I SA/Wa 715/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2015 r. sprawy ze skarg M. [...] w [...], Powiatu K. oraz Skarbu Państwa – Starosty K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. nr GZ.rn-057[...]-[...]/13 w przedmiocie reformy rolnej oddala skargi. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]: 1 - uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której stwierdzała, że część nieruchomości określanej jako zespół zamkowo-parkowy w [...], oznaczonej jako działka nr [...] podpadała pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, 2 - stwierdził, że część nieruchomości określanej jako zespół zamkowo-parkowy w [...], oznaczonej jako działka nr [...] nie podpadała pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, 3 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części, w której stwierdzała, że część nieruchomości określanej jako zespół zamkowo-parkowy w [...], oznaczonej jako działka nr [...] podpadała pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, J. K. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół zamkowo-parkowy, położony w [...], gm. [...], powiat [...], województwo [...], w skład którego wchodzą działki o numerach [...] i [...] o łącznej powierzchni 12,40 ha nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13). Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. umorzył prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe. Po rozpatrzeniu odwołania J. K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. J. K. złożył skargę na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, uwzględniając w całości wniesioną skargę, w wyniku autokontroli uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. stwierdził, że nieruchomość obejmująca zespół zamkowo-parkowy położony w [...], w skład którego wchodzą działki o numerach [...] i [...] o powierzchni 12,40 ha, podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. W uzasadnieniu swojej decyzji organ przede wszystkim wskazał na istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy nieruchomością będącą przedmiotem postępowania (tj. zespołem zamkowo-parkowym), a resztą majątku (nieruchomością ziemską) określaną jako majątek ziemski [...] Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, J. K. złożył odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której stwierdzała, że część nieruchomości określanej jako zespół zamkowo-parkowy w [...], oznaczonej jako działka nr [...] podpadała pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i w tym zakresie orzekł, że przedmiotowa działka nie podpadała pod działanie przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej, a w pozostałej części dotyczącej podpadania pod przepisy powołanego dekretu działki nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że lokalizacja części gospodarczej majątku oraz charakter zamku wykluczają jego bezpośrednie wykorzystanie jako obiektu do celów reformy rolnej, czyli do prowadzenia działalności rolniczej. Co do ewentualnego związku funkcjonalnego między zamkiem a pozostałą częścią gospodarstwa ze względu na miejsce zamieszkiwania rządcy oraz miejsce, skąd prowadzony był bezpośredni zarząd nad gospodarstwem, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustalił, że zarządca majątku H. Ł. mieszkał w budynku zwanym rządcówką umiejscowionym poza zespołem zamkowo-parkowym. Ponadto, odwołując się do zeznań świadków J. Ż. i R. R., organ odwoławczy ustalił, że bezpośrednio całym majątkiem zarządzał administrator G. S., który zamieszkiwał na Zamku. Świadek R. R. oraz świadek J. W. potwierdzili, że budynek biurowy zarządcy majątku znajdował się w części gospodarczej, tj. poza zespołem zamkowo-parkowym. Wobec powyższego organ II instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że między zamkiem a pozostałą częścią majątku występował związek funkcjonalny. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził także, że nie można przyjąć za organem I instancji, że staw parkowy był wykorzystywany na cele działalności w rybołówstwie. Organ II instancji wskazał, że porośnięte drzewami brzegi oraz odgrodzenie stawu parkowego od części gospodarczej murem prowadzą do wniosku, że nie mógł on być wykorzystywany jako hodowlany o znaczeniu gospodarczym, lecz pełnił funkcję rekreacyjną. Poza tym w całym majątku [...] było 4 ha stawów, podczas gdy staw zlokalizowany w zespole zamkowo-parkowym obejmował jedynie 0,75 ha, a znacznie większy staw umiejscowiony był bezpośrednio na północ od zespołu parkowego i na wschód od części gospodarczej. W konsekwencji organ uznał, że przedmiotowy staw nie nadawał się do wykorzystania na cele reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził także, że na cele reformy rolnej nie nadawał się tzw. Domek [...] (organ uznał, że niezależnie od tego, czy domek ten pełnił funkcję kuchni, pralni czy mieszkania, nie był on wykorzystywany na cele reformy rolnej) oraz Domek [...]i, którego funkcje mieszkalne i lokalizacja wewnątrz parku na terenie zespołu zamkowo-parkowego spowodowały, że budynek ten nie mógł być wykorzystywany przy działalności rolniczej. Organ II instancji podzielił natomiast stanowisko Wojewody [...], że działka nr [...] podpadała pod działanie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził bowiem, że na obecnej działce nr [...] znajdował się ogródek warzywny, w związku z czym działkę tę można zakwalifikować jako mieszczącą się w definicji nieruchomości ziemskiej. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: Muzeum [...] w [...], Powiat K. oraz Skarb Państwa – Starosta K. W uzasadnieniu złożonych skarg: - Muzeum [...] w [...] zaskarżyło powołaną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w części, tj. w zakresie pkt. 1 i 2 decyzji, zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędną interpretację pojęcia "nieruchomość ziemska" wyrażającą się przyjęciem, że kluczowe znaczenie przy klasyfikowaniu danej nieruchomości jako nieruchomości ziemskiej ma związek funkcjonalny pomiędzy tą nieruchomością a prowadzeniem produkcji rolnej w sytuacji, gdy kluczowe znaczenie ma kryterium obszarowe, tj. obszar całego przejmowanego majątku oraz możliwość przeznaczenia go na cele reformy rolnej określone w tym dekrecie. Skarżące Muzeum wskazało, że majątek [...] z uwagi na łączną powierzchnię 832,75 ha podpadał w całości pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ponadto Muzeum [...] w [...] na wypadek nieuwzględnienia omawianego zarzutu podniosło, że organ dopuścił się również naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 kpa polegającego na braku wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego i błędnym uznaniu, że brak jest związku funkcjonalnego pomiędzy zespołem zamkowo-parkowym a częścią gospodarczą przejmowanego majątku, a także na błędnym uznaniu, że park otaczający zamek pełnił funkcje wyłącznie rekreacyjne. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na braku stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. pomimo wydania jej bez podstawy prawnej, bowiem zgodnie z poglądem wyrażonym w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 aktualnie tryb administracyjny jest niewłaściwy do stwierdzenia, czy dana nieruchomość stanowiła nieruchomość ziemską w rozumieniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W konsekwencji Muzeum [...] w [.] wniosło o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. w zaskarżonej części, a w przypadku uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 2 kpa skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżące Muzeum przedstawiło argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. - Powiat K. zaskarżył w całości decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. Zarzucił organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 10 kpa i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji bez udziału w sprawie strony Powiatu K. jako właściciela działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] i z tego powodu wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. W złożonym w toku postępowania piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. Powiat K. ustosunkował się do odpowiedzi organu na skargi. - Starosta K. zaskarżył decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. w części obejmującej pkt 1 i 2 przedmiotowej decyzji, zarzucając organowi naruszenie art. 7 i 8 w związku z art. 77 kpa poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, pominięcie dowodu w postaci pisemnych wspomnień H. S.-O. a także wybiórczą ocenę zeznań pozostałych świadków. Skarżący zarzucił również organowi naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez uznanie, że między zespołem zamkowo-parkowym a pozostałą częścią majątku nie występował związek funkcjonalny jako niezbędna przesłanka do uznania, że rezydencja właściciela nieruchomości ziemskiej przeszła na rzecz Państwa w myśl dekretu o reformie rolnej. W następstwie powyższych zarzutów Starosta K. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. w zaskarżonym zakresie. W krótkim uzasadnieniu skargi Starosta przedstawił argumenty na poparcie postawionych zarzutów. W odpowiedzi na wszystkie skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ II instancji odniósł się do poszczególnych zarzutów złożonych skarg, przywołując argumenty na wykazanie ich bezzasadności. Na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył sprawy ze skarg Muzeum [...] w [...], Powiatu K. oraz Skarbu Państwa – Starosty K. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod jedną sygnaturą (I SA/Wa 715/15). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność złożonych skarg. Co do skargi Muzeum [...] w [...] przede wszystkim wyjaśnić należy, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i merytoryczne jej rozpatrzenie. Przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Natomiast przepisem ogólnym, określającym, kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym, jest art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10). Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnego podmiotu wówczas, gdy w tym postępowaniu wydawana jest decyzja, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 310/05). Biorąc powyższe pod rozwagę, w ocenie Sądu skarga Muzeum [...] w [...] złożona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, albowiem została złożona przez nieuprawniony podmiot. W rozpatrywanej sprawie na skutek złożenia skargi przez Powiat K. zaszła potrzeba zbadania, czy skarżące Muzeum posiada interes prawny we wniesieniu skargi. Z treści nadesłanej przy skardze Powiatu K. kserokopii decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] wynika bowiem, że na podstawie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.) oraz art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668, ze zm.) Powiatowi K. przekazane zostało mienie Skarbu Państwa będące we władaniu Muzeum [...] w [...], w skład którego weszły działki ewidencyjne o numerach [...] i [...] położone w [...] wraz z zabudowaniami. Nadto w aktach administracyjnych sprawy znajduje się kserokopia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r., którą organ ten działając na podstawie art. 202 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, ze zm.) odmówił stwierdzenia nabycia przez Muzeum w [...] z dniem wpisu do rejestru instytucji kultury, tj. z dniem [...]czerwca 1992 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 103.600 m2 i nr [...] o powierzchni 20.400 m2 wraz z nabyciem prawa własności budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na przedmiotowym gruncie. Sądowi z urzędu jest wiadome, że w tutejszym Sądzie toczyła się ze skargi Muzeum sprawa dotycząca odmowy zmiany ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu złożonej skargi wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2006/13 oddalił skargę Muzeum. Wyrok ten jest nieprawomocny, a złożona do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie została jeszcze rozpatrzona. Oznacza to, że na dzień złożenia skargi a także na dzień rozpatrywania niniejszej sprawy przez Sąd Muzeum [...] w [...] nie posiada żadnego tytułu prawnego do przedmiotowych działek (jest ich jedynie posiadaczem), a co za tym idzie nie posiada własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stron niniejszego postępowania (w odróżnieniu od interesu faktycznego, który nie czyni jednak Muzeum stroną niniejszego postępowania). Muzeum nie było i nie jest zatem podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w rozpatrywanej sprawie, mimo że organy wadliwie uznawały go za stronę postępowania administracyjnego i jako takiej doręczały zaskarżone decyzje. Sam jednak fakt doręczenia temu skarżącemu decyzji nie kreuje po jego stronie legitymacji w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie zaś z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1351/14 "Jako kategoria prawa materialnego interes prawny wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia. Nie można podzielić stanowiska, wedle którego brak legitymacji wynikający z braku interesu prawnego może być podstawą odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a." W tej sytuacji nie podlegają rozpoznaniu zarzuty skargi wniesionej przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony. Odnosząc się natomiast do argumentów zawartych w skardze Powiatu K. który zarzucił organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 10 kpa i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie zaskarżonej decyzji bez jego udziału w sprawie jako właściciela działki ewidencyjnej nr [...] oraz [...] i z tego powodu wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. wyjaśnić należy, że zarzut ten jest nietrafny. Z akt sprawy wynika, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i organu II instancji były doręczane adwokat W. S. – pełnomocnikowi Starosty K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej oraz dodatkowo Staroście K. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest co do zasady powiat reprezentowany przez organ. Stosownie do brzmienia art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym organami powiatu są rada i zarząd. Przy czym starosta wchodzi w skład zarządu i jest jego przewodniczącym (art. 26 ust. 2 tej ustawy), organizuje pracę zarządu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu i reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1 tej ustawy). Pojawiają się zatem głosy, że starosta jest również organem powiatu, mimo że nie został jako taki wymieniony w przywołanej ustawie (p. przykładowo Czesław Martysz w Komentarzu do art. 34 ustawy o samorządzie powiatowym, System Informacji Prawnej LEX). On zatem winien być traktowany jako reprezentant powiatu w tym postępowaniu. Stanowisko takie w zakresie wójta gminy (burmistrza, prezydenta) zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (dostępnej w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Można je w ocenie Sądu odpowiednio odnieść do powiatu. W tej sytuacji przywołać także należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1724/13, zgodnie z którym "Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi żadnego powodu, by pisma bądź decyzje administracyjne doręczać temu samemu podmiotowi dwukrotnie, z uwagi na fakt, że może reprezentować dwa podmioty – jak w niniejszej sprawie (Powiat i Skarb Państwa). Skoro Starosta był informowany o wszystkich czynnościach postępowania, jak również odbierał zapadłe w tym postępowaniu decyzje, to uznać należy, że w postępowaniu brał udział nie tylko Skarb Państwa, który Starosta reprezentował, ale także Powiat, który również był reprezentowany przez tego Starostę." Ponadto zwrócić należy uwagę, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 652/97 niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Oznacza to, że niedopuszczenie strony bez jej winy do udziału w postępowaniu nie stanowi ustawowej przesłanki określonej w art. 156 kpa warunkującej możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W tej sytuacji zarzuty skargi Powiatu K. Sąd orzekający uznał za nieuzasadnione. Pozostała do rozpatrzenia skarga Starosty K. wykonującego zadania z zakresu administracji publicznej, który zaskarżył decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2015 r. w części obejmującej pkt 1 i 2 przedmiotowej decyzji. Sąd uznał Starostę za stronę tego postępowania, ponieważ przedmiotowa sprawa dotyczyła przejęcia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie reformy rolnej, a zatem dotyczy ona bezpośrednio praw Skarbu Państwa reprezentowanego w przedmiotowej sprawie przez Starostę. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowił m.in. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, ze zm.). Faktycznie Trybunał Konstytucyjny, postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r. sygn. P 107/08, umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej powyższego rozporządzenia. Jednakże postanowienie to nie jest "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Oznacza to, że pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, wyrażony w powołanym postanowieniu, zgodnie z którym § 5 rozporządzenia utracił moc obowiązująca, nie wiąże sądów administracyjnych. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, w której stwierdził, że § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (tekst jednolity z 1945 r. Dz. U. Nr 3, poz. 13). W związku z tym zarzutem przypomnieć należy, że zgodnie z art. 2 ust.1 lit. e powołanego dekretu nieruchomości ziemskie o wskazanym w przepisie areale przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia. Właściciele ziemscy zostali pozbawieni własności przedmiotowego majątku z mocy prawa, z dniem wejścia w życie dekretu, bez jakiegokolwiek odszkodowania. Z uwagi na tak restrykcyjne uregulowanie nie może ulegać wątpliwości, że przepisy dekretu muszą być stosowane i wykładane ściśle. Niedopuszczalna jest taka interpretacja tych przepisów, która nie licząc się z ich treścią, uwzględnia jedynie ówczesne przesłanki polityczne. Takie stanowisko powszechnie aprobowane w piśmiennictwie oraz orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraził Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 września 1991 r. sygn. akt III CZP 90/91 (OSNC z 1992 r. nr 5, poz. 72). Aktualny jest ponadto pogląd Sądu Najwyższego przedstawiony w wyroku z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92 (OSP z 1993 r. nr 3, poz. 47), że przepisów nacjonalizacyjnych, które wprowadziły rewolucyjne ograniczenia prawa własności nie można wyjaśniać jeszcze bardziej ograniczając prawa, i to w drodze wykładni rozszerzającej, wbrew brzmieniu konkretnych norm prawnych. Podobne zapatrywania prezentuje również Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Podkreślenia wymaga, że omawiany dekret nie dawał żadnych podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Jednoznacznie odnosił się bowiem tylko do nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1. Zawarte tam wyliczenie jest przy tym pełne, a nie przykładowe i podlegać musi wykładni ścisłej, a nie interpretacji rozszerzającej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1995 r. sygn. akt II SA 1499/94, Wokanda 1996, z. 3, str. 32). Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji stanowił art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. 1945 r. Nr 3, poz. 13). Przepis ten stanowi, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione m.in. w punkcie e, przechodziły w dniu wejścia w życie dekretu (czyli z dniem 13 września 1944 r.) bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 dekretu, część druga. Aby nieruchomość mogła być przejęta na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, musiała zatem spełniać kumulatywne następujące warunki: - musiała to być nieruchomość ziemska, - stanowiąca własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, - spełniająca normy obszarowe o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, - nadająca się do realizacji celów reformy rolnej wymienionych w art. 1 ust. 2 dekretu. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że nie wszystkie te warunki w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione. W rozpatrywanej sprawie wniosek dotyczy zespołu zamkowo-parkowego, położonego w [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], w skład którego wchodzą działki o numerach [...] i [...], o łącznej powierzchni 12,40 ha. Przy czym, zgodnie z opisem zawartym w dokumentacji ewidencyjnej Parku [...] wykonanej przez SGGW – Akademię Rolniczą w [...] w [...] r. oraz wkładek do karty ewidencyjnej zabytków architektury i budownictwa, plany parku z 1950 r. (znajdujących sie w aktach sprawy), na działce nr [...] znajduje się zamek murowany z [...] w. zlokalizowany na wyspie zamkowej, którą okala fosą z wodą oraz park zamkowy krajobrazowy z pierwszej połowy [...]w., 2 oficyny przy zamku i staw. Do zamku prowadzi paradny wjazd ze stalową ozdobną bramą wjazdową wspartą na 4 murowanych filarach. W starym ogrodzie rosną stare kasztanowce, graby i lipy. Stary ogród jest reliktem z połowy [...] wieku. Zamek na wyspie składa się z jednopiętrowego domu mieszkalnego, baszty obronnej z kaplicą, dwupiętrowej wieży oraz obwodowych murów obronnych. Jest on typem "niewielkiej rezydencji obronnej z okresu późnego [...], bardzo dobrze przetrwały do czasów współczesnych." Pomiędzy starym ogrodem a dziedzińcem wjazdowym znajduje się strumień w formie rowu z niewielkim stawem przy drodze do [...]