II SA/Sz 29/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] i Miasta S. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej E. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 107 § 1, art. 127a Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), art.17, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., zwanej dalej: "u.ś.r."), Kierownik Działu Świadczeń Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działający z upoważnienia Burmistrza [...] i Miasta S. (zwany dalej: "organem I instancji") postanowił nie przyznać E. P. (zwanej dalej: "stroną" lub "skarżącą") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem A. W.. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu [...] października 2021 r. strona złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem A. W.. Organ I ustalił, że strona ma ustalone prawo do emerytury. Decyzją z dnia [...] października 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na wniosek strony, złożony w dniu [...] września 2021 r., wstrzymał wypłatę emerytury od dnia [...] października 2021 r. Jak wskazał organ I instancji, podejmując decyzję o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z niespełnionymi ustawowymi warunkami, kierował się brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Organ wyjaśnił, iż nie kwestionuje faktu, że strona opiekuje się niepełnosprawnym synem, ale nie może podjąć decyzji pozytywnej przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ zobowiązany jest do zastosowania artykułów ustawy o świadczeniach rodzinnych wprost i dosłownie jako obowiązujących przy wydawaniu decyzji. Strona, zastępowana przez radcę prawnego, wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2021 r., której zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, iż stronie nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku z ustalonym prawem do emerytury w sytuacji, gdy strona wniosła o zawieszenie emerytury. Nadto wydanej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 32 Konstytucji RP wobec niezastosowania zasady równości wobec prawa. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej: "organem II instancji"), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2021 r. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że na gruncie niniejszej sprawy uwagę należy zwrócić na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., według którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Następnie organ II instancji zauważył, że w wyrokach sądów administracyjnych można wyróżnić trzy zasadnicze nurty interpretacyjne omawianego przepisu. Pierwsze dwie linie orzecznicze opowiedziały się za możliwością przyznania osobie mającej nabyte prawa do emerytury świadczenia pielęgnacyjnego, a rozbieżność między nimi odnosi się do kwestii od kiedy i w jakiej wysokości winno być przyznane świadczenie pielęgnacyjne (tj. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jako różnicy pomiędzy pobieranym świadczeniem emerytalnym a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego oraz przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jako różnicy pomiędzy jego wysokością, a wysokością otrzymywanej emerytury (wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20). Jak wskazał organ II instancji, w orzecznictwie ukształtował się również trzeci nurt odrzucający całkowicie możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do emerytury (wyroki NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1334/20; z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15; z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1334/20, a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 194/21). Według tego poglądu, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wprost wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób wymienionych w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Organ II instancji powołał się ponadto w szerszy sposób na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Po 940/20, w którym również wskazano, że treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wprost wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury. Świadczy o tym nie tylko wynik wykładni językowej, ale również rezultaty wykładni funkcjonalnej i celowościowej. W omawianym orzeczeniu podkreślono też, że cel ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak i istota samego świadczenia pielęgnacyjnego zostały nadto jasno zdefiniowane przez samego ustawodawcę już na etapie procesu legislacyjnego. W uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazano, że celem była budowa nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, "systemu poza ubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych", służących wspieraniu rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. W omawianym orzeczeniu podkreślono, iż intencje ustawodawcy co do adresata i istoty świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawiają wątpliwości. Wyrażoną wprost wolą ustawodawcy było zabezpieczenie rodziców rezygnujących z aktywności zawodowej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem - do czasu nabycia przez nich prawa do emerytury. Organ II instancji podzielił przedstawione wyżej stanowisko prawne wypracowane w "trzecim" nurcie orzeczniczym sądownictwa administracyjnego i przyjął je za własne i przeniósł je na grunt przedmiotowej sprawy. Następnie organ II instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie osoba wymagająca opieki - syn strony, niepozostający w związku małżeńskim jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, która istnieje od urodzenia, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 1998 r. Opiekę nad synem sprawuje matka (strona), która nie może podjąć z tego tytułu zatrudnienia. Jest przy tym uprawniona do emerytury, którą pobiera w wysokości [...] zł. Ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec syna oraz nie legitymuje się ona orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak wynika z wniosku z dnia [...] października 2021 r. o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożonego i podpisanego przez stronę pod rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Biorąc pod uwagę, iż strona pobiera świadczenie emerytalne organ II instancji uznał, że strona nie spełnia wszystkich przesłanek określonych w ustawie u.