego podstaw prawnych wzbogacenia po stronie wierzyciela. Brak określenia charakteru powstałego zobowiązania stanowi nie tylko istotne i rażące naruszenie prawa, ale grozi powstaniem po stronie skarżącej niepowetowanej straty. Wobec powyższego, w ocenie K.S., decyzja z dnia [...] stanowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego - art. 77 K.p.a. oraz art. 38 i 40 ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na niedokonanie właściwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy przez organ administracyjny nie został ustalony krąg osób ewentualnie odpowiedzialnych za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego. Przyjąć zatem należy, że decyzja nie jest skierowana do osoby, która powinna być stroną tego postępowania. Na potwierdzenie powyższych twierdzeń K.S. podała, iż w analogicznej sprawie decyzją z dnia [...] Burmistrz umorzył postępowanie w sprawie o zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanego dalej "K.p.a.", oraz art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K.S. z dnia [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...], znak: [...], odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Kolegium przypomniało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć określone rozstrzygnięcie. Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 K.p.a. Organ zacytował powyższy przepis i stwierdził, że zestawienie to stanowi katalog zamknięty pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia, bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. Kolegium zaznaczyło, że skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z przywołanego art. 16 K.p.a., to może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wyżej wymienionych wad. Zarówno na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów, jak i na podstawie treści zaskarżonej decyzji, Kolegium stwierdziło, że w sprawie zebrany został wystarczający materiał dowodowy do nałożenia na K.S. i A.P. kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a wydana decyzja nie narusza w sposób rażący ani przepisów K.p.a. (art.77), ani przepisów ustawy o drogach publicznych ( art.38 i 40 ). Ponadto, Kolegium stwierdziło, że w kwestionowanej decyzji wskazano, iż podmiotem odpowiedzialnym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest zarówno K.S., jak i A.P.. Rozstrzygnięcie zostało więc wydane w stosunku do oznaczonych stron. Organ wskazał przy tym, że przepisy ustawy o drogach publicznych - w tym art. 40 -określają zasady wymierzania kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi i nie nakładają obowiązku miarkowania proporcji zajęcia, czy też udziałów w karze. Zarządca drogi stwierdziwszy zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia obowiązany jest wymierzyć sprawcy karę pieniężną. W przypadku, gdy wymierzona kara nie zostania uiszczona dobrowolnie wszczynane jest postępowanie egzekucyjne, które jest postępowaniem odrębnym i w którym przysługują określone środki prawne, zapobiegające podwójnemu ściągnięciu kary. Zdaniem Kolegium, nie można zatem uznać, aby brak wskazania w jaki sposób dłużnicy są zobowiązani, czy jest to zobowiązanie solidarne, stanowił rażące naruszenie prawa. K.S. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 38 ust. 1 i art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]. Kolegium przedstawiło wniosek K.S. o stwierdzenie nieważności decyzji, a także wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreśliło, że składająca wniosek nie zgadza się ze stanowiskiem SKO, iż bez znaczenia pozostaje fakt, że organ I instancji umarzając postępowanie w analogicznej sytuacji wskazał, że "postępowania w sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości ustalenia podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego, pomimo ustalenia właściciela nieruchomości" (sygn. [...]). Okoliczność ta wskazuje, że najbardziej zainteresowany w sprawie zarządca drogi uznał, iż nie można przypisać stronom sprawstwa w zajęciu pasa drogowego. Organ II instancji winien zdaniem strony nadać temu faktowi istotne znaczenie przy ocenie wadliwości zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności wskazało, że przyjęta w K.p.a. konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa, określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7. Stosownie do postanowień tego przepisu, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jednocześnie działanie w trybie art. 156 § 1 K.p.a. polega na innym podejściu do sprawy, niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym, bowiem organ administracji rozpoznaje kwestie czysto prawne, które winny być rozstrzygnięte wedle zasad stosowania kasacji. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Oznacza to, że obowiązkiem organu jest rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 K.p.a. Organ nie rozpatruje sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Nie ustala nowego stanu faktycznego i nie zbiera nowego materiału dowodowego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt II GSK 1061/08 przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, objęte przepisem art. 156 § 1 K.p.a., dotyczą wyłącznie prawa, a nie faktów. Tak więc prowadzenie w postępowaniu nieważnościowym na nowo postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym, nie jest możliwe. Kolegium podkreśliło, że postępowanie to jest szczególnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, umożliwiając wzruszenie decyzji ostatecznych. Jak wskazano powyżej celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. i wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej taką wadą. Organ odwoławczy nie może stracić z pola widzenia i tego, że skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z przywołanego art. 16 K.p.a., to może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wyżej wymienionych wad. Kolegium podniosło, że decyzja Burmistrza została wydana na postawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca ten wymierza, w drodze administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Kolegium potrzymało swoje stanowisko, że to K.S. i A.P., właściciele pawilonu handlowego "A", zajmowali pas drogowy ulicy [...] w [...]. Ustalenia poczynione przez organ I instancji potwierdzają ten fakt w sposób nie budzący wątpliwości. Po pierwsze, K.S. zgłosiła przystąpienie do wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę (pismo z dnia [...]), polegających na "wykonaniu letniej placówki gastronomicznej [...] konstrukcji drewnianej z dachem pokrytym folia i trzciną" na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. W piśmie z tej samej daty K.S. zwraca się "z prośbą o wydanie warunków zabudowy i pozwolenia na budowę na istniejący obiekt przy ulicy [...]. Dotychczasowa zabudowa została wybudowana ma podstawie decyzji z dnia [...] [...] nie dopełniono tylko formalności ostatecznych." Po drugie, K.S. występowała ze zgłoszeniami przystąpienia do robót budowlanych nie wymagających decyzji pozwolenia na budowę (pismo z dnia [...]), w którym zgłaszała przystąpienie do robót polegających na "postawieniu wiaty gastronomicznej o konstrukcji drewnianej pokrytej folią i matą trzcinową" na działce ul. [...] w [...]. Na druku zgłoszenia K.S. zaznaczyła punkty 2, 4 i 5, czyli wskazała, że dołącza następujące dokumenty do swojego zgłoszenia: 1. dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 2. pisemne zgody właścicieli działek sąsiednich na zbliżenie się z ustawieniem obiektu w odległości mniejszej niż 4 m; 3. dwie fotografie obiektu i rysunki przedstawiające widok obiektu z frontu i z boku - w tym przypadku dołączony został projekt (co wynika z treści zgłoszenia). Po trzecie, w aktach sprawy zgromadzono zaświadczenia o wpisie i zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez K.S. z lat: [...]. Z ostatniego z tych dokumentów, a mianowicie z zaświadczenia z dnia [...] o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wynika, że przy ul. [...] w [...] K.S. od [...] prowadzi działalność gospodarczą, której przedmiotem są placówki gastronomiczne pozostałe ([...]) oraz bary ( [...]). Ponadto zgromadzono zaświadczenia o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej prowadzonej przez A.P. z lat: [...] - handel, produkcja, gastronomia, usługi, doradztwo w branży: przemysłowej, spożywczej, turystycznej, z miejscem wykonywania działalności: [...], z [...] r. - placówki gastronomiczne pozostałe ([...]), bary ([...]), pola kempingowe, ... ([...]), miejsca krótkotrwałego zakwaterowania pozostałe, .. ([...]), z miejscem wykonywania działalności: [...]. Po czwarte, decyzją Nr [...] z dnia [...] Wojewoda wstrzymał administracyjne postępowanie egzekucyjne dotyczące obiektu "A", położonego [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika m.in., że należność w kwocie [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku gastronomicznego "A" nałożona na K.S. postanowieniem nr [...] z dnia [...] nie może być przedmiotem tej decyzji z uwagi na fakt, iż należność została wyegzekwowana i postępowanie egzekucyjne w tym zakresie zostało zakończone. Wskazanym zaś powyżej postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na K.S. karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku gastronomicznego "A", zlokalizowanego na działkach nr: [...] w [...], przy ul. [...]. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że jest to "... budynek należący do Pani K.S. [...]. Według oświadczenia Pani K.S., obecnej właścicielki obiekt powstał jako samowola budowlana jedynie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Jego budowę rozpoczęto w [...], a zakończono w sezonie letnim ...". Po piąte, pismem z dnia [...] K.S. wystąpiła do Burmistrza z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w placówce gastronomicznej, zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. W pozycji 2 wniosku - oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedziba i adres - wpisana jest K.S.. Po szóste, bardzo istotnym dowodem w sprawie jest pismo z dnia [...] skierowane przez K.S. i A.P. do Burmistrza, w sprawie rozbiórki przez Gminę części obiektu "A", posadowionej bezprawnie na drodze gminnej dz. nr [...] ul. [...], w którym K.S. i A.P. wyrażają swój protest pisząc: "W związku z rozpoczętymi na Pana zlecenie pracami rozbiórkowymi części lokalu "A", którego jesteśmy współwłaścicielami..."; "... obrony i ochrony naszej własności i dorobku naszego życia."; "Żądamy natychmiastowego przerwania prac rozbiórkowych i przywrócenia naszego stanu posiadania...". Z treści powyższego pisma, jak i innych zebranych dowodów jednoznacznie wynika zatem, iż obiekt "A" jest własnością K.S. i A.P. i to oni są odpowiedzialni za zajęcie pasa drogowego ul. [...]. Brak jest dowodów, które świadczyłyby, że obiekt jest własnością innych osób. Zdaniem Kolegium, ponownie analizując stan sprawy, a zwłaszcza prawidłowość zastosowania przytoczonych przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, nie można stwierdzić by doszło do rażącego naruszenia art. 40 ustawy o drogach publicznych oraz nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że K.S. i A.P. zajmują pas drogowy. Z cytowanego powyżej przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wynika, że przesłankami wymierzenia kary na jego podstawie są zajęcie pasa drogowego oraz brak zezwolenia zarządcy drogi na takie zajęcie. W toku sprawy ustalono, iż K.S. i A.P. nie zwracali się z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i są podmiotami odpowiedzialnymi za jego zajęcie. Kolegium nie znalazło również uzasadnienia do zastosowania w sprawie art. 38 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten zgodnie z wykładnią gramatyczną, należy bowiem interpretować w ten sposób, iż odnosi się on wyłącznie do istniejących już urządzeń, które zostały zrealizowane w sposób zgodny z prawem (legalnie), a następnie dopiero znalazły się w pasie drogowym. Wówczas można je pozostawić w dotychczasowym stanie, jeżeli nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłócają wykonywania zarządzania drogą. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2005 r., sygn. akt I OSK 1043/04 z treści art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, iż istniejące w pasie drogowym budynki, obiekty inżynierskie i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. W związku z powyższym, w opinii organu, przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma zastosowanie do sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie ustawy o drogach publicznych, tj. 01.10.1985 r., określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym, albo może być wynikiem znajdującego oparcie w przepisach prawa działania, w wyniku którego obiekt lub urządzenie znajdujące się na nieprzynależnym do pasa drogowego gruncie, zostaną tym pasem objęte (zmiana planu zagospodarowania przestrzennego) - tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 stycznia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2218/08. Wobec stwierdzenia i udowodnienia, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną rozpoczętą w [...], Kolegium uznało, że zastosowanie przepisu art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie jest możliwe. Podniosło ponadto, że istnienie obiektu nazwanego "A" nie zostało przez organ I instancji zaakceptowane i zalegalizowane, bowiem toczy się postępowanie dotyczące samowoli budowlanej i nielegalnego użytkowania budynku. Tym samym nie są trafne twierdzenia strony jakoby w przedmiotowej sprawie ewentualne zajęcie pasa drogowego