I SA/Wa 863/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO/organ) działając na podstawie art. 127 § 2 kpa w zw. z art. 17 pkt 1 kpa, art. 138 § 1 pkt 3 kpa i art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych po rozpatrzeniu wniesionego przez Miasto [...] odwołania od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 roku w przedmiocie nieodpłatnego przeniesienia własności działki nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,2000 ha położonej w [...] przy ul. [...] na H. J. i E. A. Z. – umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu ww decyzji SKO opisało stan faktyczny sprawy oraz podstawy prawne decyzji wydanej przez organ I instancji i następnie podniosło, że w przedmiotowej sprawie [...] reprezentowane przez Prezydenta [...] nie jest uprawnione do wniesienia odwołania. Organ wyjaśnił, że wg art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Dalej wskazał, że w myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnosząc się do powyższego organ wskazał, że przy rozpoznawaniu odwołania w pierwszej kolejności należy zbadać przesłanki formalne, w tym dopuszczalność odwołania a więc także i to czy wnosi je strona w rozumieniu art. 28 kpa. W tym kontekście organ wyjaśnił, że odwołanie wniesione przez organ wydający decyzję w I instancji tj. Prezydenta [...] jest niedopuszczalne. Powołał się w tym zakresie na stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 października 1990 roku w sprawie SA/Wr 990/90 i w uchwale z 19 maja 2003 roku zapadłej w sprawie OPS 1/03. Wskazuje ono, że ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania. (postanowienie NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., II FSK 527/12, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, LEX nr 171164, postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., II SA/Łd 1957/02, niepubl., postanowienie WSA w Łodzi 12 sierpnia 2004 r. II SA/Łd 20/04, niepubl. i postanowienia NSA z dnia 8 lipca 2005 r., OSK 1687/04, OSK 1688/04 OSK 1685/04 niepubl., postanowienie WSA w Łodzi 17 sierpnia 2004 r. II SA/Łd 17/04, niepubl. i postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2005 r., OSK 1753/04, postanowienie NSA z dnia 2003 r., II SA/Gd 1831/02, niepubl., postanowienie NSA z dnia 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09). W ocenie SKO nie do przyjęcia jest stanowisko, wg którego gmina może zajmować różną pozycję - raz organu, który wydaje decyzję, a innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji uznało ono, iż organ który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od tejże decyzji, a następnie legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Skargę na decyzję SKO wniosło Miasto [...] (dalej jako skarżący). Zarzuciło jej naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i art. 25 § 1 kpa poprzez pominięcie, iż decyzja w pierwszej instancji wydana była przez organ podlegający wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i skutkuje uchyleniem takiej decyzji. art. 28 kpa poprzez uznanie, że Miasto [...] nie jest stroną postępowania, pomimo oczywistego interesu prawnego, przez co uznano, iż nie jest uprawnione do wniesienia odwołania; art. 7, 77, 80, 107 § 3 oraz 138 § 1 kpa na skutek uchylenia się od obowiązku ustalenia stanu faktycznego na podstawie zebranego materiału dowodowego i twierdzeń skarżącego podniesionych w odwołaniu oraz zebrania kompletnego materiału dowodowego. Skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wbrew twierdzeniom SKO odwołanie od decyzji wniosło Miasto a nie organ administracji. Zarzucono, że Miasto [...] ma podmiotowość prawną i tylko ono może być stroną w sprawie a jego organem wykonawczym jest Prezydent [...] działający w imieniu i na rzecz miasta. W ocenie skarżącego sporne postępowanie w sposób oczywisty dotyczy jego interesów majątkowych, toczy się bowiem o prawo własności gruntu, które przysługuje gminie. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt III RN 104/00, OSNP nr 1/2002, poz. 4. Przyjęto w nim, iż strona jest pojęciem materialnoprawnym, nie zaś pojęciem procesowym, a zatem o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, przesądzają przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, nie zaś przepisy procesowe". Skarżący wskazał też na postanowienie SN z 9 listopada 2001 r., sygn. akt III RN 189/01, OSNP nr 8/2002, poz. 177 i uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. (OPS 1/03). Uznano tam, że jeżeli gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, to tej gminie została wyznaczona rola strony i nie może być ona zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty. W konsekwencji podniósł, że skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta, będący równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Organem właściwym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bowiem starosta, a nie prezydent miasta. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący podniósł zarzuty odnośnie do merytorycznej zasadności decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako "ppsa") uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Należy podkreślić, że określone podmioty uczestniczą w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Ustalenie interesu prawnego danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. W tym zakresie, nawiązując do stanu faktycznego sprawy, nie może budzić wątpliwości, że co do zasady gmina ma interes prawny w sprawie, która dotyczy jej majątku. Jest osobą prawną, ma zagwarantowaną przepisami prawa niezależność i może być podmiotem praw i obowiązków, a gdy chodzi o prawo własności – we własnym zakresie nim dysponować, przestrzegając wymogi zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami gdy chodzi o rozporządzanie majątkiem jednostki samorządu terytorialnego. Tym niemniej, w ramach procesu administracyjnego, w sprawie w której w ramach imperium rozstrzyga organ wykonawczy gminy w stosunku do elementu jej dominium – gmina traci status strony w dalszym toku postępowania. Innymi słowy, w sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (zob.: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 19 października 2006 r., I OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 18 lipca 2007 r., I OSK 1211/06, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazał na to także Naczelny Sąd Administracyjny w tezowanym (i co do zasady aprobowanym przez skład tut. Sądu) wyroku z dnia 11 grudnia 2014r. zapadłym w sprawie I OSK 820/13. Podniesiono w nim mianowicie, że jeśli prezydent miasta na prawach powiatu, pełniąc funkcję starosty, wydał w pierwszej instancji decyzję o zwrocie nieruchomości bądź np. o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka – jako osoba prawna – na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego nie może być stroną. W uzasadnieniu ww wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przywołał rys historyczny warunkujący ostatecznie ww pogląd a także przedstawił nurty, jakie na przestrzeni lat kształtowało orzecznictwo w ww zakresie. Ostatecznie przyjął, podobnie jak to miało miejsce w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 652/12 (LEX nr 1125527), że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Jednak wówczas, w zakresie, w jakim pełni on (wójt, burmistrz, prezydent miasta) funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów gminy uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych. Ponadto (gdy mowa o zarzutach niniejszej skargi) w ww orzeczeniu w sprawie I OSK 820/13 odwołano się do uzasadnienia uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), w którym zawarte zostało stwierdzenie, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego (na co słusznie zwraca uwagę skarżący). Istotnie, gmina – jako osoba prawna – może być stroną postępowania, wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Przyjęcie odmiennej wykładni (jak wskazał NSA w sprawie I OSK 820/13) musiałoby – zgodnie z zasadą "ne quis iudex in propria causa" – skutkować wyłączeniem się danego organu administracji publicznej w przypadkach, w których rozpatrywana sprawa dotyczyłaby interesu reprezentowanej przez niego jednostki samorządu terytorialnego. Dalej, gdy chodzi o problem wyłączenia się od rozpoznania sprawy prezydenta miasta na prawach powiatu w przypadku, gdy wydawane przez niego rozstrzygnięcie dotyczy praw majątkowych gminy, NSA zwrócił uwagę, że był on szeroko omawiany w przywołanej wyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. w sprawie OPS 1/03; jednak zaznaczył, że teza ww uchwały nie została zaaprobowana przez część doktryny. Wskazał np. na glosę T. Wosia, który stwierdził między innymi, że "przyjęte w komentowanej uchwale NSA stanowisko nie służy realizacji konstytucyjnej idei powierzenia samorządowi terytorialnemu zadań publicznych i pozostaje w sprzeczności ze szczegółowymi unormowaniami kompetencyjnymi dotyczącymi gmin, w tym również gmin-miast na prawach powiatu. Z mocy bowiem tych unormowań kompetencyjnych lub norm materialnego prawa administracyjnego organy tych gmin (w tym również gmin-miast na prawach powiatu) zostały upoważnione do kształtowania stosunków (w tym również np. stosunków cywilnoprawnych), których jedną ze stron jest własna gmina organu" (Samorząd Terytorialny 2004/12/70-79). W sprawie I OSK 820/13 NSA zaaprobował stanowisko autora ww glosy wskazujące na to, że "gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) tej gminy, a jednocześnie prezydent miasta nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu w ogólnych normach kompetencyjnych i przepisami prawa materialnego i to również wówczas, kiedy miasto to wykonuje zadania powiatu, a on sprawuje funkcje starosty." Uwzględniając powyższe i akceptując pogląd zaprezentowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd przyjął, iż skarżąca gmina nie miała legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w I instancji przez Prezydenta [...]. Jakkolwiek zatem (w ocenie tut. Sądu) gmina ta posiada interes prawny w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej (gdyż zaskarżona decyzja pochodzi od organu administracji niezależnego od jej struktur ustrojowych a przy tym dotyczy zanegowania jej interesu prawnego w sprawie administracyjnej) to jednak w administracyjnym postępowaniu drugoinstancyjnym interesu tego nie miała. Nie miała zatem legitymacji do skutecznego zainicjowania postępowania odwoławczego. Zasadnie zatem SKO, w oparciu o art. 138 § 3 kpa umorzyło postępowanie odwoławcze jako niedopuszczalne (czy też bezprzedmiotowe) z przyczyn podmiotowych. Skutkowało to oddaleniem skargi w oparciu o art. 151 ppsa.