ś.r., warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ ten argumentował, że strona pobiera emeryturę, w związku z czym ma zabezpieczony dochód. Oczywiście jest on niższy niż wynikający ze świadczenia pielęgnacyjnego, ale dochód otrzymuje. Gdyby uznać zasadność odwołania, to strona otrzymywałaby dwa świadczenia: emeryturę i świadczenie pielęgnacyjne. W tej sytuacji naruszona byłaby właśnie konstytucyjna zasada równości. Zdaniem organu II instancji, rezultat wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest jasny i nie budzi wątpliwości. Jednakże nawet w przypadku kontynuacji wykładni na podstawie dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej uznać należy, że wykładnia językowa tego przepisu jest prawidłową. Organ II instancji nie stwierdził naruszeń ani prawa materialnego, ani prawa procesowego, o jakich mowa w odwołaniu. E. P., zastępowana przez radcę prawnego, wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie ze skargą na decyzję organu II instancji z dnia [...] grudnia 2021 r. wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Nadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy kwotą ustawowej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego a pobieraną emeryturą, - art. 32 Konstytucji RP wobec nie zastosowania zasady równości wobec prawa. W uzasadnieniu decyzji skarżąca podniosła, że złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawnego syna, który jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. Skarżąca od lat miała to świadczenie przyznawane. W związku z osiągnięciem wieku emerytalnego i uzyskaniem prawa do emerytury, skarżąca wniosła o zawieszenie wypłaty jej świadczenia emerytalnego, gdyż opiewało jedynie na kwotę [...]zł. Ze względów ekonomicznych świadczenie pielęgnacyjne jest dla skarżącej korzystniejsze, gdyż wynosi [...] zł. Mimo to, organ po rozpoznaniu wniosku wydał decyzję odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadniając ją przyznanym prawem do emerytury. W takiej sytuacji skarżąca została zmuszona do złożenia wniosku o podjęcie wypłaty emerytury, gdyż nie mogła sobie pozwolić na pozostawanie bez środków do życia. Zdaniem skarżącej, organ wydający decyzję i powołując się na przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., dokonał jego nieprawidłowej wykładni. Skarżąca wskazała, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 2392/19, fakt przyznania prawa do emerytury nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd ten przyjął, że prawidłowa interpretacja ww. przepisu obejmuje także wykładnię systemową i funkcjonalną, obok literalnej. Wykładnia systemowa przepisu winna być dokonana przy uwzględnieniu podstawowych zasad systemu prawa uregulowanych w Konstytucji RP, w taki sposób, który umożliwi osobie z ustalonym prawem do emerytury, przyznanie wnioskowanego świadczenia w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą, a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. Zauważyła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w teorii prawa zgodnie wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej. We wskazanym orzeczeniu NSA stwierdził, że w obecnych warunkach związanych z wysokością najniższej emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego, wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest sprzeczna z zasadą wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Uznał, że osoba posiadająca prawo do emerytury może zatem dobrowolnie zrzec się pobierania tego świadczenia w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca podała, że chcąc ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne na syna, w dniu [...] września 2021 r. złożyła wniosek o zawieszenie wypłaty emerytury. Wspierając się uzasadnieniem wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19 skarżąca podniosła, że w takiej sytuacji osoby z przyznanym prawem do emerytury w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne powinny posiadać możliwość wyboru pomiędzy dwoma wykluczającymi się świadczeniami społecznymi. Według skarżącej, organ administracyjny w swojej decyzji pozbawił skarżącą takiej możliwości, naruszając zasadę równego traktowania. Na poparcie swej argumentacji skarżąca powołała się również na podobne do powyższego stanowisko WSA w Gorzowie Wielkopolskim przedstawione w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r, sygn. akt II SA/Go 833/18. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zaważył, co następuje. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym, na które niniejsza sprawa została skierowana na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 17 lutego 2022 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") stanowi z kolei, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola sprawy, przeprowadzona według wskazanych powyżej kryteriów, wykazała zasadność wniesionej skargi. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., zwanej dalej: "u.ś.r."). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z kolei, w przepisie art. 17 ust. 5 u.ś.r. określono przesłanki wykluczające możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w pkt 1a, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Natomiast, w myśl art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skarżąca w dniu [...] października 2021 r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem A. W., legitymującym się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] października 2019 r. Zgodnie z tym orzeczeniem syn skarżącej jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji od urodzenia. W oparciu o dokonane ustalenia, organy obu instancji nie kwestionowały faktu sprawowania opieki przez skarżącą nad synem, która nie może podjąć z tego powodu zatrudnienia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji podtrzymał argumentację uzasadnienia decyzji organu I instancji, który jako przyczynę odmowy przyznania skarżącej żądanego świadczenia pielęgnacyjnego wskazał na negatywną przesłankę określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a mianowicie posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury, której wysokość jest niższa od kwoty zasiłku pielęgnacyjnego. Podniesiona kwestia stanowi istotę sporu między stronami w przedmiotowej sprawie. Organ II instancji powołał się na ten nurt w poglądach orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w świetle którego nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która ma ustalone prawo do emerytury (wyroki NSA: z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1334/20; z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15; z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1334/20, a także wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 194/21). Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu i w uzasadnieniu skargi przedstawiła stanowisko judykatury prezentujące poglądy odmienne od powyższego, w świetle którego fakt przyznania prawa do emerytury nie wyklucza prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 2392/19; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1265/19; WSA w Gorzowie Wielkopolskim przedstawione w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r, sygn. akt II SA/Go 833/18). W zaistniałym sporze Sąd przyznaje rację argumentacji skargi i w pełni podziela te poglądy judykatury, z których wynika, że prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. Problematyka objęta przedmiotem skargi była wielokrotnie analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach: z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18; z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15; z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych powoływano się na wykładnię językową przywołanego wyżej przepisu, wskazując także na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych. W ostatnim jednak czasie dostrzec można zmianę linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia: 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 i 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1045/18, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 137/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 472/19, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 676/19, wyroki NSA z dnia: 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19 oraz 27 maja 2020 r., sygn. akt 2375/19). Poglądy prawne, na których opiera się wskazana zmiana, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. Dostrzec należy, akcentowaną w ww. wyrokach, potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej, systemowej. Stanowisko to jest już ugruntowane w aktualnych poglądach judykatury. Wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych, jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. W-wa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, bądź istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002, s. 65). W ocenie Sądu, właściwa interpretacja przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, wymaga aby organ rozpoznający wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego miał na względzie ustawowy cel tego świadczenia, którym jest zrekompensowanie opiekunowi braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie więc prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających jedno ze wskazanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy świadczeń w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne powoduje, że cel instytucji świadczeń pielęgnacyjnych nie jest w stosunku do pewnej grupy opiekunów realizowany, pomimo, że sprawujący opiekę nie może podjąć pracy zarobkowej. W orzecznictwie NSA podnosi się, że nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne (wyroki NSA: z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20, z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20; z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 702/21). Trzeba mieć bowiem na uwadze, że fakt uzyskania świadczeń emerytalnych nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1013/21). Na gruncie badanej sprawy, zdaniem Sądu, celowe jest więc odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do dnia 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane i obecnie jest już znacznie wyższe od najniższej emerytury. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w obecnych realiach, jako pozbawiającego w świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej. Ponadto, zdaniem Sądu, przy stosowaniu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, należy dokonać jego prokonstytucyjnej wykładni, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r., istotną cechą osób będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę, tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2800/20). Stąd zarzut skargi oparty na art. 32 ust. 1 Konstytucji RP okazał się trafny. W ramach omawianej ustawy funkcjonuje zasada wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną, w sytuacji zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., na mocy którego, w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W ocenie Sądu, sprawiedliwe i uzasadnione wartościami konstytucyjnymi, jest przyjęcie analogicznego rozwiązania w zakresie prawa do wyboru świadczenia, w sytuacji gdy osoba spełniająca warunki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pobiera inne świadczenie emerytalno-rentowe, w niższej wysokości niż wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Sąd zaznacza, że nie podziela stanowiska tej linii orzeczniczej sądów, zgodnie z którą osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym, a więc prawo do emerytury wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jedynie do wysokości tej emerytury. Na powyższe trudności zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, w którym podkreślił, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy między ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki (por. wyroki NSA: z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt I OSK 484/21; z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 1089/21). Z powyższych przyczyn Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko przyjęte w wyrokach NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z dnia 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 764/20, z dnia 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2006/20. We wskazanych orzeczeniach podkreślono, z czym Sąd w obecnym składzie się zgadza, że wybór świadczenia strona może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2). Zgodnie z art. 9 k.p.a., o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest zarazem taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas, na którą to okoliczność skarżącą powoływała się w skardze Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 923/21, emerytura jest prawem niezbywalnym, a zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca , w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Z okoliczności sprawy wynika, że jeszcze przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca wypełniła ww. wymóg i bez wezwania organu wystąpiła do ZUS o zawieszenie emerytury opiewającej na kwotę [...]zł. Z treści decyzji organu ZUS z dnia [...] października 2021 r. wynika, że organ ten wstrzymał wypłatę emerytury skarżącej od [...] października 2021 r. W ocenie Sądu, organ pomijając potrzebę zastosowania prokonstytucyjnej i zgodnej z celem ustawy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wadliwie uznał, że ustalone skarżącej prawo do emerytury, pozbawia ją prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro skarżąca doprowadziła do zawieszenia prawa do emerytury, które skutkowało wstrzymaniem jej wypłaty tego świadczenia, to uznać należy, że wyeliminowana została w ten sposób negatywna przesłanka wyłączająca skarżącej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podsumowują Sąd uznał, że wadliwa wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, zastosowana przez organy administracji publicznej obu instancji w niniejszej sprawie, prowadząca do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, stanowi przyczynę wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej organu I instancji Rozstrzygając sprawę z wniosku skarżącej ponownie, organ zastosuje się zgodnie z art. 153 p.p.s.a., do oceny prawnej i wskazań wynikających wprost z rozważań Sądu i ze względu na decyzję ZUS o zawieszeniu skarżącej prawa do emerytury jeszcze przed dniem złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przyzna skarżącej wnioskowane świadczenie od dnia złożenia wniosku. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] i Miasta S. z dnia [...] listopada 2021 r., o czym orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania zasądzonych na rzecz skarżącej od organu II instancji, Sąd orzekł, jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy. Orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl