I SA/Wa 901/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant referent – stażysta Katarzyna Matecka - Caban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę Decyzją z [...] listopada 2017 roku Prezydent [...] (Prezydent), odmówił J. K. (Skarżący) przyznania świadczenia wychowawczego na córkę, A. K. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego dotyczył A., jako kolejnego dziecka w rodzinie. Jako pierwsze dziecko Skarżący wskazał syna W. Zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego [...] z [...] listopada 2010 roku (sygn. akt [...]) miejscem pobytu W. jest miejsce zamieszkania jego matki, P. K. Uwzględniając treść art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowywaniu dziecko (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1851, dalej: "ustawa z dnia 11 lutego 2016 roku") nie można zatem uznać W. za członka rodziny Skarżącego. Zatem brak było podstaw do przyznania świadczenia wychowawczego na A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, decyzją z [...] marca 2018 roku utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. SKO wyjaśniło, że wyrokiem rozwodowym z [...] listopada 2010 roku ustalono miejsce zamieszkania W. przy jego matce jak również zobowiązano Skarżącego do łożenia na rzecz syna alimentów w kwocie [...] złotych miesięcznie. Wyrok ten potwierdza zatem, że dziecko stale zamieszkuje z matką. SKO wyjaśniło, że w przypadku opieki naprzemiennej dziecko mieszka z każdym z rodziców podobną ilość czasu, koszty utrzymania dzielone są po połowie i nie ustala się obowiązku alimentacyjnego jednego z rodziców na rzecz dziecka. Skoro Sąd Okręgowy uwzględniając nakłady obojga rodziców na utrzymanie i wychowanie dziecka stwierdził, że jednemu z nich należą się jeszcze od drugiego alimenty, to oznacza to, że uznał zarazem, że dziecko pozostaje na utrzymaniu rodzica, który ma je otrzymywać, czyli w realiach niniejszej sprawy, na utrzymaniu matki. Podsumowując SKO wskazało że skoro syn Skarżącego, zgodnie z wiążącym wyrokiem sądu cywilnego nie zamieszkuje na stałe wraz z ojcem, jak również nie zamieszkuje wraz z ojcem w ramach orzeczonej przez są cywilny opieki naprzemiennej, to brak jest podstaw do uznania, że jest on pierwszym dzieckiem w rodzinie. Z tych względów nie można uznać A. za drugie dziecko w rodzinie. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu SKO wskazało, że ustalanie opieki naprzemiennej przez organ administracyjny byłoby nieuprawnione w świetle art. 2 pkt 16 oraz art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku, posługujących się pojęciem "orzeczenia sądu". Organ odwoławczy podniósł również, że wspólne zamieszkiwanie dziecka wraz z rodzicem w ramach opieki naprzemiennej determinują dwa elementy : prawny, to jest ustalenie opieki naprzemiennej przez sąd oraz faktyczny, wykonywanie orzeczenia sądu. Samo faktyczne sprawowanie opieki przez oboje rodziców nie może być uznane przez organ jako opieka naprzemienna, bowiem organ administracji nie ma kompetencji do regulowania sposobu wykonywania opieki nad dzieckiem, Orzekanie o istnieniu opieki naprzemiennej należy do kompetencji sądu. SKO ustosunkowując się do argumentacji odwołania wyjaśniło również, że : a. rozstrzygnięcie w sprawie o świadczenie wychowawcze nie ogranicza władzy rodzicielskiej Skarżącego wobec jego syna, b. przywołane stanowisko SKO we [...] wyrażone zostało w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku, c. przyjęta przez SKO wykładnia nie narusza art. 32 Konstytucji, bowiem uzyskanie orzeczenia o sprawowaniu opieki naprzemiennej nad dzieckiem stanowi gwarancję braku nadużyć w korzystaniu z regulowanego w niej uprawnienia. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wniósł do tutejszego sądu skargę, w której decyzji SKO zarzucił : I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r., w związku z art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, iż fakt wskazania w wyroku rozwodowym miejsca pobytu W. K. (syna P. K. i J. K.) determinuje wniosek, iż nie może on zostać wliczony jako członek rodziny J. K., co skutkowało odmową przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko: A. K., ur. [...] sierpnia 2014 r.; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a., poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. odmawiającej przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko: A. K., ur. [...] sierpnia 2014 r., pomimo wydania jej w wyniku postępowania prowadzonego z naruszeniem art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt 6, art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a., tj. w postępowaniu, w którym organ I instancji: a. zaniechał w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tj. ograniczył się do uznania, iż sam fakt wskazania w wyroku rozwodowym miejsca pobytu W. K. (syna P. K. i J. K.) determinuje wniosek, iż nie może on zostać wliczony jako członek rodziny J. K., tj. uznał, iż z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko w przypadku kiedy to w wyroku rozwodowym expressis verbis zostało użyte sformułowanie "opieka naprzemienna"; b. przyjął, jako udowodniony fakt, iż w sprawie nie zachodzi opieka naprzemienna rodziców P. K. i J. K. sprawowana w porównywalnych i powtarzających się okresach, nad małoletnim W. K., ponadto naruszył zasady postępowania poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji i wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję; c. prowadził postępowanie w sposób naruszający zaufanie strony do praworządności działań organu, w szczególności poprzez nieuznanie, że naprzemienna opieka sprawowana przez rozwiedzionych rodziców na podstawie wyroku rozwodowego jest wystarczającą przesłanką, aby każde z rodziców z osobna ubiegało się o świadczenie wychowawcze przysługujące im na ich "drugie" dzieci (w komentowanym przypadku na A. K.); d. wydał decyzję, która nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, przez co utrudnił stronie odniesienie się do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, co narusza podstawowe zasady prawa administracyjnego, w tym sprawia, iż stronie nie zapewniono prawa do rzetelnej administracji; - w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., 2. naruszenie art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez nieodniesienie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów odwołania; 3. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 ww. ustawy, poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, tj. niezawiadomienie strony przed wydaniem skarżonej decyzji o zakończeniu postępowania wyjaśniającego (dowodowego), a tym samym uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów; 4. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a., poprzez nieuchylenie przez organ II instancji decyzji Prezydenta oraz nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy sprawa ta pomimo formalnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ I instancji (wydanie decyzji), z uwagi na brak wskazania w uzasadnieniu decyzji na analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy przez ten organ, w odniesieniu do tej konkretnej sprawy, w istocie nie została przez niego rozstrzygnięta, a zatem sprawa ta została rozstrzygnięta de facto jedynie w jednej II instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. W ocenie sądu istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy administracji dokonały prawidłowej wykładni art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku w zakresie możliwości zaliczenia dziecka jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub rozłączeniu. SKO stanęło na stanowisku, że o istnieniu opieki naprzemiennej, uzasadniającej zaliczenie dziecka jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub rozłączeniu można mówić wyłącznie w sytuacji, w której została ona ustalona orzeczeniem sądu. Z treści odwołania oraz skargi wynika, że w ocenie Skarżącego, o ile nie ma takiej potrzeby, sąd w wyroku rozwodowym nie wkracza w sferę dokładnego regulowania relacji pomiędzy rozwiedzionymi rodzicami a dziećmi, zatem rodzice mogą na podstawie własnych ustaleń wprowadzić system opieki naprzemiennej nad dziećmi. W ocenie sądu rację w tym sporze należało przyznać organom administracji. Definicja "rodziny" została unormowana w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku, który przewiduje, że pod pojęciem "rodziny" ustawodawca rozumie odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Z powyższych regulacji prawnych wynika, że pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 sierpnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 947/17), na gruncie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny a jednoczesne zaliczenia go do odrębnych rodzin obojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo. Stanowisko, zgodnie z którym pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu podzielone zostało następnie w wyrokach NSA z 24 maja 2018 roku, I OSK 2997/17, 11 kwietnia 2018 roku, I OSK 2088/17, 22 marca 2018 roku, I OSK 2302/17, 19 stycznia 2018 roku, I OSK 1807/17, 11 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/17, 17 listopada 2017 r. o sygn. I OSK 1046/17, 4 października 2017 r. sygn. akt I OSK 778/17, 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 947/17. Sąd wskazuje w tym miejscu, że orzekanie o władzy rodzicielskiej, w tym w zakresie opieki naprzemiennej, może odbywać się nie tylko w drodze rozstrzygnięcia zawartego w wyroku rozwodowym, ale może znaleźć uregulowanie w ugodzie, zawartej przez strony przed sądem i przez sąd aprobowanej (czego przejawem jest postanowienie o umorzeniu postępowania w sprawie na mocy art. 355 § 1 K.p.c.), jak i w ugodzie zawartej w postępowaniu mediacyjnym, która po jej zatwierdzeniu ma moc ugody sądowej (art. 18315 § 1 K.p.c.). Ugoda sądowa wywołuje podwójny skutek – likwiduje spór sądowy i kształtuje na gruncie materialnoprawnym stosunki między stronami – nadaje się do wykonania (stanowi tytuł egzekucyjny (art. 777 § 1 pkt 1 K.p.c.) i w tym znaczeniu zrównana jest z prawomocnym wyrokiem sądowym. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, skoro w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca zawarł definicję pojęcia rodziny a wykładnia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości, to należy uznać, że ustawodawca - na gruncie omawianej ustawy - instytucję rodziny rozumiał tak, jak wyraził to w ww. definicji. Powyższy przepis jest przepisem szczególnym i - jako taki - musi być wykładany ściśle. Jakakolwiek zatem jego wykładnia rozszerzająca nie jest uzasadniona. Skład orzekający podziela także stanowisko SKO, że organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi - jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny - są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa cywilnego a dokładnie tę jego części, którą stanowi prawo rodzinne i opiekuńcze. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy zatem do właściwości sądu powszechnego. Zgodnie bowiem z art. 1 kodeksu postępowania cywilnego, akt ten normuje postępowania sądowe w sprawach ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy jak również w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz w innych sprawach, do których przepisu Kodeksu stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne). Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku NSA z 17 stycznia 2018 roku, I OSK 1674/17, w którym wyjaśniono, że pojęcie "opieki naprzemiennej" do polskiego porządku prawnego wprowadzone zostało ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1062). Skoro pojęcie to nie jest zdefiniowane przez prawo, to za prawidłowe wypada uznać próby jego wyjaśnienia dokonywane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazujące, iż jest to stan, w którym rodzice rozwiedzeni, żyjący w separacji lub w rozłączeniu, którym przysługuje władza rodzicielska, sprawują opiekę nad wspólnym dzieckiem na przemian, tj. w mniej więcej równych, następujących po sobie okresach. Opiekę naprzemienną cechuje bowiem mniej więcej równy podział obowiązków pomiędzy rodzicami w zakresie sprawowania opieki nad dzieckiem, które zamieszkuje i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Ke 18/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 75/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 121/17; wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 149/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższe wskazuje, iż rozstrzygnięcie o opiece naprzemiennej wymaga uwzględnienia wielu okoliczności związanych chociażby ze wspólnym, przemiennym i cyklicznym zamieszkiwaniem z dzieckiem jego rodziców, którzy są rozwiedzeni, żyją w separacji albo w rozłączeniu. Należy bowiem pamiętać, że rodzina zdefiniowana w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku obejmuje wyłącznie dzieci zamieszkujące wspólnie z osobami uprawnionymi do tego świadczenia (art. 2 pkt 16 w zw. z art. 4 ust. 2 z dnia 11 lutego 2016 roku). Ustalenie powyższych okoliczności i wyprowadzenie z nich wniosków umożliwiających rozstrzygnięcie o opiece naprzemiennej winno nastąpić z uwzględnieniem dobra dziecka jako fundamentalnej zasady wynikającej z kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Rozstrzygnięcia w sprawach opieki naprzemiennej podejmowane muszą więc być przez sąd wyspecjalizowany w sprawach rodzinnych, uwzględniający przy określaniu warunków tejże opieki okoliczności indywidualnej sprawy, a w szczególności konfrontujący oczekiwania rodziców wykonujących władzę rodzicielską z dobrem dziecka jako wartością dominującą (art. 95 § 3 K.r.o.). Tym samym samodzielne rozstrzyganie o opiece naprzemiennej przez organ administracji właściwy w sprawie świadczenia wychowawczego jest nieuprawnione i to nie tylko w świetle wyraźnego brzmienia art. 2 pkt 16 z dnia 11 lutego 2016 roku, ale także dlatego, że organ ten nie dysponuje instrumentarium prawnym umożliwiającym skonfrontowanie z dobrem dziecka artykułowanego przez rodzica lub oboje rodziców faktu istnienia opieki naprzemiennej, jako warunku przyznania świadczenia wychowawczego. W niniejszej sprawie niesporne jest, że miejsce pobytu W. w wyroku rozwodowym ustalone zostało przy jego matce. Skarżącego zobowiązany został również do uiszczania alimentów na rzecz syna. Ani z odwołania ani ze skargi nie wynika, by Skarżący i jego była żona zawarli jakąkolwiek ugodę przed mediatorem czy też przed sądem, ustalającą opiekę naprzemienną nad W. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że W. jest członkiem rodziny Skarżącego a co za tym idzie brak jest podstaw do uznania A. za drugie dziecko w rodzinie. Sąd nie uznał za zasadne podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego. Jak już wyżej wskazano, prawidłowa wykładnia art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 roku wskazuje, że o istnieniu opieki naprzemiennej w rozumieniu powołanego przepisu można mówić jedynie w sytuacji, w której wynika ona z orzeczenia sądu powszechnego. Zatem zarzuty objęte punktem II.1. a-c) petitum skargi są niezasadne. W sytuacji w której Skarżący nie przedłożył żadnego orzeczenia sądowego (wyroku czy też postanowienia zatwierdzającego ugodę lub umarzającego postępowanie sądowe na skutek zawarcia ugody między stronami) organ zobligowany był do uznania, że nad W. nie jest sprawowana opieka naprzemienna. Zarzut objęty punktem II. 1 d) również jest niezasadny. Jak wynika z akt sprawy Skarżący skutecznie wniósł odwołanie a następnie skargę do tutejszego sądu kwestionując fakt przyjęcia przez organy obu instancji, że opieka naprzemienna zachodzi wyłącznie w sytuacji, w której określona została w orzeczeniu sądu. Objęty punktem II. 2 petitum skargi zarzut nieodniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania a przez to naruszenia art. 15 k.p.a. również jest niezasadny. Powołany artykuł wprowadza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sprawa rozstrzygnięta została przez organy dwóch instancji. SKO wyjaśniło z jakich przyczyn uznaje, że w sprawie nie zachodzi opieka naprzemienna a dodatkowo w uzasadnieniu odniosło się do argumentów podniesionych w odwołaniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy sąd nie dostrzega wpływu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. na wynik sprawy. Nieprzyznanie świadczenia wychowawczego było następstwem nie określenia opieki naprzemiennej w orzeczeniu sądu. Skarżący ani na etapie odwołania ani też na etapie skargi do tutejszego sądu nie wykazywał, by wydane zostało orzeczenie sądowe wprowadzające opiekę naprzemienną nad W. W konsekwencji, za niezasadny uznać należało również zarzut 138 § 2 k.p.a., nie zachodziły bowiem okoliczności obligujące organ do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające nie naruszyły wskazanych przez skarżącego przepisów zarówno prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego. Organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały jego rozpatrzenia i w sposób zasadny - stosownie do prawidłowo przeprowadzonej wykładni art. 2 pkt 16 ustawy - przyjęły, że W. nie jest członkiem rodziny Skarżącego w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu i w konsekwencji w prawidłowy sposób orzekły w zaskarżonych decyzjach. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę