I SA/Wa 871/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2015 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa, niedopuszczalność zażalenia A. D. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], którym to postanowieniem, po rozpatrzeniu wniosku A. D. z dnia [...] lutego 2015 r., organ odmówił zawieszenia postępowania w sprawie z odwołania od decyzji Wojewody [...] nr [...]z dnia [...] sierpnia 2014 r. stwierdzającej, że część nieruchomości "[...]", składająca się z obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, podlegała przejęciu na podstawie dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13, ze zm.). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył A. R. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., Wojewoda [...] stwierdził, że część nieruchomości "[...]", składająca się z obecnej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] ha, podlegała przejęciu na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Od powyższej decyzji A.B., E. N., A. R., A. D. i J. D złożyli odwołania. Pismem z 9 lutego 2015 r. A. D wystąpił o zawieszenie ww. postępowania odwoławczego na podstawie art. 98 § 1 kpa. W uzasadnieniu swego wniosku wskazał, że działka ew. [...] z obrębu [...], co do której toczy się postępowanie, uległa parcelacji przed 1939 r. W jej wyniku została ona zakwalifikowana jako działka budowlana. W związku z tym podniósł, że strony są w trakcie poszukiwań dokumentów mających na celu udowodnienie powyższego, a zatem należy zawiesić toczące się postępowanie do momentu zakończenia poszukiwań ww. dokumentów. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił zawieszenia ww. postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ wskazał, że zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Organ wskazał, że pierwsza z przesłanek zawieszenia postępowania została spełniona, gdyż z przedmiotowym wnioskiem wystąpił A. D. który wszczął przedmiotowe postępowanie. Jednocześnie, w ocenie organu, nie została spełniona druga z przesłanek umożliwiających zawieszenie postępowania. Mianowicie jedna ze stron postępowania tj. H. H. (obecny użytkownik wieczysty nieruchomości), zgłosił w zakreślonym terminie sprzeciw wobec zawieszenia postępowania. Doręczając powyższe postanowienie stronom postępowania Minister pouczył je, że jest ono niezaskarżalne, a odmowę zawieszenia postępowania można kwestionować w skardze na decyzję administracyjną kończącą postępowanie odwoławcze. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A. D. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził niedopuszczalność ww. zażalenia. W uzasadnieniu ww. postanowienia wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Stosownie zaś do art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Wydane postanowienie dotyczyło odmowy zawieszenia postępowania, a z treści przywołanego art. 101 § 3 k.p.a. wynika jednoznacznie, że na rozstrzygnięcia w tym przedmiocie zażalenie nie służy. Organ zaznaczył, że stanowisko takie znajduje potwierdzenie w utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia 18 czerwca 2013 r" II OSK 2296/12; z dnia 12 lutego 2014 r" II OSK 2509/12; z dnia 18 lipca 2014 r., II OSK 340/13), czego sam skarżący był świadomy, gdyż do złożonego zażalenia załączył kopię pierwszego z wymienionych orzeczeń. Minister wskazał jednocześnie, że nie może odnieść zamierzonego skutku powoływanie się na tezę uchwały NSA z dnia 22 maja 2000 r., OPS 4/00, ponieważ została ona wydana w innym stanie prawnym; art. 101 § 3 w obecnym brzmieniu obowiązuje bowiem dopiero od 11 kwietnia 2011 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Za dopuszczalnością zażalenia w niniejszej sprawie nie może również przemawiać, w ocenie organu, stanowisko dr hab. Hanny Knysiak-Molczyk zawarte w glosie dołączonej do ww. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2296/12 (OSP 2014 nr 12, poz. 112). Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. R. wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 101 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie przysługuje mu prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania, podczas gdy lektura przepisu oraz opracowań prawniczych załączonych do zażalenia nie powinna budzić wątpliwości co do zasadności jego zażalenia oraz naruszenie art. 141 k.p.a. poprzez uznanie, że kodeks nie stanowi o możliwości wniesienia zażalenia w sprawie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz przedstawił ponownie argumenty zaprezentowane we wniesionym zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej odrzucenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko co do prawidłowego rozumienia aktualnie obowiązującej treści art. 101 § 3 k.p.a. Ponadto, organ podniósł, iż zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie, ani też postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. W związku z powyższym, w ocenie organu, nie podlega ono kontroli sądów administracyjnych, a zatem skarga winna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania wydane przez organ I instancji w dniu [...] marca 2015 r. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Ministra o odrzucenie skargi, Sąd uznał ten wniosek za bezzasadny. Wbrew bowiem stanowisku organu odwoławczego, przedmiotowe postanowienie podlega kontroli sądów administracyjnych. Zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W ocenie Sądu, w myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 134 kpa sąd administracyjny jest władny dokonać kontroli ostatecznego postanowienia o niedopuszczalności zażalenia pod kątem, czy organ II instancji zasadnie stwierdził, że wniesienie przez stronę zażalenia na postanowienie organu I instancji o odmowie zawieszenia postępowania było niedopuszczalne. Zatem, brak jest w tej sytuacji podstawy prawnej do zastosowania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i odrzucenia skargi. Na marginesie zwrócić trzeba uwagę na błędne pouczenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, które to uchybienie organu nie miało jednak, w ocenie Sądu, wpływu na wynik sprawy. Przechodząc do kwestii niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 141 § 1 kpa, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W myśl art. 101 § 3 k.p.a. - w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. nadanym tej normie przepisem art. 1 pkt 17 lit b) ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) - na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. W ocenie składu orzekającego w sprawie, z powyższego wynika zatem, iż zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro bowiem w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to brak jest podstaw aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia również uzasadnienie rządowego projektu ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dostępne na stronie www.sejm.gov.pl, nr druku 2987). Z ww. uzasadnienia wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), a ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Za wskazaną interpretacją przemawia także wykładnia celowościowa i systemowa art. 101 § 3 k.p.a.. W uzasadnieniu wyroku z 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2148/11 (dostępnym na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że istotą nowelizacji powołanego przepisu było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowień o odmowie zawieszenia oraz postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w wyroku z 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12 (dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), formułując jednocześnie tezę, iż "Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania")". W ostatnim z wymienionych wyroków NSA zauważył również, iż uzasadnienia takiego rozwiązania prawnego poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady, postępowanie administracyjne powinno być bowiem zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. NSA zauważył przy tym, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą, między innymi, wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173). Z przedstawionych wyżej przyczyn, jak wskazał NSA, uzasadnione pozostaje wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Zaprezentowana argumentacja Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą sąd w składzie orzekającym w całości podziela, znajduje powiedzenie w licznych orzeczeniach NSA (por. wyrok z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2300/13, wyrok z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1188/12, wyrok z dnia 18 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2296/12, wyrok z dnia 22 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 543/11, wyrok z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2410/10; http://orzecznia.nsa.gov.pl). Zauważyć trzeba, iż podobne stanowisko można odnaleźć również w wypowiedziach doktryny. Hanna Knysiak-Molczyk wskazuje, iż "brak możliwości zaskarżenia postanowień o podjęciu zawieszonego postępowania i odmowie zawieszenia postępowania (administracyjnego) jest usprawiedliwiony potrzebą realizacji zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości" (Glosa do wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2013 r., II OSK 2296/12. Teza nr 2, OSP 2014/12/112, LEX nr 1525950). Z kolei na tle powołanego przepisu Marek Szałkiewicz formułuje pogląd, iż "Dokonując nowelizacji art. 101 § 1 i 3 k.p.a., ustawodawca posłużył się metodami i zwrotami używanymi w przypadkach, gdy dąży do ograniczenia możliwości zaskarżenia. Można zatem stwierdzić, że na gruncie procedury administracyjnej odszedł on od modelu pełnej zaskarżalności wskazanych postanowień na rzecz modelu ograniczonego, co było celowe i zasługuje na aprobatę. W obecnym stanie prawnym na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego lub odmowie jego podjęcia służy zażalenie do organu wyższego stopnia. Zażalenie nie służy z kolei na postanowienie o odmowie zawieszenia oraz podjęciu zawieszonego postępowania." (Glosa do postanowienia NSA z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 452/13., LEX nr 1302926). Z powyższego wynika zatem, że obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej - art. 101 § 3 kpa - nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zatem, w przypadku wniesienia zażalenia na tego rodzaju postanowienie, organ drugiej instancji jest zobowiązany stwierdzić niedopuszczalność wniesionego zażalenia stosownie do art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa. Wskazany przepis art. 134 kpa stanowi bowiem, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta - w myśl art. 144 kpa - ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Podkreślić przy tym należy, że przywołany art. 134 obliguje organ drugiej instancji w pierwszej kolejności do badania dopuszczalności zażalenia. Organ odwoławczy nie jest zatem uprawniony do badania merytorycznej treści odwołania (zażalenia) dopóki nie stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki jego niedopuszczalności. Mając na uwadze zaprezentowane rozważania podsumować trzeba, że obowiązujące przepisy procedury administracyjnej w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia nie przewidywały środka zaskarżenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Taka zaś sytuacja obligowała Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania, w oparciu o art. 134 kpa w zw. z art. 144 kpa, postanowienia o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Organ bowiem nie dysponuje w tym względzie uznaniem administracyjnym. Z powyższych względów, niezasadne okazały się podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 101 § 3 kpa i art. 141 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.