miało miejsce od samego początku za zgodą i akceptacją organu. Zarówno na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów, jak i na podstawie treści zaskarżonej decyzji można wysnuć odmienny wniosek. Skoro zatem, przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych nie znajduje w sprawie niniejszej zastosowania, w opinii organu, nie można mówić, że doszło do jego rażącego naruszenia. Ponadto wbrew twierdzeniom wnioskodawcy z uzasadnienia decyzji nie wynika, jakoby organ uznał, iż stan zajęcia pasa drogowego nastąpił dopiero wskutek uprawomocnienia się wyroku w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej. Wyrok wydany bowiem został w dniu [...], uprawomocnił się w dniu [...], natomiast datą od której organ I instancji naliczył karę za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia jest dzień [...]. Dodatkowo Kolegium stwierdziło, iż w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie nie mają znaczenia twierdzenia strony, że w analogicznej sprawie Burmistrz umorzył postępowanie w sprawie o zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego innemu podmiotowi, bowiem jak wskazano na wstępie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, podczas którego badane są wyłącznie przesłanki wskazane w art. 156 § 1 K.p.a. Kolegium stwierdziło, że nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a., która uzasadniałaby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Burmistrza [...]z dnia [...] o numerze [...]. Powyższa decyzja została zaskarżona przez K.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając decyzję w całości K.S. wniosła o: 1) zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...], nr [...], 2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania, 3) udzielenie pomocy poprzez zwolnienie od opłaty od skargi. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - wydanie z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2, 4 K.p.a. K.S. podniosła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając jako organ I i II instancji, dwukrotnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza, wskazując, że nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącej, decyzja organu II instancji jest oczywiście wadliwa. Organ II instancji nie pochylił się niestety nad istotą problemu, nie zanalizował uchybień organu I instancji, w szczególności nie zauważył rażących naruszeń prawa. Decyzja wydana w wyniku wezwania do usunięcia stanu niezgodności z prawem, nie zawiera ponownej analizy podniesionych przez nią argumentów, lecz jest działaniem na zasadzie kopiuj - wklej, gdzie organ działał z góry przyjętym założeniem. Skarga zawiera zatem w swojej treści powtórzenie argumentacji zawartej w poprzednich pismach w toku instancji. Skarżąca powtórzyła więc zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...], a mianowicie, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 77 § 1 K.p.a. Jej zdaniem, organ wydając decyzję z dnia [...] nieprawidłowo rozstrzygnął wątpliwości co do stanu faktycznego. Z tego powodu, zdaniem skarżącej, organ nie mógł prawidłowo stosować prawa materialnego, jeżeli nie ustalił w sposób prawidłowy stanu faktycznego. Nieprawidłowo zastosował przepis art. 40 ustawy o drogach publicznych, gdyż nie ustalił kto rzeczywiście zajmuje pras drogowy w rozumieniu tego przepisu. K.S. wskazała, iż nie każdy kto w obiekcie wykonuje działalność, używa obiektu jest jego użytkownikiem w rozumieniu przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Nie każdy zatem, kto w obiekcie prowadzi działalność gospodarczą jest osobą zajmującą pas drogowy w zakresie w jakim obiekt ten, czy też grupa obiektów i budowli zajmują pas drogowy. W przedmiotowej sprawie ewentualne zajęcie pasa drogowego miało miejsce od samego początku za zgodą i akceptacją organu. Reasumując stwierdziła, że wydanie przez organ decyzji z dnia [...] stanowi rażące naruszenie przepisów, zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Takie naruszenie stanowi zaś podstawę do unieważnienia decyzji. Konsekwencją nieważności decyzji jest natomiast wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja z dnia [...] narusza także przepisy art. 38 ust. 1 i art. 40 ustawy o drogach publicznych. Jak wynika bowiem z uzasadnienia decyzji, organ wydając rozstrzygnięcie opierał się na jej oświadczeniach złożonych w innych postępowaniach, w których na potrzeby wydania decyzji legalizacyjnej oświadczyła, iż jest właścicielką obiektu budowlanego oraz protokołami sporządzonymi przez pracowników urzędu pod jej nieobecność i bez ustalenia prawidłowo stanu faktycznego. Nawet, jeżeli w trakcie innych postępowań organ zetknął się z jej twierdzeniami, to po pierwsze były to tylko twierdzenia używane w trakcie postępowań, a po drugie dla uznania ich za znane z urzędu i włączenia do kręgu materiału dowodowego należało dochować aktów staranności wynikających z przepisów K.p.a., których brak w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie OSK 594/06, za fakt powszechnie znany może być uznany tylko taki fakt, którego nie można obalić dowodem przeciwnym. O tym, czy dana okoliczność może być uznana za fakt powszechnie znany w znaczeniu procesowym decyduje organ prowadzący postępowanie. Fakt o istnieniu którego nie wie organ administracji publicznej, nie może być zatem uznany za notoryjny. Zdaniem K.S., podobnie niedopuszczalne jest takie zakwalifikowanie okoliczności nieznanej przez stronę i przez nią kwestionowanej. W przedmiotowej sprawie organ chociażby z akt sprawy cywilnej o ustalenie treści księgi wieczystej, która to sprawa została poruszona w uzasadnieniu decyzji, posiadał wiedzę o tym, że ww. nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności 4-ch osób, w różnych konfiguracjach. Organ nie ustalił jednak istoty sprawy i nie zadał sobie trudu ustalenia, kto rzeczywiście zajmuje pas drogowy i w jakim wymiarze. Skarżąca odniosła się także do faktów wskazywanych przez organ jako uzasadniających decyzje, pogrupowanych jako przyczyny od 1 do 6, a mianowicie: 1. organ uznał, że możliwość przypisania stronie zajęcia pasa drogowego w okresie objętym decyzją wynika z tego, iż w [...] zgłosiła zamiar wykonywania robót budowlanych oraz wniosła o wydanie warunków zabudowy; 2. organ uznał, że możliwość przypisania jej zajęcia pasa drogowego w okresie objętym decyzją wynika z tego, iż w [...] r. wystąpiła ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót budowlanych na druku, na którym zaznaczyła, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3. organ uznał, że zgłoszenie do ewidencji działalności gospodarczej z lat [...] oraz kolejnych do [...] r. wskazuje na zajęcie pasa drogowego; 4. organ uznał, że za zajęciem przez nią i A.P. pasa drogowego przemawia fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na nią karę w wysokości [...] zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku gastronomicznego "A". Organ pominął przy tym fakt, że decyzja ta została uchylona przez organ wyższej instancji. Decyzji tej nie ma już w obrocie prawnym, a kara pieniężna ściągnięta na podstawie wykonalnej, lecz nieprawomocnej decyzji została jej zwrócona; 5. organ uznał, że możliwość przypisania jej w okresie objętym decyzją zajęcia pasa drogowego wynika z faktu, iż w dniu [...] wystąpiła do Burmistrza z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, wskazując jako siedzibę ul. [...]; 6. organ uznał, że najważniejszym dowodem na zajęcie pasa drogowego przez nią i A.P. jest pismo z dnia [...] w sprawie rozbiórki części budynku położonego przy ul. [...] , w którym nazwali się współwłaścicielami nieruchomości. Skarżąca wskazała dalej, że jedyne co może wynikać z ww. dowodów, to okoliczność, zresztą przez nią niekwestionowana, iż ona i A.P. są jednymi z 4-ch współwłaścicieli nieruchomości gruntowej. Cała reszta wniosków stanowi jedynie dywagacje i przypuszczenia organu. Wydanie decyzji wymierzającej karę pieniężną za zajęcia pasa drogowego w oparciu o fakt, iż kiedyś złożono zgłoszenie o zamiarze prowadzenia prac, czy też w oparciu o wskazanie w ewidencji działalności gospodarczej spornej nieruchomości jako siedziby strony, zdaniem K.S., uznać należy za rażące naruszenie prawa. Oparcie postępowania dowodowego o nieprawomocną i uchyloną decyzję organów nadzoru powiatowego stanowi także rażące naruszenie prawa. Organy na żadnym etapie postępowanie nie zadały sobie trudu, aby w urzędowo prowadzonych ewidencjach ustalić stan prawny nieruchomości, ustalić kto ma prawo do nieruchomości i kto ewentualnie mógł zająć pas drogowy. Przyjęta a priori teza, iż sprawcami tego czynu, zagrożonego kara pieniężną, są ona i A.P., determinowała całe następne postępowanie dowodowe. Organ zaniedbał podstawowych czynności tylko po to, aby wydać arbitralne rozstrzygnięcie krzywdzące ją. Tego rodzaju uchybienia całkowicie dyskwalifikują postępowanie w sprawie oraz jego efekty. K.S. powołała dalej wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie I SA/Wa 34/07, w którym sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym nie znajduje zastosowania zasada, iż ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z określonego faktu wywodzi skutki prawne (art. 6 K.c.). Zgodnie z art. 77 § 1 K.p.a., to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Skarżąca podkreśliła, że organ nie mógł prawidłowo zastosować prawa materialnego, jeżeli nie ustalił w sposób prawidłowy stanu fatycznego. Nie każdy zatem kto, w obiekcie prowadzi działalność gospodarczą jest osobą zajmującą pas drogowy w zakresie w jakim obiekt ten, czy też grupa obiektów i budowli zajmują pas drogowy. Okoliczność tą ustalić należy ponad wszelką wątpliwość. Ponadto podała, że organ wskazał, iż przepis art. 40 o drogach publicznych nie nakłada na zarządcę drogi obowiązku miarkowania proporcji zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, czy też udziałów w karze. Jej zadaniem, należy zgodzić się z organem, tyle tylko, iż wyprowadzić należy z tego faktu odmienne wnioski. Kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierzana jest jako iloczyn stawki karnej oraz rzeczywiście zajętych m2 w zaokrągleniu do góry. Zarządca drogi wymierzając karę musi zatem ustalić, kto dokładnie (osoba) zajmuje ile metrów i w jakim okresie czasu. Nie jest dopuszczalne jako podstawa nałożenia kary ustalenie, że pas drogowy w ilości tylu, a tylu metrów, bez zezwolenia zajmowały dwie osoby. Pas drogowy musiał być zajęty przez jedną lub drugą z tych osób. Nie można w demokratycznym państwie prawa nakładać kary na obywatela za coś, czego nie popełnił. W przypadku nakładania kar, nawet tych o charakterze administracyjnym koniecznym jest ustalenie sprawstwa karanego podmiotu. Nie jest dopuszczalne pójście na skróty i nałożenie kary za zajęcie całego spornego terenu na dwie osoby. Prowadzi to do wskazywanej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji sytuacji, w której każda z tych osób musi zapłacić karę pieniężną za zajęcie całego terenu. Brak określenia charakteru powstałego zobowiązania stanowi, zdaniem skarżącej, nie tylko istotne i rażące naruszenie prawa, ale grozi powstaniem po jej stronie niepowetowanej straty. Nie można pozostawiać w obiegu prawnym wadliwej decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem już nie tylko K.p.a. i ustawy o drogach publicznych, ale także konstytucyjnych zasad i wskazywać, jak czyni to organ, że strony winny się tym martwić na etapie postępowania egzekucyjnego, gdzie mają możliwość stosowania środków zapobiegających podwójnemu ściągnięciu kary. K.S. wskazała także, że w sprawie zastosowanie ma przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym istniejące w pasie drogowym obiekty i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi, mogą pozostawać w dotychczasowym stanie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji o nałożeniu kary organ uznał, iż stan zajęcia pasa drogowego nastąpił wskutek dopiero uprawomocnienia się wyroku w sprawie uzgodnienia stanu księgi wieczystej z rzeczywistym. W dniu tym istniały obiekty (zadaszenia), które nie powodują utrudnień i zagrożeń w ruchu drogowym i nie zakłócają wykonywania zadań zarządcy drogi. Tym samym, zdaniem skarżącej, decyzja z dnia [...] stanowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego. Przedmiotową decyzją został naruszony przepis art. 77 K.p.a., art. 38 i 40 ustawy o drogach publicznych. Z uwagi na niedokonanie właściwych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy przez organ administracyjny nie został ustalony krąg osób ewentualnie odpowiedzialnych za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego. Przyjąć zatem należy, że decyzja nie jest skierowana do osoby, która powinna być stroną tego postępowania. W związku z powyższym zasadnym jest wniosek, że zaskarżona decyzja SKO także została wydana wadliwie. K.S. nie zgodziła się również z twierdzeniem SKO, iż bez znaczenia w sprawie pozostaje fakt, że organ I instancji umarzając postępowanie w analogicznej sytuacji wskazał, że "postępowania w sprawie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości ustalenia podmiotu, który dokonał zajęcia pasa drogowego, pomimo ustalenia właściciela nieruchomości". Okoliczność ta, jej zdaniem, wskazuje, że najbardziej zainteresowany w sprawie zarządca drogi uznał, iż nie można przypisać stronom sprawstwa w zajęciu pasa drogowego. Organ II instancji winien nadać temu faktowi istotne znaczenie przy ocenie wadliwości skarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na wstępie przypomnieć należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Ponadto, stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 §1 K.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, a stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wymieniony powyżej przepis obliguje organ do stwierdzenia nieważności decyzji : 1. wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczącej sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. skierowanej do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. niewykonalnej w dniu jej wydania, gdy ta niewykonalność ma charakter trwały, 6. takiej, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą, 7. zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Z uwagi na szczególny charakter stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 K.p.a. konieczne jest aby badana decyzja w sposób niewątpliwy i oczywisty była dotknięta przynajmniej jedną z wad wymienionych w tym przepisie, a wykładnia tych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający. W doktrynie prawa i orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa, to takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Dotyczy ono przypadków ewidentnego bezprawia, którego nie można usprawiedliwiać ani tolerować (zob. wyrok NSA z 04.07.1996r., sygn. akt II SA 1621/95; z dnia 31.01.1994 r., sygn. akt II SA 771/93; z dnia 09.09.1989r., sygn. akt II SA 1249/97). Rażące naruszenie prawa określane jest jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto, o tym czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071). Należy również zauważyć, że rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno prawa materialnego, jak i prawa procesowego, choć stwierdzenie rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1806/06, publ. LEX nr 322283). Art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zawęża bowiem rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1399/05, publ. LEX nr 243791). Ponieważ dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego typu postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a istnieje konieczność wskazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1433/07, niepubl.). O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje więc przede wszystkim oczywistość tego naruszenia prowadząca do nadania prawa lub jego odmowy wbrew wszystkim przesłankom przepisu. W odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego za rażące ich naruszenie można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 K.p.a., w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. W odniesieniu do prawa procesowego tylko niektóre przypadki mogą być więc kwalifikowane jako rażące. Skarżąca w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego , utrzymującą w mocy decyzję własną, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] podniosła, że "organ nie pochylił się niestety nad istotą problemu, nie zanalizował uchybień organu I instancji, w szczególności nie zauważył rażących naruszeń prawa". Zarzuciła, że decyzja ta "zawiera w sobie nie ponowną analizę zasadnych argumentów skarżącej, lecz działanie na zasadzie kopiuj- wklej, gdzie organ działał z góry przyjętym założeniem". Zatem istota sprawy sprowadzała się do kwestii zbadania przez sąd, czy zaskarżona decyzja podjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w trybie postępowania nadzorczego, prawidłowo uznała wskazaną przez stronę decyzję Burmistrza [...] za nienaruszającą w sposób rażący prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Należy dodać, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Przystępując do badania zaskarżonej decyzji, sąd stwierdził, że organ poddał analizie materiał dowodowy zgromadzony przez Burmistrza, poprzedzający wydanie decyzji nakładającej karę za zajęcie pasa drogowego i nie dopatrzył się w tym zakresie rażącego naruszenia art.77 K.p.a. stwierdzając, że był on wystarczający do uznania, że to właśnie K.S. i A.P. dokonali zajęcia pasa drogowego. Zdaniem sądu, określony w art. 77 § 1 K.p.a. obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Oznacza to, że na organach prowadzących postępowanie spoczywają dwa obowiązki: po pierwsze - określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i - po drugie - obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 15 listopada 2000 r., sygn. akt III SA/2431/99). Jakkolwiek bowiem organ administracji jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału, to jednak strona nie jest zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1677/10). Rozstrzygnięcie Burmistrza znajduje oparcie w oględzinach obiektu budowlanego – "A" w [...], pismach stron i pismach organu z innych postępowań administracyjnych, przesłuchaniach świadków. Fakt, że organ nie wydawał postanowienia w kwestii przeprowadzenia dowodu z dokumentu – np. pisma strony skierowanego do organu w innej sprawie administracyjnej – a jedynie kopię dokumentu dołączał do akt sprawy, stanowi uchybienie formalne, które nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. O przeprowadzaniu dowodu z oględzin, czy przesłuchaniu świadków oraz możliwości złożenia wyjaśnień i zapoznania się z aktami sprawy, strony były powiadamiane, ale w czynnościach tych nie uczestniczyły. Dodać należy, że w toku postępowania administracyjnego, a także przed sądem, strony skutecznie nie podważyły ustaleń organu, ani nie wystąpiły o przeprowadzenie dowodów na okoliczność, że to nie one zajmują pas drogowy – rola stron ograniczyła się tylko do kwestionowania ustaleń organu. W ocenie sądu, o rażącym naruszeniu art. 77 K.p.a. można byłoby mówić gdyby organ przed wydaniem decyzji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle, przeprowadziłby takie postępowanie jedynie w minimalnym zakresie z pominięciem dowodów wnioskowanych przez strony postępowania, bądź podjąłby rozstrzygnięcie sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Wbrew treści zarzutów sformułowanych przez K.S., brak jest podstaw do przyjęcia, że organy błędnie ustaliły fakty i oceniły dowody będące podstawą rozstrzygnięcia decyzji Burmistrza. W prawie administracyjnym udzielenie uprawnienia lub nałożenie obowiązku możliwe jest wyłącznie na podstawie norm prawa materialnego, które w swych hipotezach określają okoliczności, w których takie rozstrzygnięcie jest możliwe (konieczne). Okoliczności te są stanem faktycznym, w przypadku zaistnienia którego organy administracji są uprawnione lub zobowiązane do dokonania konkretnych rozstrzygnięć o prawach lub obowiązkach obywatela. Niezbędnym zatem warunkiem stosowania norm prawa materialnego jest uprzednie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 40 ust.12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 ze zm.), za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Konsekwencją ustalenia, że K.S. i A.P. zajmują pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi było nałożenie na nich obowiązku zapłaty kary za zajęcie pasa drogowego, zgodnie z dyspozycją ww. przepisu. Kara została wymierzona zgodnie z zasadami określonymi w art. 40 ust.4-6 ww. ustawy, a więc organ – Burmistrz w sposób prawidłowy zastosował art. 40 ust. 12 ww. ustawy, co w zaskarżonej decyzji prawidłowo oceniło Kolegium. Przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dotyczy wyłącznie obiektów istniejących (uprzednio zlokalizowanych, tj. w dacie jego wejścia w życie) w pasie drogowym, a także obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela, na przykład na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego – wytyczenia nowej drogi, zmian przebiegu granicy pasa drogowego, nie zaś obiektów zlokalizowanych (umieszczonych) w pasie drogowym w rozumieniu art. 40 ust. 1 i 2 ww. ustawy, tj. na podstawie zezwolenia zarządcy drogi bądź, tym bardziej, bez takiego zezwolenia. Za nieusprawiedliwiony należało uznać zatem zarzut rażącego naruszenia art. 38 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, bowiem jak słusznie to podkreśliło w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepis ten nie mógł być zastosowany w decyzji Burmistrza, z uwagi na to, że zajęcie pasa drogowego przez obiekty handlowe – wiatę gastronomiczną "A" nastąpiło po wejściu w życie ustawy o drogach publicznych, tj. po 1.10.1985 r. Po przeanalizowaniu całości sprawy, również pod kątem możliwości zastosowania innych niż określone przez skarżącą przesłanej stwierdzenia nieważności, sąd podzielił stanowisko Kolegium, że odnośnie do badanej decyzji Burmistrza nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art.156 § 1 K.p.a. Ustosunkowując się do zarzutu skargi, iż ponownie rozpatrując skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie przeprowadziło ponownej analizy argumentów skarżącej, lecz jedynie skopiowało swoją poprzednią decyzję, sąd uznał, że nie jest on uzasadniony. Oczywistym jest, że zgadzając się z pierwszym rozstrzygnięciem Kolegium, drugi skład Kolegium podzielił wiele ustaleń zawartych w decyzji z dnia [...], nie mniej jednak ponownie rozpoznał sprawę w jej całokształcie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.