. Staw północny z wyspą zajmuje około 0,75 ha. Na jego obwodzie rosną grupy starych kasztanowców, jesionów, klonów i wierzb. Teren parku od strony północnej i zachodniej jest ogrodzony murem ceglanym z dwiema bramami, od strony wschodniej częściowo zachował się mur a częściowo granicę parku wyznacza rzeczka [...], od południa granice parku wyznacza suchy rów bez ogrodzenia. W analizowanej dokumentacji znalazł się wykaz 33 gatunków drzew i krzewów znajdujących się w parku oraz stwierdzenie, że istniejący park jest odzwierciedleniem "postaci założenia ogrodowego z okresu co najmniej [...]", "park pozostaje obecnie w pierwotnych granicach", "budowla zamkowa na wyspie oraz fosa przetrwały bez większych zmian", "stary ogród w szpalerach jest dobrze czytelny", "układ wodny istnieje w całości, wszystkie zbiorniki – fosa zamkowa i stawy są sprawne, wypełnione stosunkowo czystą wodą", "park jest obiektem wyróżniającym się z otoczenia zwartym starodrzewem o różnorodnej strukturze gatunkowej". Zarówno park zamkowy, jak i sam zamek a także tzw. "Domek [...]" (spełniający funkcje mieszkalne) i "Domek [...]" (spełniający funkcje mieszkalno-składowe) wpisane są do rejestru zabytków (decyzje z dnia [...] maja 1967 r. nr rejestru [...] oraz nr rejestru [...] oraz decyzja [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2012 r. nr rejestru zabytków [...]). Zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów z dnia [...] września 1998 r. działka nr [...] (10,36 ha) oznaczona była jako: lasy i grunty leśne (9,59 ha), tereny zabudowy mieszkaniowej (0,02 ha), rowy (0,14 ha) oraz nieużytki (0,61 ha). Niewątpliwie z przywołanego opisu wynika, że przejęty w ramach reformy rolnej zespół zamkowo-parkowy (działka nr [...]) nie stanowił nieruchomości ziemskiej o charakterze rolnym i nie nadawał się do realizacji celów reformy rolnej wynikających z dekretu. Omawiany dekret nie definiował pojęcia "nieruchomość ziemska". W związku z tym pojęcie to powinno być wyjaśnione z uwzględnieniem normatywnych celów reformy rolnej, a zwłaszcza w nawiązaniu do przepisów art. 1 ust. 2 dekretu, który ustala, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć grunty przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Zastosowanie w tym zakresie wykładni celowościowej dodatkowo uzasadnia restrykcyjny charakter przepisów dekretu. Stanowisko takie wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06, wskazując, że z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym "w art. 1 część druga dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e art. 1 ust. 2 dekretu." Sąd stwierdził także, że punkty a-c bezspornie odnoszą się do gruntów rolnych przeznaczonych na upełnorolnienie lub utworzenie nowych gospodarstw rolnych. Wątpliwości budzą jedynie dwa następne punkty, jednak mowa w nich o zarezerwowaniu "odpowiednich terenów" na realizację określonych celów, a nie zarezerwowaniu "odpowiednich obiektów." To, że przepisy dekretu w odniesieniu do pałaców, dworów, zamków czy też innych obiektów były nadużywane przez ówczesne władze, świadczy jedynie o tym, że cele tych władz były odległe od celów wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu. W uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. W 3/99 (OTK 1990 r., poz. 26, str. 174), która zachowuje swoją wartość i aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, przyjęto, że pod pojęciem "nieruchomość ziemska", używanym w dekrecie, należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał zatem, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN przeszły na cele reformy rolnej tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu, których łączna powierzchnia przekracza wielkości obszarowe określone w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Obowiązkiem organów administracji orzekających na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego z dnia 1 marca 1945 r. do dekretu jest więc zbadanie, czy dana nieruchomość ziemska podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Oznacza to, że muszą one ustalić, że wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej miały charakter rolniczy, bądź były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską, a jeżeli nie, to czy nieruchomości funkcjonalnie z nimi związane przekraczały normy obszarowe określone w powołanym przepisie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 46/04 i z dnia 12 września 2006 r. sygn. akt I OSK 1236/05). Pojęcie "związku funkcjonalnego" jako warunku objęcia rezydencji przepisami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie jest normatywnie definiowane. Orzecznictwo sądów administracyjnych co do konieczności wykazania związku funkcjonalnego zespołu z pozostałą częścią nieruchomości rolnej jest utrwalone (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1162/07, z dnia 22 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 46/04, z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 662/13, pub. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Należy przy tym mieć na uwadze, że pojęcie związek funkcjonalny należy rozumieć jako wzajemną zależność, współzależność, zależność funkcjonalną, związek odpowiadający potrzebom, przydatność, użyteczność, związek z daną funkcją, odnoszący się do niej (Słownik języka polskiego, pod red. J. Karłowicza, A. Kryńskiego, W. Niedźwieckiego t. I str. 783 Warszawa 1998 r.). Dlatego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyjaśniano, że związek taki zachodzi, jeżeli nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu rezydencjalno-parkowego i odwrotnie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 906/08). Dla istnienia takiego związku nie wystarcza przy tym wyłącznie związek podmiotowy, przez osobę właściciela, ani też same powiązania finansowe i terytorialne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2006 r. sygn. akt I OSK 28/2006 oraz z dnia 5 marca 2003 r. sygn. akt IV SA 1593/02, z dnia 19 września 2000 r. sygn. akt IV SA 451/00), zamieszkiwanie właściciela na terenie nieruchomości ziemskiej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 532/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 686/08), korzystanie przez właścicieli z dóbr w postaci żywności, czy środków finansowych wytwarzanych przez majątek ziemski (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1014/08). W ocenie Sądu przedmiotowy zamek wraz z otaczającym go parkiem z uwagi na charakter zabudowy, przeznaczenie i sposób użytkowania bezspornie nie miał charakteru nieruchomości rolniczej. O związku tego zespołu z pozostałym majątkiem zgodnie z przywołanym orzecznictwem nie mogą przesądzać wyłącznie powiązania podmiotowe, finansowe i terytorialne. Nie ma zatem znaczenia, czy został on fizycznie oddzielony (np. ogrodzeniem) ze wszystkich stron od zabudowań gospodarczych, ani też to, czy park graniczył z częścią gospodarczą majątku. Decydującego znaczenia nie mogą mieć także źródła dochodów właściciela, ani też fakt zamieszkania przez właściciela nieruchomości ziemskiej w zamku lub poza nim (a tym bardziej administratora dóbr w sytuacji, w której nie jest spornym, że zarządcy dóbr, którzy podlegali administratorowi zamieszkiwali w budynku zwanym rządcówką znajdującym się poza zespołem zamkowo-parkowym w części gospodarczej majątku na terenie tzw. gumna). Zwrócić też należy uwagę na to, że polskie siedziby magnackie (pałace, zamki) z reguły nie były związane z produkcją rolną, lecz miały charakter reprezentacyjny, podobnie jak integralnie związane z nimi otaczające je parki. Taka też sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Oznacza to, że ustalenia Ministra co do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszej sprawy (działka nr [...]), jak też poszczególnych jej składników zostały przez organ II instancji poczynione prawidłowo. Zasadnie też rozważono ich wzajemne powiązania oraz charakter zespołu zamkowo-parkowego, dowodząc braku związku funkcjonalnego z częścią rolną w obrębie całości majątku ziemskiego. Doprowadziło to Ministra do zasadnej konkluzji, że działka nr [...] nie stanowiła nieruchomości ziemskiej w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, a zatem nie podlegała ona objęciu tą regulacją. Na marginesie dodać jeszcze należy, że za zasadne Sąd uznał również stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej działki numer [...]. Jak wynika z zeznań świadków znajdujących się w aktach sprawy oraz zapisów ewidencji gruntów z dnia 18 września 1998 r. przedmiotowa działka o powierzchni 2,04 ha oznaczona była jako rola (klasa gruntów III a) co do gruntów o powierzchni 1,63 ha oraz tereny zabudowy mieszkaniowej (0,41 ha). Znajdował się na niej ogród warzywny, sad i domek ogrodnika, który na tym terenie uprawiał warzywa. Ta część nieruchomości nie służyła zatem celom rekreacyjnym bądź reprezentacyjnym i mogła być wykorzystana na działalność rolniczą. Sąsiadowała również bezpośrednio z innymi nieruchomościami rolnymi. Zasadnie zatem została przejęta na cele reformy rolnej. Podkreślić przy tym należy, że ta część rozstrzygnięcia nie była merytorycznie kwestionowana przez skarżących. Podsumowując Sąd stanął na stanowisku, że wydane w rozpatrywanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie oparte zostało o prawidłowo zinterpretowane przepisy prawa, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu oraz właściwą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co znalazło odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.