I SA/Wa 2616/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Wesołowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant referent Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2020 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Wojewoda [...] (Wojewoda), działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm., dalej: "ustawa z 10 maja 1990 r."), decyzją z [...] września 2002 r. stwierdził, że z dniem [...] maja 1990 r. Gmina [...] (Gmina) nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie własność szeregu nieruchomości gruntowych położonych we wsi [...] I w gminie [...], uregulowanych w KW nr [...], opisanych w kartach inwentaryzacyjnych od nr [...] do nr [...] Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody - w części dot. działek nr [...] i nr [...], położonych w [...], wystąpiła E.P. (Skarżąca). W uzasadnieniu wniosku wskazała, że decyzja narusza rażąco art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Wyjaśniła, że księga wieczysta dotycząca działki [...] została założona na część działki nr [...]. Podkreśliła jednocześnie, że w 2017 r. urząd poszerzył pas drogi wyznaczając punkty geodezyjne, które znajdowały się w jej części działki [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (Minister) umorzył postępowanie z wniosku Skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...]. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z [...] września 2019 r. Minister utrzymał w mocy swoją uprzednią decyzję z [...] kwietnia 2019 r. W decyzji z [...] kwietnia 2019 r. jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 105 § 1 k.p.a., w decyzji z [...] września 2019 r. jako podstawę tę wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia Ministra było ustalenie, że Skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Minister wskazał, że na wniosek organu, zawarty w piśmie z [...] września 2018 r., o przesłanie oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów świadczących o posiadaniu przez Skarżąca bądź jej poprzedników prawnych, w dacie [...] maja 1990 r. lub obecnie tytułu prawnego do skomunalizowanych działek: nr [...] oraz nr [...], Skarżąca, przesłała akt własności ziemi z [...] kwietnia 1976 r. wydany na rzecz B.P. i Z.P. (których spadkobierczynią zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział [...] z dnia [...] września 2011r. sygn. akt. I [...] jest m.in. Skarżąca), dotyczący działek nr [...] i nr [...], położonych w [...]. Starosta Powiatu w [...], w piśmie z [...] grudnia 2018 r. wyjaśnił, iż własność gruntów rolnych w postaci działek nr [...] i nr [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...] gm. [...] wchodzących w skład gospodarstwa rolnego Z. i B. małż. P. zam. [...] została nabyta na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu gospodarstw rolnych w oparciu o dokumentację geodezyjną z założenia ewidencji gruntów - operat [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. W piśmie tym wskazano także, że działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha wydzielono w wyniku scalenia gruntów wsi [...], zatwierdzonego decyzją Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] października 1985 r., na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, zmienioną decyzją Ministra Rolnictwa Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej znak: [...]. W wyniku scalenia gruntów jako ekwiwalent za działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha i wartości szacunkowej [...] jednostek szacunkowych wydzielono działkę nr [...] o pow. [...] ha i wartości szacunkowej [...] jednostek szacunkowych. Różnica wartości gruntów przed scaleniem i po scaleniu nie przekraczała [...] % wartości gruntów posiadanych przed scaleniem. Stwierdzono również, że grunt z wydzielonych w wyniku scalenia działek drogowych nr [...] i nr [...] stanowi częściowo grunt dawnych działek nr [...] i [...]. Minister ustalił również, że jak wynika z akt sprawy, w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, działki nr [...] i nr [...] były uregulowane w KW nr [...], gdzie jako właściciel figurował Skarb Państwa - Urząd Rejonowy w [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 z późn. zm., dalej "ustawa o drogach publicznych"). Zgodnie z powołanym przepisem, z dniem wejścia ustawy w życie: grunty oddane i zajęte pod drogi publiczne, wybudowane z udziałem czynu społecznego i istniejące w tym dniu, stają się z mocy prawa własnością Państwa. Organ wskazał następnie, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. Nr 19, poz. 147 ze zm., dalej "u.k.w.h.") domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Powyższa zasada wyklucza możliwość kwestionowania przez organ administracji publicznej treści wpisów własności w księgach wieczystych, jak również wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Minister wyjaśnił również, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje, oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że im (a nie Skarbowi Państwa) przysługiwało w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Wobec faktu, że Skarżąca nie przedstawiła dokumentów, z których wynikałoby, że w dacie komunalizacji - tj. [...] maja 1990 r., posiadała tytuł prawny do działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, a przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło, aby przysługiwał jej tytuł prawny do ww. nieruchomości, uznać należało, że nie korzysta ona z przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego i nie jest legitymowana do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] września 2002 r. Skarżąca wniosła skargę na decyzję Ministra podnosząc w niej zarzut naruszenia : 1. art. 28 k.p.a. i 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., 2. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, 3. przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 77, 104 i innych k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy obie ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, polegającym m.in. na: nieuwzględnieniu całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie zebranie i nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego, jak też prowadzenie postępowania w sposób nie uwzględniający słusznego interesu skarżącego, nie wzięciu pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy. Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd wskazuje na wstępie, że w postępowaniu dotyczącymi stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej przymiot strony przysługuje wyłącznie danej gminie, Skarbowi Państwa oraz podmiotowi, który wykaże, że przysługuje mu tytułu prawnorzeczowy do nieruchomości albo prawo zarządu. Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy (por. wyroki NSA z 9 maja 2017 roku sygn. akt I OSK 1181/15; z 16 maja 2012 roku sygn. akt I OSK 660/11; z 13 kwietnia 2012 roku sygn. akt I OSK 511/11, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela również wyrażane wielokrotnie w sądownictwie administracyjnym poglądy, zgodnie z którymi wykazanie interesu prawnego w postępowaniu komunalizacyjnym wymaga dysponowania wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych według stanu na [...] maja 1990 roku. Brak przedłożenia powyższego dokumentu (np. postanowienia sądu powszechnego stwierdzającego nabycie przez zasiedzenie prawa własności do skomunalizowanej nieruchomości najpóźniej z dniem [...] maja 1990 r.) uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Bez istnienia tego rodzaju dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości według stanu na dzień [...] maja 1990 roku nie można stwierdzić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2018 roku, sygn. akt I OSK 190/17, z 10 lutego 2017 roku, sygn. I OSK 2099/16, z 9 maja 2017 roku, I OSK 1181/15). W niniejszej sprawie Skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu potwierdzającego, by [...] maja 1990 roku przysługiwało jej lub jej poprzednikom prawnym prawo własności Nieruchomości. Skarżąca wywodziła istnienie po swojej stronie interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji komunalizacyjnej z wadliwego – jak twierdziła - wydzielenia działek [...] i [...] to jest wydzielenia ich nie w takim zakresie w jaki wskazuje to obecna mapa ewidencyjna, czego skutkiem było bezprawne zawłaszczenie gruntu jej rodziców na skutek bezprawnego poszerzenia działek [...] i [...] w toku postępowania scaleniowego. Odnosząc się to tego argumentu wyjaśnić należy, że kwestie dotyczące prawidłowości wydzielenie działek gruntu czy też prawidłowości ustalenia przebiegu granic pomiędzy poszczególnymi nieruchomościami nie mogą być ustalane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i nie mogą stanowić o przyznaniu Skarżącej przymiotu strony w takim postępowaniu. Kwestia ustalenia przebiegu granicy działki, jak również prawidłowe jej wyodrębnienie stanowi odrębne zagadnienie. Trzeba przy tym wyraźnie zaznaczyć, że Skarżąca nie wykazała, aby podjęte zostały jakiekolwiek działania zmierzające do wyjaśnienia powyższych wątpliwości i wyeliminowania owych błędów, które legły u podstaw niewłaściwego jej zdaniem wyznaczenia granic działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Tylko bowiem w takiej sytuacji można by istnienie po stronie Skarżącej interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Sąd przypomina, że jak wynika z materiału dowodowego sprawy, rodzicie Skarżącej stali się właścicielami działki nr [...] na skutek postępowania scaleniowego. Otrzymali oni tę działkę w zamian za działki nr [...] i [...]. Niesporne w sprawie jest, że działki [...] i [...] wydzielone zostały częściowo z działek [...] i [...] w ramach postępowania scaleniowego. Jednak przyznanie rodzicom Skarżącej w ramach postępowania scaleniowego działki [...] w zamian za działki [...] i [...] oznacza, że utracili oni prawo własności do tych działek. Skarżąca nie może zatem wywodzić swojego interesu prawnego z faktu, że przed postępowaniem scaleniowym jej rodzicom przysługiwało prawo własności do działek, z których następnie w związku z tym postępowaniem wydzielono działki [...] i [...]. Wyjaśnić również należy że podnoszony przez Skarżącą w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze zarzut sfałszowania podpisów w "Kwestionariuszu życzeń uczestników scalenia, wymiany i regulacji z [...] lutego 1985 r.", oraz w "Wykazie zaprojektowanych ekwiwalentów i ogłoszenia rozstawki" również jest niezasadny. Zarzut sfałszowania dokumentów mógłby być ewentualnie rozważany w toku postępowania wznowieniowego dotyczącego decyzji scaleniowej. Nie może on jednak stanowić o przyznaniu Skarżącej przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Skarżąca wywodzi również swój interes prawny z faktu nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania scaleniowego oraz komunalizacyjnego, jak bowiem twierdzi obszar działki [...] nie był gruntem zajęty i oddany pod drogi publiczne a zatem nie zostały spełnione przesłanki z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się do tego zarzutu sąd wyjaśnia, że dopiero w razie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji scaleniowej (na skutek jednego z postępowań nadzwyczajnych) możliwe byłoby uznanie, że Skarżącej przysługuje interes prawny w kwestionowaniu decyzji komunalizacyjnej. Natomiast sam fakt powoływania się przez Skarżącą na wadliwości decyzji wydanej w postępowaniu scaleniowym nie skutkuje uznaniem, że przysługuje jej interes strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Odnosząc się do kwestii związanych z nieprawidłowym, jak twierdzi Skarżąca, wpisem Skarbu Państwa jako właściciela działek [...] i [...], które w jej ocenie nie podlegały ustawie o drogach publicznych bowiem nie były oddane i zajęte pod drogi publiczne ani wybudowane z udziałem czynu społecznego wyjaśnić należy, że zarówno organ prowadzący postępowanie komunalizacyjnej jak i organ prowadzący obecnie postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji związane były treścią wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla tychże działek. Zatem dopóki domniemani zgodności z prawem owego wpisu nie zostanie obalone we właściwym postępowaniu przed sądem powszechnym, zarówno organy administracji jak i sąd administracyjny rozpoznający obecnie skargę są nim związane. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że w pełni podziela stanowisko organu, zgodnie z którym samo przekonanie o wadliwości podstawy nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa nie kreuje po stronie Skarżącej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., który uzasadniałby możliwość zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Ani organ administracji publicznej, ani też sąd administracyjny nie bowiem uprawniony do dokonywania oceny legalności rozstrzygnięć, które stanowiły podstawę wpisania Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r. I OSK 1121/18). Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela również pogląd, zgodnie z którym niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania przymiotu strony. Sąd podkreśla, że tym bardziej niedopuszczalne jest rozstrzyganie w ten sposób o przymiocie strony w stosunku do podmiotu żądającego wszczęcia postępowania zmierzającego do wzruszenia ostatecznej decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności. Skoro bowiem postępowanie to ma doprowadzić do przełamania wynikającej z art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznej, poprzez jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, to status strony inicjującej postępowanie prowadzące do tak daleko idących konsekwencji, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości (por. wyroki NSA z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1069/13 i z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1090/12). Podsumowując, skoro Skarżąca nie przedstawiła dokumentu z którego wprost wynikałoby że jej rodzicom przysługiwało prawo własności do obecnych działek [...] i [...] na dzień [...] maja 1990 r. Minister nie mógł przyjąć istnienia po jej stronie interesu prawnego pozwalającego na prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W konsekwencji Minister postąpił prawidłowo umarzając postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. a następnie utrzymując swoje rozstrzygnięcie w mocy. Skoro bowiem Skarżącej nie przysługuje interes prawny a co za tym idzie przymiot strony, postępowanie musiało być uznane za bezprzedmiotowe i podlegające umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Uznając zatem zarzuty skargi za bezzasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.