I SA/Wa 2524/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. P. i T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenie postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz skarżących M. i T. małżonków P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie przepisu art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. P. i T. P. uchyliło decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] lutego 2012 r. orzekającą o waloryzacji odszkodowania w wysokości [...] zł ustalonego w decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] - na kwotę [...] zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją Starosty L. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] i utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] ustalone zostało odszkodowanie na rzecz T. i M. P. i E. K. na łączną kwotę [...] zł za grunt zajęty pod drogę publiczną, gminną o powierzchni [...] ha, oznaczony nr ewidencyjnym [...] w obrębie ewidencyjnym R. jedn. ewidencyjna J. W związku z oddaleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 stycznia 2012 r., sygn. akt [...] skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt [...] w dniu 9 lutego 2012 r. zostało wypłacone odszkodowanie na rzecz T. i M. P. i E. K. Powołując się na treść przepisu art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej jako u.g.n., organ pierwszej instancji wskazał, że skoro Gmina J. była zobowiązana do wypłaty odszkodowania za okres od 14 czerwca 2010 r., kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna do dnia wypłaty ustalonego odszkodowania, również Gmina J. powinna dokonać waloryzacji odszkodowania. Wójt Gminy J. wskazał, że do wypłaty przypada kwota [...] zł, która stanowi różnicę pomiędzy zwaloryzowanym odszkodowaniem (w wysokości [...] zł) a ustalonym i wypłaconym odszkodowaniem ([...] zł). Mając na uwadze powyższe Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. orzekł o waloryzacji odszkodowania w wysokości [...] zł - ustalonego w decyzji Starosty L. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. - na kwotę [...] zł. Od decyzji tej M. P. i T. P. odwołali się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wskazując na zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisu art. 132 ust. 2 i 3 u.g.n. oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W toku postępowania odwoławczego Kolegium zakwestionowało stanowisko organu pierwszej instancji. Kolegium zauważyło, że materialnoprawną podstawę dla waloryzacji dokonanej przez Wójta Gminy J. stanowił przepis art. 132 ust. 3 u.g.n. organ odwoławczy powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 673/09, LEX nr 553105 w którym Sąd stwierdził, że skoro dla dokonania waloryzacji odszkodowania ustawa nie zastrzega formy decyzji, (forma decyzji przewidziana jest tylko dla ustalenia odszkodowania), to wyłączona jest droga postępowania administracyjnego, gdyż dokonanie waloryzacji ustalonego w decyzji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest wyłącznie czynnością obrachunkową. Kolegium podzieliło pogląd Sądu wyrażony w przywołanym wyroku. Kolegium uznało również, że sprawą cywilną jest także ustalenie ewentualnych odsetek za zwłokę lub opóźnienie w zapłacie odszkodowania. Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] lutego 2012 r. Na powyższą decyzję M. i T. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie: - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 132 ust. 2 i 3 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że sprawa dotycząca zapłaty odsetek za zwłokę lub opóźnienie w zapłacie należnego skarżącym odszkodowania oraz żądanie skarżących dotyczące dokonania waloryzacji należnego im odszkodowania, nie wymagają wydania decyzji administracyjnej, a co za tym idzie wyłączona jest droga postępowania administracyjnego, - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie wypłaty odsetek za zwłokę lub opóźnienie w zapłacie odszkodowania oraz dokonania waloryzacji odszkodowania, na skutek uznania, że powyższe sprawy nie są sprawami administracyjnymi, a w konsekwencji nie mogą zostać załatwione w drodze decyzji administracyjnej, podczas gdy należało uznać, że powyższe sprawy są sprawami administracyjnymi, gdy analiza zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje na to, iż skarżącym należą się odsetki za zwłokę lub opóźnienie w zapłacie odszkodowania, w wysokości ustalonej w decyzji administracyjnej, natomiast dokonanie waloryzacji wypłaconego odszkodowania winno również być przedmiotem postępowania administracyjnego, - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy faktycznej oraz prawnej zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi strony zakwestionowały stanowisko organu drugiej instancji. Skarżący wskazali, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko odmienne od zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym sprawa ustalania waloryzacji odszkodowania związanego z wywłaszczeniem nieruchomości powinna być załatwiana w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący zauważyli, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w żaden sposób nie odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do ich twierdzeń zawartych w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy J., dotyczących administracyjnego trybu ustalania odsetek za zwłokę lub opóźnienie w zapłacie odszkodowania. Podnieśli, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika ich prawo do otrzymania waloryzacji odszkodowania oraz odsetek za opóźnienie lub zwłokę w zapłacie odszkodowania. Uznali, że twierdzenie Kolegium, jakoby sprawa dotycząca waloryzacji odszkodowania nie mogła zostać załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jest pozbawione podstaw prawnych i narusza art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że przedmiotem kontroli Sądu są decyzje orzekające o waloryzacji odszkodowania ustalonego w decyzji administracyjnej Starosty L. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] na rzecz m. in. skarżących. Materialnoprawną podstawę dla wydania zarówno decyzji Wójta Gminy J. jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stanowił przepis art. 132 ust. 3 u.g.n., który przewiduje, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. W kontrolowanej sprawie spór dotyczy tego czy sprawa waloryzacji odszkodowania ma charakter administracyjnoprawny, czy też powinna zostać rozpoznawana w trybie cywilnoprawnym i pozostaje poza zakresem właściwości organów administracyjnych. Jak wynika z uzasadnień decyzji obu organów przyjęły one odmienne stanowiska w tej kwestii. Na wstępie podkreślenia wymaga, że przywołany przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 673/09 został uchylony wyrokiem z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1229/09 przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu stanowisko Wójta Gminy J. co do kwestii uznania, że sprawa waloryzacji ma charakter administracyjnoprawny jest prawidłowe, natomiast stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w tym zakresie narusza prawo. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że kwestia waloryzowania wysokości odszkodowania o której mowa w przepisach art. art. 132 ust. 3 u.g.n. budziła wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednak od kilku lat orzecznictwo jest w tej kwestii w zasadzie jednolite i przyjmuje, że instytucja ta jest realizowana w trybie administracyjnym (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 232/12, LEX nr 1115964 a także wyroki: z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 869/11, LEX nr 1216582, z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 103/10, z dnia 9 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1229/09, z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 894/09, z dnia 16 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1272/08, z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1049/07 i z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 525/05). Stanowisko to jest również podzielane w literaturze specjalistycznej (por. "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz pod red. Gerarda Bieńka, wyd. 3. Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2008 str. 483 i nast., "Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Komentarz Gerard Bieniek i Zenon Marmaj, wyd. II, Warszawa – Zielona Góra 1995, str. 193 i nast. oraz Gerard Bieniek, Stanisław Rudnicki "Nieruchomości. Problematyka prawna", wyd. 3, Wyd. Prawn. LexisNexis, Warszawa 2006). W szczególności orzecznictwo i doktryna przyjmują, że waloryzacja odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, jest ściśle powiązana z samym odszkodowaniem, które – co jest bezsporne również w niniejszej sprawie – podlega ustaleniu w postępowaniu administracyjnym. W świetle powołanego wyżej orzecznictwa należy przyjąć, że słuszny jest zarzut skarżących kwestionujących stanowisko organu drugiej instancji, który uznał, że sprawa waloryzacji odszkodowania nie może być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej. Jak już wspomniano wcześniej przyjęcie drogi administracyjnej dla waloryzacji odszkodowania z tytułu wywłaszczenia jest skutkiem ścisłego związku jaki występuje pomiędzy ustaleniem przez organ wysokości odszkodowania a jego waloryzacją. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1460/11 wskazał, że "waloryzacja nie jest świadczeniem: samodzielnym czy dodatkowym, które jest tylko powiązane z roszczeniem głównym, ale wpływa bezpośrednio na jego wysokość. Powoduje, że ustalona poprzednio przez organ kwota odszkodowania zostaje aktualnie urealniona. Z tego powodu regulacje prawne, dotyczące samego odszkodowania przekładają się niejako na instytucję jego waloryzacji". W innym wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. (sygn. akt I OSK 122/08) – przywołanym w skardze od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ponieważ ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej to waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania wymaga zachowania tej samej formy. Wyrażone wyżej stanowisko skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela. Skoro wniosek skarżących dotyczy żądania wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego ostateczną decyzją o odszkodowaniu, to w związku z tym, winien on być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej. Przedstawiona wyżej wykładnia prawa materialnego oznacza, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2012 r., nr [...] jest dotknięta wadą, która uzasadnia jej wyeliminowanie z obrotu prawnego i dlatego musiała podlegać uchyleniu. Powyższe okoliczności zdaniem Sądu wskazują również na naruszenie przepisów postępowania, to jest przepisu art. 7, 9 i 10 k.p.a. Odnosząc się do zagadnienia odsetek należnych od kwoty ustalonego odszkodowania Sąd wskazuje jedynie na marginesie, że przepis art. 132 ust. 2 u.g.n. zawiera klauzule o "odpowiednim" stosowaniu przepisów Kodeksu cywilnego. Oznacza to tyle, że organ administracyjny w toku postępowania administracyjnego, dotyczącego ustalenia odsetek od odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, ma stosować, w tym przypadku, regulacje prawa cywilnego. Z racji zaś oczywistych odmienności, jakie zachodzą pomiędzy oboma postępowaniami, stosowanie tych przepisów następuje właśnie w sposób jedynie "odpowiedni". (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1460/11). Uzasadnia to uwzględnienie skargi M. P. i T. P. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie przepisu art. 250 cytowanej ustawy.