II SA/Sz 918/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 30 sierpnia 2024 r. nr SKO.4111.156.2024 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 30 sierpnia 2024 r., nr SKO.4111.156.2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie (dalej: "Kolegium"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej: "u.ś.r.") oraz art. 63 ustawy dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429, dalej: "u.ś.w."), po rozpatrzeniu odwołania L. M., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2024 r., nr [...] odmawiającej L. M. (dalej: jako "skarżąca" przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną córką. Kolegium wskazało, że skarżąca w dniu 16 listopada 2023 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną córką. Osoba wymagająca opieki - córka legitymuje się orzeczeniem nr [...] z dnia 19 stycznia 2023 r. zaliczającym ją do osób o niepełnosprawności w stopniu znacznym, na stałe. Z akt sprawy wynika, iż wnioskodawczyni obecnie sprawuje opiekę nad córką, opieka ta jest sprawowana w sposób należyty, co wynika bezpośrednio z oświadczeń oraz z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Jednakże istotne dla sprawy jest to, że skarżąca ma przyznane świadczenie emerytalne. Organ podkreślił, iż zgodnie ze świadectwem pracy z dnia 27 lipca 2023 r. skarżąca rozwiązała stosunek pracy za porozumieniem stron z uwagi na przejście na emeryturę. Ponadto, zgodnie z pismem z ZUS z dnia 5 grudnia 2023 r. L. M. pobiera świadczenie emerytalne od 1 lipca 2023 r. W dniu 8 stycznia 2024 r. strona zapoznała się z materiałem dowodowym, w tym z pismem z ZUS z dnia 5 grudnia 2023 r. i nie wnosiła żadnych zastrzeżeń. Motywując wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że z unormowania zawartego w art. 17 u.ś.r. rodzinnych jednoznacznie wynika, że dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, poza wypełnieniem przesłanek podmiotowych, muszą zaistnieć łącznie dwie przesłanki natury przedmiotowej. Pierwsza z nich ma charakter pozytywny i polega, co do zasady albo na niepodejmowaniu albo na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (art. 17 ust. 1). Druga zaś ma charakter negatywny, a mianowicie świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a lub b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi zatem zamkniętą regulację normującą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Z tego względu nie można prawa do niego wywodzić z innych niż wskazanych w treści tego przepisu zdarzeń i sytuacji, ani z innych ustaw (vide: wyroki NSA z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18, z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2422/17 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 105/19, WSA w Gdańsku z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 135/19). Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie może być uprawniona do innego świadczenia, bowiem niemożliwe jest pobieranie dwóch świadczeń jednocześnie. Ponadto, wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określona jest kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostaje w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r. Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyła L. M.. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegające na pominięciu wykładni celowościowej i funkcjonalnej i błędne przyjęcie, że pobieranie przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi Skarżąca, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniosła, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Pozbawienie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na prawo do emerytury powoduje nierówne traktowanie opiekunów. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje. Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a"). Wskazać również należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, skutkuje uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji organ wskazał przepisy u.ś.r. W tym miejscu należy wskazać, że od dnia 1 stycznia 2024 r. nastąpiła zmiana przepisów u.ś.r., dokonana na mocy art. 43 u.ś.w. W wyniku nowelizacji art. 17 ust. 1 u.ś.r. otrzymał brzmienie, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2809) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, 4) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego, - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2024 r. nie zaliczają się zatem opiekunowie osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18 lat, do jakich należy skarżąca, sprawująca opiekę nad niepełnosprawną córką. W rozpatrywanej sprawie skarżąca złożyła wniosek w dniu 16 listopada 2023 r. (data wpływu do organu), zaś decyzję organ I instancji wydał w dniu 9 stycznia 2024 r., a Kolegium w dniu 30 sierpnia 2024 r., a zatem już po wejściu w życie u.ś.w., które nastąpiło w dniu 1 stycznia 2024 r. Należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 63 ust. 1 u.ś.w. w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 (tj. u.ś.r.) w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z przywołaną regulacją przepisy dotychczasowe nie mogą mieć zatem zastosowania w sprawie, w której na dzień 31 grudnia 2023 r. prawo strony do świadczenia pielęgnacyjnego nie powstało, gdyż nie zostały spełnione warunki do jego przyznania. Warunkiem stosowania przepisów u.ś.r. w brzmieniu sprzed nowelizacji jest zatem ustalenie, że prawo do świadczenia powstało do dnia 31 grudnia 2023 r. O powstaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego można natomiast mówić jedynie w takim wypadku, gdy osoba ubiegająca się o jego przyznanie, przed wskazanym dniem spełniła wszystkie wymagane przepisami u.ś.r. warunki, a jedynie organ nie zdążył przed tą datą wydać decyzji przyznającej świadczenie. Zatem regulacja z art. 63 u.ś.w. umożliwia przyznanie świadczenia tym osobom, które przed zmianą przepisów złożyły kompletny wniosek, ale organy nie zdążyły go do dnia 31 grudnia 2023 r. rozpoznać. Regulacja ta nie będzie natomiast mogła mieć zastosowania w takich sprawach, w których przyznanie świadczenia przed dniem 31 grudnia 2023 r. było niemożliwe z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawcę wszystkich warunków (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 1803/23; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Go 629/23) . Aby ustalić, czy wszystkie warunki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zostały w niniejszej sprawie spełnione do dnia 31 grudnia 2023 r. należy dokonać oceny stanu faktycznego na podstawie przepisów u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do tej daty. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowił, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia (pkt 1) lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia (pkt 2). Stosownie natomiast do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Istotą sporu pozostaje natomiast kwestia czy zasadnie odmówiono skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczność, że skarżąca posiada ustalone prawo do emerytury i do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie doszło do zawieszenia wypłaty na jej rzecz świadczeń emerytalnych. Zagadnienie to ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie ze względu na treść przywoływanych powyżej przepisów art. 43 oraz art. 63 u.ś.w., skoro z mocy art. 43 u.ś.w. opiekunowie osób niepełnosprawnych, które ukończyły 18. rok życia zostali pozbawieni możliwości ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Należy w tym miejscu wskazać, iż Sąd podziela pogląd przywoływany w skardze przez skarżącą co do tego, że osoba, która spełniała warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, z tym tylko wyjątkiem, że pobierała inne świadczenie wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie świadczenia emerytalnego. Jako źródło takiego uprawnienia wskazuje się przywołany powyżej przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odczytywany z uwzględnieniem wykładni prokonstytucyjnej. W przypadku świadczenia emerytalnego powyższy wybór strona może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny (...) "Choć świadczenie emerytalne jest prawem niezbywalnym, to jednak uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę wynikającą z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy musi być przy tym interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Uznać zatem należy, że skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć trzeba, iż w ten sposób dochodzi do eliminacji negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego" (wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2136/22). W realiach niniejszej sprawy trzeba zaakcentować, że dopiero zawieszenie prawa do emerytury eliminuje negatywną przesłankę prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i umożliwia przyznanie świadczenia. Wnioskodawca może doprowadzić do zawieszenia emerytury poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie tego prawa na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1251 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, stosownie do art. 134 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty. Dopiero zatem wydanie decyzji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych rodzi skutek prawny w postaci wstrzymania wypłaty świadczenia emerytalnego. Stosownie do art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Na gruncie tego przepisu datę, w której złożono prawidłowo wypełnione dokumenty należy rozumieć w ten sposób, że jest to moment, w którym nastąpiło skuteczne usunięcie przeszkody uniemożliwiającej przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. złożenie dokumentu potwierdzającego skuteczne zawieszenie świadczeń emerytalno-rentowych - decyzji organu rentowego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 25/23). Zatem konkludując – zawieszenie prawa do emerytury eliminowało negatywną przesłankę nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a przyznanie tego świadczenia stawało się możliwe od dnia złożenia dokumentu potwierdzającego zawieszenie prawa do emerytury (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1945/21; z dnia 3 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 436/21; z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22; z dnia 7 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 911/22). W związku z powyższym należy wskazać, że w badanej sprawie nie jest sporne, iż skarżąca nie złożyła takiego dokumentu do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy. Poza sporem pozostaje również fakt, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. W toku postępowania skarżąca miała świadomość, że okoliczność ta stanowi przeszkodę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro w dniu 8 stycznia 2024 r. zapoznała się z materiałem dowodowym, w tym z pismem z ZUS z dnia 5 grudnia 2023 r. i nie wniosła żadnych zastrzeżeń do ww. pisma. Do dnia 31 grudnia 2023 r. skarżąca nie spełniła warunków do przyznania świadczenia, nie doszło bowiem do wyeliminowania przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. w postaci pobierania świadczenia emerytalnego. W konsekwencji, zgodnie z przywołaną powyżej regulacją z art. 63 ust. 1 u.ś.w. przepisy art. 17 u.ś.r. w brzmieniu dotychczasowym nie mogły mieć zastosowania do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy. Do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej bowiem nie powstało, gdyż nie została wyeliminowana przesłanka negatywna jaką jest pobieranie przez nią emerytury. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przez Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wskazanym w tym przepisie osobom, o ile sprawują one opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności. Analiza akt postępowania wskazuje, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił i prawidłowo ustalił wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia. Ustalone przez organ fakty, w szczególności związane z przysługującym skarżącej świadczeniem emerytalnym, nie są kwestionowane przez skarżącą. W związku z powyższym Sąd ustalił, iż wydając zaskarżoną decyzję organ nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ani też innego naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi. Cytowane powyżej orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.