I SA/Wa 1247/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, , po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. w S. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 marca 2022 r. nr KKU-166/21 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Skarżące Przedsiębiorstwo [...] (dawniej: Przedsiębiorstwo [...]) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej (dalej, jako: KKU) z dnia 31 marca 2022 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Stan sprawy przedstawia się następująco. Wojewoda Śląski – działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191) - decyzją z dnia 10 lipca 2020 r. nr NWXVa.7532.434.2017, stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w granicach administracyjnych Miasta [...], w obrębie ewidencyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] i nr [...] o powierzchni [...], objętej księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w [...]. Wnioskiem z dnia 11 maja 2021 r. pełnomocnik skarżącego, powołując się na przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 oraz w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zwrócił się do organu o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. W uzasadnieniu podniósł, że w toku postępowania zostały przez Prezydenta Miasta [...] złożone dokumenty zawierające fałszywe informacje, a także wskazał, że Przedsiębiorstwo [...] zostało pominięte jako strona, pomimo figurowania w ewidencji gruntów jako władający przedmiotowym gruntem. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2021 r. Wojewoda Śląski odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 10 lipca 2020 r. gdyż uznał, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 10 lipca 2020 r. Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 31 marca 2022 r. KKU utrzymała w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z art. 28 K.p.a., to dany podmiot aby być stroną musi posiadać nie tylko interes prawny w danej konkretnej sprawie ale postępowanie ma dotyczyć takiego interesu. Tymczasem postępowanie komunalizacyjne dotyczy stwierdzenia, że z mocy prawa i to stosunkowo dawno temu (27 maja 1990 r.) właścicielem stał się zamiast Skarbu Państwa inny podmiot publiczny - gmina. Toteż, aby stwierdzić status strony należałoby wykazać, że takie rozstrzygnięcie w sferze prawa własności może w sposób prawnie doniosły godzić w sferę prawa danego podmiotu. Dopiero wówczas taki podmiot można uznać za stronę. W ocenie KKU wątpliwym jest nawet uznanie użytkownika wieczystego (niemal właściciela) za stronę, ponieważ użytkowanie wieczyste jest prawem na nieruchomości (jej własności) i rozstrzygnięcie w sferze własności może nie kolidować z prawem własności. Jest to wręcz nieporównywalne w stosunku do podmiotu, który jedynie włada czy też posiada nieruchomość. Tymczasem w tej sprawie skarżący powołuje się na to, że był wpisany jako władający gruntem do stosownego rejestru (ewidencji) gruntów. W ocenie KKU oczywistym pozostaje, że jest to rejestr faktów (powierzchni, położenia, posiadania, etc.), a nie rejestr praw w dodatku połączony z rękojmią czy też domniemaniem prawdziwości wpisów w nim co do praw, jak np. księga wieczysta. Władanie jest przy tym zasadniczo kategorią faktyczną, a jeśli w danym przypadku wynika z tytułu prawnego, to winno być wykazane przez podmiot zmierzający do uznania go za stronę. W ocenie KKU oczywistym pozostaje, że jeśli skarżący lub jego poprzednik prawny posiadał na dzień 27 maja 1990 r. tytuł prawny do nieruchomości (o którym informacja mogła znaleźć się w ewidencji gruntów), to nikt inny ale przede wszystkim Spółka powinna taki tytuł (stosowne dokumenty dotyczące tytułu prawnego, np. decyzja dotycząca zarządu, etc.) - w dobrze pojętym także w praktyce swoim interesie faktycznym - wykazać oraz wykazać, że komunalizacja nieruchomości (sama zmiana własności/właściciela po stronie publicznej jako taka) może godzić w ten tytuł prawny lub jej prawa, choćby w sferze ekspektatywy, np. uniemożliwiając nabycie dalej idącego, niż posiadany, tytułu prawnego do nieruchomości. W przeciwnym wypadku nie można bowiem mówić o prawnie doniosłym interesie prawnym, ale raczej faktycznym (względnie prawnym ale bez doniosłości w postępowaniu komunalizacyjnym w świetle art. 28 K.p.a. w związku m.in. z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej). W tym kontekście organ podkreślił, że tzw. komunalizacja jest w istocie oraz w uproszczeniu jedynie formalną zmianą po stronie publicznej w związku ze zniesieniem zasady jednolitości Skarbu Państwa i powstaniem samorządnych gmin. W tym kontekście trudno wręcz mówić o zmianie własnościowej, ale w istocie o swoistej sukcesji uniwersalnej gmin poprzez ich wydzielenie z dotychczas jednolitego prywatnoprawnie zbiorczego podmiotu publicznego. Ta zmiana, w ocenie KKU, nie ma co do zasady żadnego znaczenia dla osób trzecich i ich praw, w które w żaden sposób wydaje się nie godzić i które zainteresowani mogą dalej realizować. Skarżący nie wykazał, zdaniem organu - z uwzględnieniem faktu, że komunalizacja jest oceniana na dzień 27 maja 1990 r. (kwestii następstwa prawnego etc.) - jak zmiana właściciela po stronie publicznej w sposób realny godzi w jej sferę praw. Z tych względów KKU uznała, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, a postanowienie organu I instancji jest prawidłowe. Z tym stanowiskiem skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art 191 Kodeksu cywilnego, poprzez przyjęcie, że w skład mienia podlegającego komunalizacji wchodzi wyłącznie nieruchomość gruntowa z wyłączeniem mienia trwale połączonego z gruntem, 2. "błąd w ustaleniach faktycznych, a to poprzez przyjęcie, że Skarżąca nie wykazała tytułu prawnego do składników mienia, które stałyby na przeszkodzie komunalizacji, podczas gdy [...] (dawniej [...])", 3. naruszenie zasady swobodnej oceny dowodu i błąd w jej ocenie, a to poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentów włączonych do postępowania, składanych w toku postępowania, którymi strona nie dysponowała na wcześniejszym etapie postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ bezzasadnie przyjął, iż w skład mienia podlegającego komunalizacji wchodzi wyłącznie nieruchomość gruntowa z wyłączeniem mienia trwale połączonego z gruntem. Podczas gdy art 191 Kodeksu cywilnego jasno wskazuje, iż własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Na gruncie zgromadzonego i niekwestionowanego materiału dowodowego wykazano, iż w skład mienia skarżącej wchodziły stacja "trafo", opłotowanie terenu, słupy oświetleniowe betonowe, kanalizacja komunalna i burzowa, 4 wieże oświetleniowe, 2 budynki - mieszkalny i magazynowy, instalacja wodna i elektryczna, rozdzielnia N/V, budynek portierni. W ocenie skarżącego, powyższe z naddatkiem spełnia wymóg ustawowy uznania za stronę postępowania komunalizacyjnego, gdyż wykazano się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji. Nadto wskazać należy, zdaniem skarżącej, iż przepis nie mówi o całości mienia komunalizowanego, ale jego części. Mienie skarżącej na terenie objętym komunalizacją, nierozerwalnie z nim związane i na trwale związane z gruntem (realizując zasadę superficies solo cedit) powoduje powstanie roszczenia o charakterze prawa podmiotowego, nadto pozwala być strona wnoszącą o uchylenie postanowienia komunalizacyjnego. Nadto, z ostrożności procesowej, skarżący wskazał, że wykazał tytuł prawny do ww. składników mienia w sposób niekwestionowany w postępowaniach, a to poprzez znajdujące się w aktach sprawy 1) protokół zbycia i przeniesienia 2) rachunek i fakturę VAT 3) zeznania świadków. Skarżący zwrócił uwagę, iż nie przeprowadzono dowodów z zeznań istotnych dla postępowania świadków, którzy uczestniczyli w inwestycjach skarżącego, nadto uczestniczyli w działaniach zmierzających do wytworzenia mienia, które zostało bezprawnie skomunalizowane, zwłaszcza świadków [...], z których pierwszy był dyrektorem skarżącego, a drugi natomiast zamieszkiwał w granicy spornego terenu i ma świadomość i wiedzę bezpośrednią w przedmiocie zachodzących przekształceń. Nadto, nie przeprowadzono dowodu z dokumentów księgowych wskazujących na nabywanie mienia przez skarżącego, które następnie zostało trwale związane z gruntem komunalizowanym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą, wyliczoną enumeratywnie w przepisach prawa procesowego. Wszczęcie tego postępowania następuje w drodze postanowienia, przy czym wznowienie postępowania w przypadku przesłanek ustawowych zawartych w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., może nastąpić tylko na żądanie strony (art. 147 zd. drugie K.p.a.). We wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a K.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 K.p.a. W przypadku zatem złożenia wniosku o wznowienie postępowania, obowiązkiem organu jest zbadanie w pierwszej kolejności m.in., czy wniosek pochodzi od podmiotu mającego przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Jeżeli okaże się, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym zaznaczyć trzeba, że na tym etapie postępowania organ bada jedynie, czy wniosek pochodzi od osoby, która brała udział w charakterze strony w postępowaniu, w którym zostały wydane decyzje objęte wnioskiem, bądź też nie brała udziału w postępowaniu, ale posiada interes prawny w żądaniu wznowienia postępowania. W rozpoznawanej sprawie decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 10 lipca 2020 r. wydana została na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), który stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z powyższego przepisu wynika, co trafnie stwierdził organ w zaskarżonym postanowieniu, że w postępowaniu komunalizacyjnym stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Ponadto stroną może być dodatkowo tylko taki podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, prowadzonego na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. jest – poza daną gminą – jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (vide: wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1181/15; wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 660/11; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 511/11). Nadto, dla możliwości skutecznego zainicjowania postępowania weryfikującego komunalizację mienia Skarbu Państwa istotne jest wykazanie tytułu prawnorzeczowego nie kiedykolwiek - lecz w dacie samej komunalizacji (por. np. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2045/20 i z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1633/19). Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Skarżąca Spółka nie wykazała bowiem żadnego tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., przy czym zmiany własnościowe które miały miejsce po 27 maja 1990 r. nie mają znaczenia dla procesu komunalizacji (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1620/09). Wbrew twierdzeniom skarżącego, tytułu prawnorzeczowego do spornej nieruchomości nie można wywieść ze wskazywanych przez skarżącą wpisów do ewidencji gruntów, ani z umowy przekazania władania z dnia 31 grudnia 1998 r., zawartej przez skarżącego z [...]. Wskazane przez skarżącego zapisy ewidencji gruntów oraz umowa przekazania władania były znane organowi w momencie orzekania (tj. w dniu 10 lipca 2020 r.), niemniej nie wynika z nich, aby skarżące Przedsiębiorstwo było właścicielem bądź współwłaścicielem spornej działki, albo aby przysługiwało mu prawo zarządu. Jak wynika z akt sprawy, w księdze wieczystej nr [...] jako właściciel spornej nieruchomości ujawniony był Skarb Państwa. Organ orzekający o komunalizacji wpisem w księdze wieczystej był związany na zasadzie domniemania wynikającego z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r., poz. 2204). Zauważyć bowiem trzeba, że wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 6266 kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.) - jest orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Organ nie ma zatem możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejsza sprawę, wyrażone w art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, domniemane prawne, wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach albowiem kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, nie mogłoby być obalone w postępowaniu administracyjnym, gdyż prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych (zob. teza wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2022 r. I OSK 1318/21 ale także teza wyroku NSA z dnia 5 stycznia 2022 r. I OSK1388/20 oraz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2100/14 i z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2202/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2021 r., II SA/Kr 460/21, wyrok WSA w Gdańsku, I SA/Gd 108/21, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2020, II SA/Wr 695/19). Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1962 r. o księgach wieczystych i hipotece, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, oraz art. 5 tej ustawy, który stanowi, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Obalenie tego domniemania jest możliwe m. in. poprzez powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, o czym stanowi art. 10 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. Oznacza to, że widniejący w wyżej powołanej księdze wieczystej spornej nieruchomości wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa wiąże zarówno sąd, który go dokonał, strony, jak również organy państwowe i organy administracji publicznej na podstawie art. 365 § 1 k.p.c. Skarżąca Spółka żądając wznowienia postępowania nie wykazała, że legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do spornej nieruchomości. Brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych według stanu na dzień 27 maja 1990 r. uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego (wznowieniowego) w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Bez istnienia tego rodzaju dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990 r. nie można stwierdzić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym i w postępowaniu nadzwyczajnym jego dotyczącym. Dodać trzeba, że wnioskodawca nie może oczekiwać od organów, że to one będą poszukiwać środków dowodowych na poparcie twierdzeń strony w sytuacji, gdy pomimo ciążącego na stronie obowiązku, nie przedstawia ona takich środków. Odnosząc się do argumentacji skarżącego należy stwierdzić, że decyzja komunalizacyjna z dnia 10 lipca 2020 r. dotyczyła mienia, którego właścicielem był Skarb Państwa, a okoliczność ta nie została skutecznie obalona przez stronę skarżącą. Jako dowód przeciwny nie mogą bowiem być uznane powoływane przez skarżącą faktury VAT, rachunki oraz deklaracje na podatek od nieruchomości. Skarżąca Spółka nie wykazała zatem, że na dzień 27 maja 1990 r., lub na dzień złożenia wniosku o wznowienie postępowania, dysponowała tytułem prawnorzeczowym nie tylko do spornej nieruchomości, lecz również do położonych na gruncie, opisywanych w skardze budynków i rzeczy ruchomych. Powoływana przez skarżącą treść art. 191 Kodeksu cywilnego, ustanawiającego zasadę superficies solo cedit, nie mogła stanowić przekonywującego argumentu świadczącego o tytule prawnorzeczowym strony do gruntu. Tym bardziej, że jak stanowi ten przepis, własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Nie pozwala natomiast na prowadzenie odwrotnego rozumowania, tzn. wywodzenia prawa własności nieruchomości z prawa własności rzeczy ruchomych stanowiących część składową nieruchomości. W świetle powyższego należy, zgodzić się ze stanowiskiem organów, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia 10 lipca 2020 r., a tym samym nie ma ona legitymacji do żądania wznowienia tego postępowania. Wydane w sprawie postanowienia odmawiające wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. nie naruszają więc prawa, a rozpoznające sprawę organy w sposób wyczerpujący i należyty uzasadniły zajęte stanowisko. Jeszcze raz trzeba wskazać, że źródłem interesu prawnego o którym mowa w art. 28 K.p.a. jest zawsze przepis prawa materialnego. Przepis art. 28 K.p.a. nie ustanawia zatem normy prawnej samoistnej, a stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, przyznając jednostce status strony postępowania (por. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, lex/el, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2218/18, Lex nr 2979664). W orzecznictwie wielokrotnie też wskazywano, że ewentualne roszczenia dotyczące nieruchomości objętych komunalizacją w żadnym razie nie kreują prawa do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy