II SA/Sz 386/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej "K.p.a.") w związku z art. 8 pkt 2, art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm. – dalej "u.ś.r."), po rozpatrzeniu wniosku Prokuratora Rejonowego w G. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] r., nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] r., nr [...] w części jej pkt 4 dotyczącej przyznania K. F. dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem – utrzymało w mocy własną decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że decyzją z dnia [...] r. Burmistrz C. przyznał K. F. zasiłek rodzinny na troje dzieci: K. F. , P. F. a i P. F. na okres zasiłkowy [...] (pkt 1, 2 i 3 rozstrzygnięcia decyzji) oraz dodatki do tego zasiłku: z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, na K. i P. w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od dnia [...] r. (pkt 4), z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na syna P., jednorazowo w kwocie [...] zł (pkt 5) oraz z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na P., w kwocie [..] zł miesięcznie, na okres zasiłkowy 2014/2015 (pkt 6). W dniu [...] r. Prokurator Rejonowy w G. wniósł sprzeciw od wyżej wskazanej decyzji organu I instancji zarzucając jej, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu w wysokości [...] zł, pomimo podjętej w dniu 26 czerwca 2014 r. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nr OPS 15/13 stwierdzającej, że wymieniony dodatek przysługuje do każdego zasiłku rodzinnego na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] , po rozpatrzeniu wniesionego sprzeciwu, Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] r., nr [...] w części jej pkt 4. Wnioskiem z dnia [...] r. Prokurator Rejonowy w G. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] r., zarzucając decyzji rażące naruszenie prawa, a mianowicie przepisu art. 8 pkt 2 w związku z art.10 ust.1 i 2 u.ś.r. Prokurator wniósł o zmianę kwestionowanej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] r., nr [..] w pkt 4, tj. w części dotyczącej przyznania K. F. świadczenia w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie porodu przyznanym na K. i P. F. w kwocie [...] zł. Rozpoznając wniosek Prokuratora o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wyjaśniło, że z uwagi na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 K.p.a., może mieć ono miejsce jedynie w przypadku bezspornego ustalenia, że decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Natomiast wskazane przez Prokuratora przepisy nie rozstrzygają w sposób bezsporny, czy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przyznaje się na każde z dzieci, na które jest się uprawnionym do urlopu wychowawczego, czy też należy przyznać jeden dodatek niezależnie od ilości dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Z jednej strony można wnioskować, że skoro do zasiłku rodzinnego przysługuje wymieniony w art. 8 pkt 2 u.ś.r. dodatek, to przysługuje on na każde dziecko, na które przyznany został zasiłek rodzinny (urodzone podczas jednego porodu). Z drugiej strony jednak, w art. 10 ust. 2 u.ś.r. ustawodawca nie podał wprost, że sporny dodatek przysługuje w kwocie [...] zł na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Jego wysokość nie została przez ustawodawcę uzależniona ani od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, ani też od stanu ich zdrowia (tzn. niezależnie od tego czy legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności). Czytając wymienione przepisy można dojść do przekonania, że aby właściwy organ mógł zwielokrotnić wysokość tego dodatku w zależności od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, ustawodawca musiałby wyraźnie go do tego uprawnić i zobowiązać, tak jak to uczynił np. w przypadku dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, wskazując, że świadczenie to przysługuje w określonej wysokości miesięcznej na każde dziecko, dodatkowo ograniczając łączną wysokość dodatków przysługującą w danej rodzinie (art. 11a ust. 3 u.ś.r.). W przypadku natomiast omawianego dodatku, kryterium liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma znaczenie jedynie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku. Został on w takiej sytuacji znacznie wydłużony - do 36 miesięcy kalendarzowych. W przypadku przepisów traktujących o dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, istnieją wątpliwości interpretacyjne i jakby dwa możliwe sposoby postępowania, przy ustalaniu prawa do niego na więcej niż jedno dziecko urodzone podczas jednego porodu. Z tego powodu Prokurator Generalny wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o podjęcie przez skład siedmiu sędziów uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, poprzez wyjaśnienie: "Czy w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu przewidziany w art. 8 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w związku z art. 10 ust. 1 tej ustawy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu i opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką uprawnionemu do urlopu wychowawczego na każde z dzieci, czy też w takiej sytuacji przysługuje jeden dodatek?" W dniu 26 czerwca 2013 r. zapadła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 15/13, LEX nr 1475308), w odpowiedzi na wniosek Prokuratora Generalnego, o następującej treści: "Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci." Zdaniem Kolegium, oparte na treści ww. uchwały, twierdzenie Prokuratora, jakoby decyzja Burmistrza C. z dnia [...] r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa nie jest trafne. Decyzję należy bowiem uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa tylko wtedy, gdy czytając przepis prawa i biorąc pod uwagę jego bezpośrednie rozumienie, możemy stwierdzić bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych, że została ona wydana wbrew postanowieniom tego przepisu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ przyznający K. F. świadczenia rodzinne na dzieci, orzekając w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dwoje dzieci urodzonych podczas jednego porodu, wybrał jeden ze sposobów interpretacji obowiązujących przepisów prawa. Kolegium nie zgodziło się także z twierdzeniem Prokuratora, iż organ ten miał obowiązek respektowania uchwały NSA. Resumując Kolegium podało, że skoro Burmistrz C. wydając decyzję z dnia [...] r. wybrał jeden ze sposobów interpretacji obowiązujących przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie można mu zarzucić rażącego naruszenia prawa. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożył Prokurator Rejonowy w G., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8 pkt 2 w zw. z art. 10 ust 1 u.ś.r. poprzez błędne stwierdzenie, iż prawidłowym jest przyznanie świadczenia w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego - opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu w wysokości łącznej [...] zł na dwoje dzieci urodzonych w trakcie jednego porodu, tj. P. i K. F., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów wyrażona w Uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OPS 15/13 z dnia 26 czerwca 2014 r. wskazuje, że jeżeli osoba uprawniona korzysta z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu zasiłek przysługuje na każde dziecko czyli w przedmiotowej sprawie w łącznej kwocie [...] zł. Mając na uwadze powyższe Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o sygn. [...] z dnia [...] r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "P.p.s.a."). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. W rozpoznawanej sprawie, rozstrzygnięcie sporu wymagało odpowiedzi na pytanie czy i ewentualnie jak wykładnia prawa, dokonywana w uchwałach przez Naczelny Sąd Administracyjny wpływa na stosowanie prawa przez organy administracji. Wskazać bowiem należy, że celem postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności jest wyłącznie ocena, czy objęta nim decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, o których stanowi art. 156 § 1 K.p.a. Katalog tych wad ma charakter zamknięty, co przekłada się niewątpliwie na zakres procedowania przez organ administracji. W toku postępowania nieważnościowego organ nie gromadzi materiału dowodowego, a jego rola ogranicza się wyłącznie do oceny – czy w świetle zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, jest ona dotknięta wadami skutkującymi jej nieważność. Należy przy tym odróżnić wady kwalifikowane, przewidziane w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. od wad, które mogłyby co najwyżej skutkować uchyleniem decyzji w toku postępowania tzw. zwykłego. Chociaż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "rażące naruszenie prawa", to w piśmiennictwie przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 lipca 2014r., sygn. akt I OSK 2832/12, z dnia 3 września 2014r., sygn. akt II OSK 510/13, z dnia 10 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 2010/13, z dnia 30 maja 2014r., sygn. akt II GSK 444/13, z dnia 4 marca 2014r., sygn. akt II OSK 2386/12, z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1683/11, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczania.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie, jest poza sporem, że objęta żądaniem stwierdzenia nieważności decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] r. wydana została około trzy miesiące po podjęciu przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów uchwały z dnia 26 czerwca 2014 r., w sprawie o sygn. akt. I OPS 15/13, w której wskazano, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.ś.r. w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Jakkolwiek zatem faktem jest, co podkreślono w motywach zaskarżonej decyzji, że w przypadku rozbieżności interpretacyjnych, co do zasady, nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przy zastosowaniu przepisu, wykładanego odmiennie, nadto zaś uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mają charakteru prawotwórczego, brak jest wszakże podstaw do powoływania się na rozbieżności orzecznicze po dacie uchwały. Zgodnie bowiem z treścią art. 269 § 1 P.p.s.a. uchwała składu siedmiu sędziów jest dla sądów administracyjnych wiążąca. Po dacie jej podjęcia zatem, wszystkie składy sądów obowiązane są do stosowania przyjętej w niej wykładni prawa. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 1632/13 i z dnia 26 listopada 2014r., sygn. akt II FSK 1474/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym samym też po dniu 26 czerwca 2014 r. nie było, co do zasady, możliwe orzekanie odmienne od przyjętego we wskazanej wyżej uchwale, przy stosowaniu art. 10 ust. 2 u.ś.r. Chociaż więc uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są dla organów wiążące, nie mają też, jak wyżej wspomniano, mocy prawotwórczej, stosowanie przepisu w sposób sprzeczny z dokonaną w tychże uchwałach wykładnią po dacie ich podjęcia, uznać należy za rażące naruszenie prawa. Organ nie może bowiem skutecznie powoływać się rozbieżności w orzecznictwie, które w dacie podejmowania decyzji, faktycznie nie istnieją. Pozostawienie w obrocie decyzji Wójta Gminy C. nie może być też akceptowane w państwie prawa, bowiem narusza art. 32 § 1 Konstytucji RP, chociażby z tego powodu, że sądy administracyjne uchylają decyzje orzekające o przyznaniu jednego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki w okresie urlopu wychowawczego nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, powołując się przy tym na pogląd zawarty w uchwale I OPS 15/13 (vide np. wyroki z dnia 11 lutego 2016 r., IV SA/Po 722/15; z dnia 15 grudnia 2015 r., II SA/Rz 685/15; z dnia 26 listopada 2015 r., VIII SA/Wa 527/15; z dnia 23 września 2014 r., III SA/Kr 478/14, CBOSA). Pozostawienie decyzji z dnia [...] r. w obrocie prawnym spowoduje zatem, że w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej podmioty o tych samych cechach będą traktowane odmiennie. Zauważyć też należy, że dalsze funkcjonowanie decyzji organu I instancji z dnia [...] r. w obrocie prawnym, które miałoby miejsce na skutek nieuchylenia zaskarżonej decyzji SKO i ją poprzedzającej decyzji z dnia [...] r., nie daje się pogodzić ze sformułowaną w art. 71 Konstytucji zasadą ochrony rodziny, matki i dziecka. Jak postanowiono w tym przepisie, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, zaś rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Nadto matka przed i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, której zakres określa ustawa. Zdaniem sądu, powyższe konstytucyjne zasady uniemożliwiają uznanie, że skutki decyzji organu I instancji z dnia [...] r. dają się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami ochrony rodziny i obowiązku państwa wspomagania rodziny w utrzymaniu. Jak wskazał zresztą NSA w uzasadnieniu uchwały I OPS 15/13, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu sprawowania opieki w okresie urlopu wychowawczego nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, to finansowane ze środków publicznych świadczenie służące wparciu rodzin mających na utrzymaniu dzieci. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] r., uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Prowadząc ponownie postępowanie organ II stopnia dokonana oceny decyzji Wójta Gminy C., uwzględniając sformułowane powyżej poglądy prawne.