I SA/Wa 1205/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej jako kpa., oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm.), dalej jako "ugn"., po rozpatrzeniu odwołań A. M. i A. S. od decyzji Starosty [...] z 4 lutego 2019 r. orzekającej o odmowie zwrotu na ich rzecz nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha. obręb [...], utrzymał ją w mocy. Stan sprawy przestawiał się w sposób następujący. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości był od [...] października 1948 r. B. C., który zmarł [...] października 2000 r a prawa do spadku po nim nabyły A. S. i J. C. po ½ części każde z nich. Prawa do spadku po J. C. zmarłym [...] marca 2013 r. nabyła córka A. M.. Są to obecnie osoby uprawnione do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji w budynku położonym przy [...] wyodrębnione zostały 4 lokale, które stanowią lub stanowiły przedmiot najmu tj. nr 1 którego najemcą jest E. K., nr 2 którego najemcą jest M. G., nr 4 Z. O. oraz lokal nr 2 którego najemca zmarł i jest niezamieszkały. Działka nr [...] stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy [...]. B. C. trzykrotnie składał wniosek o zwrot nieruchomości – [...] czerwca 1964 r., [...] kwietnia 1973 r., [...] grudnia 1973 r. Decyzją z [...] stycznia 1979 r. znak: [...] Naczelnik Dzielnicy [...] na podstawie art. 49 ust 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (D.U. 1974, poz. 64), dalej "ustawa wywłaszczeniowa", odmówił zwrotu tej nieruchomości uznając, że była zabudowana budynkiem o pow. 140 m2 zawierającym 8 izb mieszkalnych a zwrotowi podlegały jedynie budynki jednorodzinne. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezydenta [...] z [...] marca 1979 r. znak: [...]. Następcy prawni Bolesława Chrześcijańskiego pismem z 12 grudnia 1990 r., wobec zamiaru sprzedaży nieruchomości osobie fizycznej, wyrazili wolę odzyskania własności zwracając się do Urzędu Dzielnicy Gminy [...] o wskazanie jakiego rodzaju czynności mają w tym zakresie podjąć. Pismo pozostało bez odpowiedzi. Ponowny wniosek złożyła 16 czerwca 2008 r. A. S. i J. C.. 2 maja 2013 r. wniosek złożyła A. M.. Organ uznał, że skoro doszło do zmiany przepisów prawa materialnego nie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej. Decyzją Starosty [...] z [...] lutego 2013 r. nr [...] orzeczono o zwrocie nieruchomości przy [...]. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] grudnia 2013 stwierdził jej nieważność jako skierowanej do osoby zmarłej –J. C.. Decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] lipca 2014 r. ponownie orzeczono o zwrocie tej nieruchomości spadkobiercom dawnego właściciela i o zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania uznając, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Odwołanie wniósł Prezydent [...] wywodząc, że w przedmiotowym budynku mieszkały osoby zatrudnione lub służące w jednostkach ściśle związanych z lotnictwem co oznacza, że cel został zrealizowany, w jakim terminie to nastąpiło. Wojewoda [...] decyzją z 21 marca 2017r. nr [...] uchylił tę decyzję nakazującą ustalenie czy cel wywłaszczenia został zrealizowany i w jakim terminie. Odwołanie wniosły A. M., A. S. zarzucając brak precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia, brak ustalenia czy osoby które zamieszkały w budynku były powiązane z obsługą lotniska Bemowo i błędne przyjęcie że celem wywłaszczenia było zakwaterowanie pracowników lotniska a na potrzeby obsługi lotnictwa 1-go Pułk Lotnictwa Myśliwskiego "Warszawa" wybudował bloki mieszkalne w innym miejscu. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji dokonywał ustaleń w świetle art. 136 ust. 3 ugn. Zgodnie z nim poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z tym przepisem nieruchomość staje się zbędna gdy: 1) pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja wywłaszczeniowa stała sią ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu; 2) pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja stała się ostateczna cel nie został zrealizowany. Organ powołał także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 którym uznano że art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w zakresie w jakim za nieruchomość zbędą uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r. na której w dniu złożeniu wniosku o zwrot a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest niezgodny z art. 2 w zw. z art., 165 ust. 1 Konstytucji R.P. Wobec tego organ uznał, że decydujące znaczenie ma stan prawny z daty złożenia wniosku o zwrot. Nieruchomość została wywłaszczona na podstawie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawa z 7 lutego 1953 r. na wniosek Ministra Gospodarki Komunalnej z 19 czerwca 1952 r. jako niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych – po przeprowadzeniu 9 stycznia 1953 r. rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.. Wydano także 29 stycznia 1951 r. zezwolenie na realizację tego przedsięwzięcia. Podstawą prawną wywłaszczenia były przepisy dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (D.U. 1952, poz. 31) Właściciel uzyskał odszkodowanie w wysokości 87 963 zł w tym za budynki 86 484 zł i grunt 231 zł- oraz drzewostan- 1248 zł. Organ uznał, że punktem wyjścia była uchwała Rady Ministrów R.P. z 25 lipca 1946 r. w której postanowiono o wybudowaniu w okresie od 1946 r do 1949 r. nowego lotniska dla potrzeb rządu i lotnictwa wojskowego Warszawa Bemowo na terenach państwowych położonych w rejonie fortu Bema i osiedla Boernerowo/Babice. Realizacja przedmiotowego celu we wskazanej uchwale w tych terminach nie była możliwa a przynajmniej tak wynika z dokumentów. Konieczne było bowiem przeniesienie instalacji i anten masztowych Centrali Radiokomunikacyjnej Boernerowo, które odbudowano po wojnie a które służyły do utrzymania rządowej komunikacji radiowej o zasięgu międzykontynentalnym. Przeniesienie ich ustalono do grudnia 1950 r. I ten termin nie został dotrzymany gdyż ostatnie instalacje czynnych systemów antenowych zostały usunięte z terenu w połowie 1951 r. Drugą przyczyną opóźnienia realizacji inwestycji był fakt zajęcia i użytkowania istniejącego już w tym miejscu lotniska wojskowego z okresu międzywojennego przez jednostki Armii Czerwonej które z jednej strony pomagały w realizacji budowy nowych pasów lotniska z drugiej w sposób nieuregulowany użytkowały je na swoją rzecz nadając użytkowanemu przez siebie obiektowi stopień najwyższej klauzuli tajności. Trzecią przyczyną był brak zaangażowania rodzimych wykonawców w realizację przedmiotowej inwestycji i wysoki, 7 mld koszt tego przedsięwzięcia (orzeczenie z 7 lutego 1949 r. Wydziału Lotniskowego Dowództwa Wojsk Lotniczych (rosyjskich) w przedmiocie zaawansowania stanu budowy). Organ wskazał nadto na: pismo Ministra Obrony Narodowej z 21 marca 1949 r. do Ministra Poczt i Telegrafów w którym mowa jest o budowie garnizonu lotniczego obejmującego zabudowania cywilne; pismo Dowództwa Wojsk Lotniczych z 28 marca 1949 r. skierowane do Ministra Obronny Narodowej co do braku ujęcia w kosztach budowy lotniska kosztów budownictwa kwaterunkowego oraz różnego rodzaju budynków służbowych i gospodarczych. Organ wysnuł hipotezę, że jednym z argumentów przemawiających za kontynuację budowy lotniska jest możliwość korzystania z przylegających i już istniejących budynków i zabudowań co wypłynęłoby na zmniejszenie kosztów realizacji tak dużego przedsięwzięcia jakim jest budowa lotniska. Organ uznał, że pozyskanie dla potrzeb realizowanej inwestycji wszelkich zabudowań nadających się dla potrzeb kwaterunkowych miało znaczenie już w okresie poprzedzającym samo wywłaszczenie. Następnie organ II instancji wskazał, że organ I instancji trafnie ustalił, że podjęta w dniu 6 grudnia 1950r. uchwała w sprawie administrowania osiedlem Bemowo stanowiła uzupełnienie i rozwinięcie uchwały Rady Ministrów z 25 lipca 1946 r. W pkt 8 tej uchwały zobowiązano Ministra Gospodarki Komunalnej do nabycia w trybie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych nieruchomości położonych na terenie osiedla [...] nieruchomości od osób fizycznych. Zgodnie z pkt 9 tej uchwały nabyte nieruchomości miały być przekazane w zarząd i użytkowanie Ministrowi Obrony Narodowej. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że część nieruchomości położonych na osiedlu [...] to pracownicy pocztowi i inne osoby a charakter przyszłego lotniska i konieczność zabezpieczenia tajemnicy państwowej nie pozwalają na pozostawienie na osiedlu Bemowo ludności cywilnej nienależącej do obsługi lotniska. Całe osiedle Bemowo ze względu na jego położenie przewidziane zostało do obsługi lotniska i przechodzących przeszkolenie lotnicze. Przywołane uchwały z 25 lipca 1946 r. i 6 grudnia 1950 r. interpretowane łącznie wskazywały na szczególny cel wywłaszczenia tj budowę lotniska dla rządu i lotnictwa wojskowego w tym zakwaterowanie oddziałów wojsk lotniczych przeznaczonych dla pracowników obsługi lotniska i przechodzących przeszkolenie lotnicze. O planach budowy nowych lotnisk i jednostek wojskowych mogą świadczyć: załącznik do rozkazu organizacyjnego nr 0096 z 11 grudnia 1951 r. stanowiący plan formułowania jednostek wojsk lotniczych na 1952 r. z którego wynikało że integralną częścią budowy była realizacja budowy ruchomych warsztatów remontowych i kompanie łączności a także bataliony budowy i obsługi lotnisk, stacje tlenowe, składnice materiałów technicznych. Dlatego w ramach celu wywłaszczenia mieściła się nie tylko budowa lotniska ale i zakwaterowanie oddziałów wojsk lotniczych przeznaczonych do obsługi lotniska i przechodzących przeszkolenie lotnicze, co bezpośrednio było związane z zachowaniem tajemnicy państwowej. Jak wynika z ksiąg meldunkowych oraz innych w toku postępowania po przejęciu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w budynku przy ulicy [...] zameldowane były wskazane w decyzji osoby w tym rodzina Z. O. na podstawie przydziału kwatery nr [...] z 4 sierpnia 1954 r.) czy A. Z. na podstawie imiennego Nakazu Przydziału kwatery z 1 grudnia 1953 r.- nr jednostki wojskowej stacjonującej w rejonie lotnika widnieje na nakazach przydziału. To, zdaniem organu wskazuje, że nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wywłaszczona nieruchomość została objęta w administrację wojskową i przydzielona na rzecz lokatorów podległych Ministerstwu Obrony Narodowej , co było jednym z celów wywłaszczenia. Organ wskazał na pismo z Departamentu Infrastruktury MON z 27 września 2018 r. z z którego wynika, że Z. O., A. Z., W. R. i J. W. byli zatrudnieni w jednostkach wojskowych których zadaniem była obsługa lotniska, reprezentowali różne zawody ale w tym czasie ich praca była niezbędna dla zapewnienia właściwego funkcjonowania obiektu lotniskowego i realizacji zadań jednostek przechodzących przeszkolenie lotnicze. Organ wskazał także, że wydawane w owym czasie decyzje wywłaszczeniowe wydawane były w innym porządku prawnym niż aktualnie obowiązujący Zwykle cel wywłaszczenia ujęty był w sposób ogólnikowy i dlatego nie można do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować aktualnych uregulowań prawnych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła A. S.. Nie precyzując zarzutów skargi w jej uzasadnieniu podniosła kwestie wadliwie ustalonego stanu faktycznego w zakresie: - najemcy lokalu nr 4 tj Z. O., który podobnie jak i jego syn nie żyją a żona otrzymała inny lokal: -przyjęcia że budynek był wielorodzinny a nie jednorodzinnym zamieszkałym przez jedną rodzinę B. C.; -przyjęcia, że zwrócić można było jedynie budynek jednorodzinny a nie wielorodzinny – na terenie tego osiedla wszystkie budynki zostały zwrócone poza tym przy [...]; -ustalenia, że celem wywłaszczenia była budowa lotniska podczas gdy większość domów była wykorzystana rzecz WAT, Informację Wojskową i Ministerstwo Bezpieczeństwa; -braku związku pomiędzy koniecznością przeniesienia centrali Radiokomunikacyjnej z opóźnieniem budowy lotniska – centrala znajdował się kilka kilometrów od planowanego lotniska; -nieprawdziwości twierdzeń co do stacjonowania Armii Czerwonej podczas gdy rozkazem MON nr [...] z [...] kwietnia 1951 r. przebazowano na lotnisko [...] Pułk [...]. Dopiero wtedy pojawił się problem zakwaterowania kadry. Organ pominął, że wcześniej bo w 1949 r., wybudowano przy ulicy [...] bloków mieszkalnych. Nie było zatem potrzeby wywłaszczenia. Zdaniem Skarżącej w niniejszym przypadku doszło do bezprawnego zaboru własności prywatnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021, poz.137, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ppsa sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ppsa. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że możliwe jest ponowne rozpoznanie wniosku o zwrot ponieważ od poprzedniej decyzji odmownej doszło do zmiany przepisów prawa W stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 1997 r. do oceny możliwości dokonania zwrotu stwierdzona musiała być jedynie zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wprowadzenie w art. 137 ugn kryteriów, których spełnienie warunkuje możliwość stwierdzenia zbędności spowodowało, że wskutek zmiany stanu prawnego powstała możliwość odrębnego ustalenia stanu faktycznego. Ta okoliczność pozwala na przyjęcie, że w istocie mamy do czynienia z nową sprawą, rozpoznawaną w świetle art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn. Stanowisko to potwierdza także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001 r., sygn. akt III RN 116/00, w którym stwierdzono, iż nie zachodzi stan rzeczy osądzonej, gdy właściciel wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, opierając żądanie na podstawie z art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ugn, jeżeli wcześniej wystąpił z żądaniem zwrotu tej samej nieruchomości, ale na innej podstawie (art. 69 ust. 1 i 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Uchylenie ustawy z 1985 r., a przez to utrata mocy przepisu art. 69 ust. 1, wprowadzenie w art. 137 u.g.n. kryteriów, których spełnienie warunkuje możliwość stwierdzenia zbędności spowodowało, że wskutek zmiany stanu prawnego od dnia 1 stycznia 1998 r. powstała możliwość odrębnego ustalenia stanu faktycznego. Nie zachodzi bowiem stan rzeczy osądzonej, gdy żądania o zwrot oparte zostały na różnych podstawach prawnych. Nie zachodzi zatem w niniejszej sprawie tożsamość sprawy obecnie rozpoznawanej ze sprawą rozpoznawaną wcześniej zakończoną decyzją Naczelnika Dzielnicy [...]z 30 stycznia 1979 r. znak: TV.631/32/79/BEM/Hw. ( por wyrok NSA: I OSK 1316/16 czy I OSK 1035/17, I OSK 388/10). Oznacza to możliwość ponownego rozpoznawania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Nieruchomość przy [...] w [...] została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lutego 1953 r. Nr [...] jako niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Orzeczenie to dotyczyło większej liczby nieruchomości. Procedura wywłaszczeniowa została przeprowadzona na wniosek Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z 19 czerwca 1952 r. i zgodnie z zezwoleniem Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z 29 stycznia 1951 r. na nabycie tych nieruchomości dla realizacji planów gospodarczych. Łącznie wywłaszczono nieruchomości o pow. 25 507 m2. na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, za odszkodowaniem. Pierwszy wniosek o zwrot został rozstrzygnięty odmownie gdyż organ rozpoznający sprawę ustalił, że przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość zabudowana budynkiem wielorodzinnym (8 izb) w tym 3 pokoi z kuchnią na parterze całkowicie wykończonych oraz 3 pokoi u kuchnią na piętrze w stanie surowym – co potwierdzał protokół z oględzin. Powołując przepisy ustawy z 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (D.U. nr 14, poz. 84) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 26 czerwca 1974 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów prawa lokalowego (D.U. nr 26 poz. 152) stwierdzono brak podstaw do uznania tego budynku za dom jednorodzinny względnie mały dom mieszkalny. Z protokołu oględzin z 8 grudnia 1952 r. wynikało, że budynek w tej dacie był jednopiętrowy podpiwniczony i wykończony w 50%, bez schodów na piętro, piętro w stanie surowym. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił art. 34 w zw. z art. 49 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (D.U. 1974, poz. 64) zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona polegała zwrotowi gdy nie została użyta i jest zbędna na cele dla których orzeczono o wywłaszczeniu. W art. 49 wskazano, że przepisy tej ustawy stosuje się nie tylko do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie tej ustawy ale i do zabudowanych domami jednorodzinnymi oraz małymi domami mieszkalnymi. Ustawa ta weszła w życie 5 kwietnia 1958 r. a uchylona została 1 lipca 1983 r. Obecnie kwestie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości reguluje ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jej art. 136 ust. 3 właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna (w rozumieniu art. 137 ugn) na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dana nieruchomość staje się zaś zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia w ciągu 10 lat od tego momentu (art. 137 ust. 1 ugn). Z przytoczonych wyżej przepisów ugn wynika, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie cywilnoprawnej), zawartej na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości). Podkreślenia zatem wymaga, że zasadniczym zadaniem organów orzekających jest ustalenie, czy nieruchomość została zagospodarowana/wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Przy czym, przyjęta w art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ugn konstrukcja materialnoprawnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jednoznacznie przesądza, że podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej (umowie). Należy podkreślić, że sądy administracyjne, stosownie do art. 178 ust. 1 Konstytucji, zobligowane są do dokonywania wykładni przepisów ustaw w zgodzie z Konstytucją. Oznacza to, że obowiązkiem sądu jest zastosowanie takich dyrektyw interpretacyjnych, które pozwolą na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej w taki sposób, by w jak najszerszym zakresie uwzględnione zostały wartości konstytucyjne. Zauważyć trzeba, że do niedawna w doktrynie oraz w orzecznictwie sądów administracyjnych dominował pogląd, zgodnie z którym - w świetle art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ugn - nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia (zob. T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 358-360; E. Mzyk, w: G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, red. G. Bieniek, Warszawa 2007, s. 478 i n.; G. Bieniek, w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2006, s. 858 i n.; wyrok SN z dnia 6 marca 2002 r., III RN 11/01, OSNP 2002, Nr 21, poz. 513; wyroki NSA: z dnia 4 września 2003 r., II SA/Gd 1552/00 oraz z dnia 2 czerwca 2011 r., I OSK 1125/10). W orzecznictwie sądowym ukształtował się także odmienny pogląd, który podziela w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę, opierający się na wykładni prokonstytucyjnej omawianych przepisów ustawy o gospodarki nieruchomościami. Zgodnie z tym poglądem nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w której to sprawie wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot, ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ugn. terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już przez wiele lat. Jeżeli zatem zrealizowano cel wywłaszczenia, to nie można twierdzić, że po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i określeniu w art. 137 ust. 1 szczegółowych przesłanek zbędności, nieruchomość która nie była zbędna na cel wywłaszczania, bowiem została wykorzystana zgodnie z tym celem, automatycznie podlega rygorom zawartym w tym przepisie, a roszczenie byłego właściciela mogło się stać aktualne tylko z tego powodu. W związku z tym stwierdzono, że w przypadku wykorzystania danej nieruchomości na cel wywłaszczenia, wygasa prawo byłego właściciela lub jego następców prawnych do jej zwrotu, a regulacja zawarta w art. 137 ust. 1 sytuacji tej nie zmienia (zob. wyroki NSA z dnia 6 grudnia 2006 r., I OSK 193/06, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 514/11, z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2098/10, z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1558/10). Stanowisko takie wyraził również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z sentencją tego wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli i ich spadkobierców te nieruchomości skomunalizowane, na których jednostki samorządu terytorialnego zrealizowały przed 2004 r. i przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot cel określony w decyzji o ich wywłaszczeniu, bez badania, czy realizacja ta nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że po wejściu w życie art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn. w obecnym brzmieniu doszło do niekonstytucyjnego pogorszenia sytuacji jednostek samorządu terytorialnego na skutek naruszenia przez ustawodawcę zasady niedziałania prawa wstecz (art. 2 Konstytucji) oraz zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji). Jak stwierdził Trybunał, wobec tych jednostek samorządu terytorialnego powinny znaleźć dalsze zastosowanie dotychczas obowiązujące zasady, a nie nowy kierunek interpretacji przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, nakazujący realizowanie celu wywłaszczenia w każdym wypadku w ciągu 10 lat od chwili wywłaszczenia. Z powyższego wynika, że obowiązkiem organów w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości jest ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbadanie, czy sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej odpowiada temu celowi. Cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona, organ ma obowiązek ustalić ściśle, przy czym, gdyby okazało się, że treść decyzji wywłaszczeniowej nie określa tego celu w sposób jasny i precyzyjny, cel ten należy ustalić na podstawie wszelkich innych środków dowodowych (E. Mzyk, jw., s. 609). Odnosząc te teoretyczno-prawne wywody do niniejszej sprawy Sąd uznał, że organ wadliwie uznał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Jak chodzi o cel wywłaszczenia organ wskazał, że w orzeczeniu wywłaszczeniowym celem była realizacja narodowych planów gospodarczych. Organ ustalił, że nieruchomość była potrzebna na zakwaterowanie oddziałów wojsk lotniczych przeznaczonych do obsługi lotniska i przechodzących przeszkolenie lotnicze w związku z budową i funkcjonowaniem lotniska wojskowego. Cel ten miała precyzować uchwała Rady Ministrów z 25 lutego 1946 r. i 5 grudnia 1950 r. "zakwaterowanie oficerów i podoficerów zawodowych Pułku Lotnictwa Myśliwskiego". Czyli sumując mieli tam zamieszkać oficerowie i podoficerowie a więc wojskowi zawodowi których praca polegała na obsłudze lotniska albo którzy byli na tym lotnisku szkoleni. W Archiwum [...] nie odnaleziono dokumentów precyzujących cel wywłaszczenia ani planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących osiedla [...]. (k 83 akt adm.). Organ wywodził, że Z. O., A. Z., którzy zamieszkali w tym budynku byli pracownikami Batalionu Obsługi Lotnisk, który stacjonował w rejonie lotniska [...] w latach 1950-1953. Obok nich także mieszkał W. R. i J. W.. Z informacji z archiwum Ministra Obrony Narodowej z [...] września 2011 r. (k [...]) wynika, że A. Z. był elektromonterem i był zatrudniony w Głównej Administracji Mieszkań Instytucji Centralnej MON w Warszawie od [...]. do [...]. jako konserwator elektryk a potem od [...] do [...]. w Wojskowej Administracji Koszar w tym samym charakterze. Z. O. był szewcem i był zatrudniony w Stołecznym Wojskowym Przedsiębiorstwie Handlowym w Warszawie od [...]. do [...] Z dokumentów na k [...] akt wynika, że przy ulicy [...] w lokalu nr [...] zameldowany był od [...] grudnia 1953 r. (nakaz przydziału z 5 grudnia 1953 k [...]) A. Z. a potem od [...] lutego 1954 r. A. Z. i ich dzieci i prawdopodobnie wyprowadzili się w 1977 r. (adnotacja "[...] w rubryce dt. wyprowadzenia się). J. W. z rodziną zameldowany był w lokalu nr [...] od [...] lipca 1953 r. i tu także adnotacja [...]. Kolejni, A. K. i S. oraz A. W. ich córka byli zameldowania w lokalu nr [...] od [...] września 1968 r – wymeldowanie A. [...] maja 1975 r. do Brzegu a rodziców w rubryce wymeldowani [...] (w uwagach – nakaz [...]). W lokalu nr [...] od [...] stycznia 1956 r. była zameldowania rodzina Z. O. – wymeldowani [...] (nakaz przydziału z [...] sierpnia 1954). Co do rodziny K. i W. organ nawet nie twierdził, że byli to pracownicy zatrudnieni w wojsku. Co zresztą przyznaje skarżąca i brak jest podstaw aby Jej nie wierzyć. Z informacji udzielonych przez MSWiA pismem z [...] czerwca 2009 r. (k [...] akt adm.) wynika, że budowa lotniska [...] rozpoczęła się w końcu lat 50 tych i realizowana była przez jednostki organizacyjne wchodzące w skład ówczesnego resortu obrony narodowej i na potrzeby sił powietrznych MON. Przejęcie kompleksu w trwały zarząd MSWiA nastąpiło w 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Warszawie protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] października przekazał MSWiA grunty wraz z budynkami. wchodzącymi w skład funkcjonującego wówczas obiektu. Nie nastąpiło przekazanie dokumentacji technicznej ani prawnej lotniska i w związku z tym MSWiA nie udzieliło odpowiedzi na pytania jakie działki wchodziły w skład tego kompleksu i jaki był stan realizacji tej inwestycji w 1963 r. Z szeregu pism znajdujących się w aktach administracyjnych (w szczególności teczka 3) wynika, że planowano zwrot wywłaszczonych nieruchomości (np. k [...]). Minister Spraw Wewnętrznych pismem z [...] czerwca 1962 r. poinformował Ministerstwo Spraw Wewnętrznych, że z objętych wywłaszczeniem 190 nieruchomości zabudowanych, w 171 sprawach złożono wnioski o zwrot, z których 122 wnioski o przywrócenie prawa własności załatwiono pozytywnie w 10 odmówiono a 33 pozostały do rozpoznania. W Centralnym Archiwum Wojskowym nie odnaleziono dokumentów z wywłaszczenia (k [...]). Minister Gospodarki Komunalnej pismem z [...] stycznia 1951 r. skierowanym do Przewodniczącego Komisji Planowania Gospodarczego wystąpił o wydanie zezwolenia na nabycie 62 działek w większości zabudowanych domami. Wskazał, że cel i potrzeba wywłaszczenia wynika z uchwały Rady Ministrów z 25 lipca 1946 r. oraz pkt 8 uchwały Prezydium Rządu z 6 grudnia 1950 r w sprawie administrowania osiedla Bemowo. Zezwoleniem z 8 stycznia 1951 r. na podstawie art. 4 i 5 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, zezwolono na nabycie na cele użyteczności publicznej nieruchomości położonych na osiedlu Bemowo zakreślonych na czerwono z wyłączeniem podkreślenia czarnym atramentem (k [...]). Uchwałą Rady Ministrów Rządu Jedności Narodowej z [...] kwietnia 1946 (k [...]) postanowiono o wybudowaniu w okresie 1946-1948 nowego wojskowego lotniska dla potrzeb rządu Rzeczypospolitej i lotnictwa wojskowego na terenie istniejącego lotniska [...]. Budowę powierzono Ministrowi MON w tym powierzono mu ustalenie obszaru pod lotnisko [...] i przeprowadzenie w planie generalnym odbudowy [...] ograniczeń budowy w terenach przylegających. Uchwałą z [...] lipca 1946 r. (k [...]) anulowano postanowienie Rady Ministrów R.P z [...] kwietnia 1946 r. w sprawie budowy rządowego i wojskowego lotniska na bazie istniejącego lotniska [...], ustalono że wybudowane zostanie lotnisko w latach 1946-1949, nowe dla potrzeb rządu Rzeczypospolitej i lotnictwa Wojskowego [...] na terenach państwowych położonych w rejonie [...] i osiedla [...] a budowę powierzono MON. Pieniądze miały być przekazane ze środków przeznaczonych na budowę lotniska [...]. Minister Odbudowy Kraju miał zgodnie z tą uchwałą wprowadzić w planie generalnym odbudowy [...] teren pod lotnisko i ograniczenia w zabudowie terenów przyległych (pkt 7 uchwały) i przeprowadzić dodatkowe wywłaszczenia. Jednocześnie w aktach znajduje się pismo Ministerstwa Obrony Narodowej z 5 stycznia 2012 r z którego wynika, że nieruchomość przy ulicy [...] nie znajduje się we władaniu jednostek organizacyjnych resortu obrony narodowej Nieruchomość ta nie była przewidziana do lokalizacji elementów infrastruktury lotniskowej. Mieli być tam zakwaterowania oficerowie i podoficerowie nie istniejącego już pułku myśliwskiego, który został rozmieszczony w rejonie lotniska [...] w 1949r. Nie odnaleziono dokumentów na ten temat (k [...]). Z informacji tych wynika ponadto że było to lotnisko bazowania samolotów lotnictwa wojskowego do końca 1996 r. Po rozformatowaniu 1 Korpusu Obrony Powietrznej od 1997 r. wojsko zaprzestało korzystania z lotniska i nie wykonywało żadnych stałych operacji lotniczych na tym obiekcie. Teren lotniska został opuszczony przez wojsko po przekazaniu nieruchomości w trwały zarząd MSWiA. W 1998 r. została wydana decyzja administracyjna Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z [...] listopada 1998 r. w sprawie przekazania w trwały zarząd MSWiA nieruchomości gruntowych położonych w warszawie a stanowiących teren lotniska (k [...]). Zdaniem Sądu zebrany przez organ, choć wybiórczo oceniony, materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowa działka zabudowana domem, podobnie jak działki sąsiednie przeznaczone były dla zabezpieczenia potrzeba kwaterunkowych wojska w związku z budową lotniska wojskowego na [...] i jak wywodzi organ konieczność wykorzystania tych budynków wiązała się z ochroną tajemnicy państwowej. Pomijając historię organizacji tego lotniska, jak wynika z pismo Ministerstwa Obrony Narodowej z [...] stycznia 2012 r. lotnisko przestało funkcjonować w 1997 r. Choć zostało wybudowane lotnisko i funkcjonowało do II połowy lat 90 tych r. to deklarowany cel na jaki została wywłaszczona nieruchomość nie został na przedmiotowej działce zrealizowany, co uzasadnia jej zwrot. Oceniając twierdzenia organu i mając na uwadze to kto ostatecznie mieszkał w tym budynku Sąd jest zdania, że nieruchomość ze względu na wskazany cel wywłaszczenia była po prostu zbędna dla jego realizacji. Nawet przyjmując, że celem wywłaszczenia było zakwaterowanie dla pracowników lotniska z uwagi na konieczność bliskości z uwagi na tajemnicę państwową, to cel ten nie został zrealizowany gdyż zamieszkali w nim i to na krótki okres czasu cywilni pracownicy wojska którzy ze względu na posiadane umiejętności (elektryk, szewc ) nie mogli być związani tajemnicą państwową. Z pewnością nie przechodzili przeszkoleń lotniczych ani nie byli oficerami a przynajmniej organ na tę okoliczność nie przedstawił żadnego dowodu. Mało tego, jak wynika z informacji z archiwum MON z 8 września 2011 r. nie byli ono zatrudnieni bezpośrednio ani przy budowie lotniska ani w jednostkach, które stacjonowały na tym lotnisku. Oznacza to że wywłaszczona nieruchomość nie była wykorzystana na potrzeby związane z budową i funkcjonowaniem lotniska w sensie wskazanego celu wywłaszczenia. W nieruchomości zamieszkiwali cywilni pracownicy wojska albo osoby w ogóle z wojskiem nie związani. Mało tego osoby te, jak wynika z powołanej wyżej dokumentacji, opuściły ten budynek w 1977 r. Oznacza to, że nawet gdyby przyjąć hipotezę o konieczności ich zamieszkania w tym domu w związku z budową i funkcjonowaniem lotniska a raczej jego obsługą i obsługą pilotów czy innych oficerów lub podoficerów budynek stał się z tą datą zbędny na potrzeby wojska. Dalsze jego wykorzystywanie przez MON także nie wynikało z celu wywłaszczenia. Abstrahując od powołanych przez organ argumentów o konieczności zadbania o zabezpieczenie tajemnic wojskowych w związku z budową i funkcjonowanie lotniska wojskowego i konieczności zakwaterowania kadry lotniczej należy wskazać, że usługi szewskie i konserwatorskie czy elektromonterskie mogą by zapewnione dowolnemu przedsiębiorstwu bez konieczności zapewniania osobom je wykonującym i ich rodzinom miejsca zamieszkania w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca pracy. Choć te usługi mogą być funkcjonalnie związane z ruchem przedsiębiorstwa to geograficzna bliskość zamieszkania osób je wykonujących nie ma znaczenia. Nie jest w żadnym razie ani niezbędna ani konieczna. Poza tym nie ma nawet dowodu na to, że mieszkający w nim ludzie byli to wojskowi. Jak wynika ze skargi, a z uwagi na brak kontrdowodu, należy tym twierdzeniom dać wiarę, byli to cywilni pracownicy a więc w żadnym razie nie byli to wojskowi przechodzący przeszkolenie lotnicze – jak wskazuje organ wywodzący o celu wywłaszczenia. Zasadnie także skarżąca podnosi, że z uwagi na wyprowadzenie się wszystkich wcześniej tam zamieszkałych osób nieruchomość nie tylko stała się zbędna dla wojska ale nigdy taką nie była. O zasadności takiej argumentacji świadczy i to że większość budynków na tej ulicy została zwrócona dawnym właścicielom, co potwierdza pismo z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z [...] czerwca 1962 r. Trzeba także mieć na względzie treść art. 136 § 1 ugn z którego wynika, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż ten wynikający z decyzji wywłaszczeniowej. Na gruncie tej sprawy znaczy to tyle, że wykorzystanie tej nieruchomości na cel inny niż zakwaterowanie oddziałów wojsk lotniczych / zatrudnionych do obsługi lotniska i przechodzących przeszkolenie lotnicze nie miało miejsca, co oznacza że nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Trzeba pamiętać przy tym, że wyrażona w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada ochrony własności i możliwość wywłaszczenia wyłącznie na cele publiczne oznacza możliwość odjęcia prawa własności wyłącznie na cel publiczne. Gdy zatem taki cel nie istniał albo nieruchomość nie została na taki cel wywłaszczona zasadny jest zwrot takiej nieruchomości. Tak na marginesie sądowi z urzędu wiadomym jest., że Pułk [...] stacjonował na [...] do 1956 r. a po tej dacie został przeniesiony do bazy w [...]. Oznacza to, że od tej daty cele polegające na konieczności zamieszkiwania pracowników obok lotniska w [...] nie były aktualne. Poza tym, po przeniesieniu, podobnie jak i w Bemowie, kadra oficerska nie mieszkała w granicach lotniska (co logiczne w związku ze strefą bezpieczeństwa) ale w [...], który oddalony jest od [...] ok 10 km. Schemat lokowania wojska jest zawsze podobny i jak trafnie wskazuje skarżąca i dla pilotów /wojskowych w przypadku [...] wybudowano, tak jak później po relokacji do [...] – bloki w których zakwaterowano oficerów i inne osoby na stałe pracujące przy obsłudze lotniska. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ wyda decyzję o zwrocie mając na uwadze konieczność zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ppsa Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa zasądzając od przegrywającego organu na rzecz Skarżącej zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w tym 200 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu i 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na podstawie § 14ust.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2015, poz. 1804). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. - art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).