I SA/Wa 1785/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 lipca 2023 r. nr DAP-WOSR.7280.59.2023.MK w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Decyzją z [...] lipca 2023 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej również jako "Minister/organ"), po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej również jako "Skarżący") od decyzji Wojewody Mazowieckiego (dalej również jako "Wojewoda/organ I instancji") z [...] maja 2023 r., nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. i L. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte wnioskiem z [...] czerwca 1988 r. złożonym przez Z. K., która wystąpiła o rekompensatę za nieruchomości pozostawione przez nią i jej męża L. K., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości W. W., w dawnym województwie [...]. Pismem z [...] kwietnia 2018 r. profesjonalny pełnomocnik M. K. – następcy prawnego wnioskodawczyni, złożył wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania, do czasu przedłożenia przez stronę dowodów wskazanych w piśmie organu I instancji z [...] kwietnia 2018 r. Postanowieniem z [...] maja 2018 r., nr [...], Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zawiesił postępowanie w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. i L. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości W. W., województwo [...], pouczając jednocześnie stronę, stosownie do treści art. 98 § 2 k.p.a., że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi Skarżącego w dniu [...] maja 2018 r., i nie zostało zaskarżone. Decyzją z [...] maja 2023 r., nr [...], Wojewoda umorzył postępowanie administracyjne w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez Z. i L. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody wniósł Skarżący, reprezentowany przez adwokata. Decyzją z [...] lipca 2023 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] maja 2023 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister przywołał treść art. 105 § 1, art. 98 § 1 i art. 98 § 2 k.p.a. oraz podniósł, że zgodnie z tym ostatnim przepisem, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Organ wskazał, że moment początkowy biegu trzyletniego terminu, o którym mowa w powołanym przepisie wyznacza data wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, tj. w dniu 18 maja 2018 r. i co do zasady powinien upłynąć po 3 latach, tj. w dniu 18 maja 2021 r. Niemniej jednak w związku z epidemią COVID-19, na podstawie art. 15 zzr ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695) w związku art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonnych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875 ze zm.) i zgodnie z art. 68 ust. 2 ww. ustawy, zdaniem organu, termin ten uległ zawieszeniu od dnia [...] marca 2020 r. do dnia [...] maja 2020 r. włącznie, tj. na okres 71 dni. Jak wyjaśnił to Minister, zawieszenie biegu terminu należy liczyć od dnia 14 marca 2020 r., gdyż to od tego dnia wprowadzono na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego - stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, który następnie na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii - przekształcił się w stan epidemii. A zatem, w ocenie organu, terminy, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., zaczęły biec dalej od dnia 24 maja 2020 r., czyli po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonnych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, co miało miejsce 16 maja 2020 r. Skoro przez ten okres termin nie biegł, to jak wyjaśnił Minister, do daty 18 maja 2021 r. należało doliczyć 71 dni zawieszenia biegu terminu. W ten sposób zgodnie z treścią art. 98 § 2 k.p.a., który mówi o trzyletnim terminie na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, termin ten upłynął z dniem 28 lipca 2021 r. Organ stwierdził przy tym, że jak wynika z uzasadnienia postanowienia Wojewody zawieszającego przedmiotowe postępowanie, Skarżący został poinformowany o treści art. 98 § 2 k.p.a. Jak wskazał następnie Minister, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Skarżący nie złożył w terminie trzech lat wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Organ uznał zatem umorzenie postępowania przez Wojewodę w niniejszej sprawie za prawidłowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra wniósł Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa, tj.: 1) art. 105 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe; 2) art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. przez brak ich zastosowania tak w postępowaniu przed organem I instancji, co doprowadziło do braku wyjaśnienia istoty sprawy i braku poczynienia jakichkolwiek ustaleń, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do wydania decyzji merytorycznej, tj. ustalające, że Skarżący posiada uprawnienie do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP (względnie takiego uprawnienia nie posiada); 3) art. 98 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię pojęcia "żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane" polegającą na utożsamieniu tego pojęcia z pojęciem "postępowanie stało się bezprzedmiotowe" z art. 105 § 1 k.p.a.; 4) art. 105 § 2 k.p.a. przez umorzenie postępowania, mimo braku w tym zakresie wniosku strony, a także przez brak rozważenia, czy umorzenie postępowania nie jest sprzeczne z interesem społecznym, w sytuacji, gdy takie umorzenie postępowania z uwagi na treść art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP rodzi nieodwracalne skutki prawne w postaci utraty przez stronę prawa podmiotowego do ubiegania się o naprawienie szkody bezprawnie wyrządzonej, co narusza art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody, jak też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Ministra, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Z akt sprawy wynika, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem poprzedniczki prawnej Skarżącego z [...] czerwca 1988 r. o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez nią i jej męża L. K., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości W. W., w dawnym województwie [...], w dniu [...] maja 2018 r. Wojewoda wydał postanowienie o zawieszeniu tego postępowania, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Zawieszenie nastąpiło na wniosek Skarżącego zgłoszony w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. Organy obu instancji powołały się w swoich rozstrzygnięciach na przepis art. 98 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie wniosła o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Wobec braku wniosku Skarżących o podjęcie zawieszonego postępowania – co jest okolicznością bezsporną – organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Kontrolując działania organów w tej sprawie, Sąd nie dostrzegł naruszeń przepisów postępowania, które mogły by mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że na wniosek Skarżącego, postanowieniem z 18 maja 2018 r. Wojewoda zawiesił, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Z uwagi na to, że na okres biegu trzyletniego terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 k.p.a., przypadł okres epidemii COVID-19, słusznie orzekające w sprawie organy uwzględniły przy obliczaniu tego terminu, okres zawieszenia biegu terminów procesowych, na podstawie art. 15 zzr ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw w związku art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonnych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 i na podstawie art. 68 ust. 2 ww. ustawy. Finalnie termin ten upłynął z dniem 28 lipca 2021 r. Niewątpliwie, w powyższym terminie nie wpłynął do organu I instancji wniosek Skarżącego o podjęcie zawieszonego postępowania. W tej sytuacji prawidłowo Wojewoda wydał decyzję o umorzeniu postępowania przyjmując, że żądanie wszczęcia tego postępowania zostało wycofane, zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a. Ponadto podkreślić należy, że w ww. postanowieniu prawidłowo pouczono Skarżącego o treści art. 98 § 2 k.p.a., tj. o skutkach niezłożenia w terminie trzech lat wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Organ I instancji dopełnił zatem obowiązku należytego i wyczerpującego poinformowania Skarżącyego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, jak wymaga tego przepis art. 9 k.p.a. Wojewoda nie był przy tym zobowiązany dodatkowo do wzywania Skarżących do podjęcia zawieszonego postępowania, czy informowania o zbliżającym się upływie trzyletniego terminu, gdyż termin ten wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a żaden przepis szczególny nie nakłada na organ obowiązku wzywania strony do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania przed upływem trzyletniego terminu zawieszenia. Tym bardziej, że Skarżący był w tym postępowaniu reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Należy mieć także na uwadze treść art. 102 k.p.a., zgodnie z którym w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. Zdaniem Sądu, czynność zawiadomienia o upływającym terminie do podjęcia postępowania do takich nie należy. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że w przypadku niezwrócenia się strony w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania o jego podjęcie, a więc zaistnienia sytuacji, w której żądanie wszczęcia postępowania uważa się za niebyłe (art. 98 § 2 k.p.a.), należy, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć postępowanie w formie decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11, Lex nr 1082581, oraz z 11 października 2022 r., sygn. akt I OSK 2046/21, CBOiS). Z kolei, zwrot "uważa się za wycofane" prowadzi do wniosku, że ustawodawca posłużył się tutaj fikcją prawną cofnięcia wniesionego żądania, uznając, że czynność wycofania żądania została skutecznie dokonana. Za takim rozumieniem powyższego zwrotu przemawia w szczególności dyspozycyjny charakter zawieszenia postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a. i upływ kilkuletniego terminu, w którym postępowanie to nie zostało podjęte. Zatem, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1180/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1139/14). Sąd orzekający w niniejszej sprawie powołany pogląd w pełni podziela, uznając tym samym podniesione w tym zakresie zarzuty skargi na niezasadne. Sąd w obecnym składzie w pełni akceptuje również stanowisko judykatury zgodnie z którym, termin do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, określony w art. 98 § 2 k.p.a., jest terminem prekluzyjnym, nieprzywracalnym (vide m.in.: wyrok NSA z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2027/17, wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2265/17, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2166/15; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2358/14; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/14 - wyroki dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA" - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wydanie 11, 2011, s. 382). Okoliczność, że powołany termin jest umieszczony w ustawie ze swojej istoty procesowej, jaką jest k.p.a., nie oznacza, że w przypadku przekroczenia tego terminu dopuszczalne jest zastosowanie przepisu art. 58 k.p.a. o przywróceniu terminu. Jak już wspomniano termin ten jest terminem prekluzyjnym (materialnym). W doktrynie i w orzecznictwie od dawna jest ukształtowany pogląd, że instytucja przywrócenia terminu nie ma zastosowania do wszystkich terminów określonych w k.p.a., bowiem część z nich ma charakter prekluzyjny (materialny). Jako inne przykłady terminów o charakterze materialnym w k.p.a. wskazuje się termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. (Z. R. Kmiecik, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 265) czy termin wynikający z art. 156 § 2 k.p.a. (B. Adamiak, Glosa do wyroku WSA w Gliwicach z 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 434/09 OSP 2012/2, poz. 5). Brak wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w okresie trzech lat od dnia jego zawieszenia bezwzględnie obliguje organ do uznania za wycofane przez stronę żądania wszczęcia postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Gdy natomiast strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, wszczęte postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co skutkuje koniecznością wydania decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Wobec powyższego, za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 98 § 1 i 2 k.p.a. oraz i 105 § 1 k.p.a. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że organy obu instancji nie naruszyły przepisu art. 105 § 2 k.p.a., ponieważ przepis ten nie miał w ogóle zastosowania w tej sprawie, dotyczy bowiem przypadku fakultatywnego umorzenia postępowania na wniosek strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. W niniejszej sprawie, Skarżący nie wystąpił o umorzenie postępowania. Podobnie organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2097). Jak wyjaśniono już powyżej przedmiotem rozstrzygnięcia, które podlega obecnie kontroli Sądu, jest jedynie decyzja umarzająca postępowanie, czyli decyzja dotycząca kwestii stricte procesowej, a nie merytorycznej, tzn. tego czy w sprawie winna zostać wydana decyzja odmawiająca potwierdzenia prawa do rekompensaty. Z powyższych względów także zarzut naruszenia art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej uznać należy za nieusprawiedliwiony. Prawidłowo zatem Wojewoda, mając na względzie ustalony w sprawie stan faktyczny, umorzył postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty, a Minister prawidłowo rozstrzygnął o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu, organy obu instancji ustaliły wszystkie istotne okoliczności sprawy i dokonały prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji. Wobec powyższego, nie można zatem skutecznie zarzucić organom administracji naruszenia prawa, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd również z urzędu nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa materialnego. Sąd nie stwierdził także naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.