II SA/Wa 160/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Protokolant specjalista Wiesława Jesiotr po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. C. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego oddala skargę W dniu [...] stycznia 2017 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.; zwanej dalej "u.s.g."), art. 14 ust. 5 pkt 1 i pkt 2, ust. 5a, ust. 5g i ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.; zwanej dalej "ustawą o systemie oświaty") oraz art. 4 ust. 2 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 296 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych") Rada Miasta [...] wydała następującą uchwałę: § 1. 1. Bezpłatne usługi w zakresie realizacji podstawy programowej świadczone są przez publiczne przedszkola, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, inne formy wychowania przedszkolnego, prowadzone przez Gminę [...] w wymiarze pięciu godzin dziennie, przez pięć dni w tygodniu, od poniedziałku do piątku. 2. Czas na realizację podstawy programowej ustala się w godzinach określonych w statucie przedszkola/szkoły lub organizacji innej formy wychowania przedszkolnego. § 2. 1. Za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku do lat 5 w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych, o których mowa w § 1 ustala się opłatę w wysokości 1,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę zajęć. 2. Opłata, o której mowa w ust. 1 nie obejmuje kosztów wyżywienia. 3. Z opłaty, o której mowa w ust. 1 zwalnia się w całości dzieci posiadające na dzień 30 września roku szkolnego aktualne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. § 3. Miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji świadczeń, ustalana jest jako iloczyn stawki godzinowej, o której mowa w § 2, liczby dni pracy w danym miesiącu oraz zadeklarowanej przez rodziców/prawnych opiekunów dziecka dziennej liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej, innej formie wychowania przedszkolnego ponad wymiar określony w § 1. § 4. W przypadku nieobecności dziecka opłata, o której mowa w § 3 podlega proporcjonalnemu zmniejszeniu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dziecko było nieobecne. § 5. Warunki korzystania z wychowania przedszkolnego, wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych oraz opłat za wyżywienie, określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem przedszkola/szkoły a rodzicami/prawnymi opiekunami dziecka. § 6. Traci moc Uchwała Nr 412/XXXV/14 Rady Miasta Milanówka z dnia 13 lutego 2014 r. w sprawie wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne prowadzone przez Gminę Milanówek (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 3227). § 7. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta [...]. § 8. Uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2017 r. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że 9 grudnia 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 1 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1985), która wprowadziła zmiany w finansowaniu wychowania przedszkolnego. Zgodnie z powyższą ustawą, począwszy od roku 2017, dzieci sześcioletnie uczęszczające do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych zostały objęte subwencją oświatową. Jednocześnie nowelizacja zniosła możliwość pobierania przez organ prowadzący opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku 6 lat. Na podstawie zmienionego art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty rada gminy określa wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku do lat 5 w prowadzonych przez gminę publicznych przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz innych formach wychowania przedszkolnego. Przy określaniu wysokości opłat, rada gminy uwzględnia czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki nie krótszy niż 5 godzin dziennie oraz może ustalić warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat. Organ stwierdził, że przedmiotowa uchwała zawiera uregulowania odnoszące się do zmienionego stanu prawnego oraz zachowuje wysokość dotychczas obowiązującej w Gminie [...] opłaty. Wprowadza jednocześnie w § 2 nowe zapisy dotyczące całkowitego zwolnienia z opłat niektórych dzieci. Zgodnie z § 2 ust. 3 uchwały z opłaty zwalnia się dzieci posiadające na dzień 30 września roku szkolnego aktualne orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Zwolnienie takie zaproponowano z uwagi na fakt, że na dzieci niepełnosprawne, wykazane w bazie danych Systemu Informacji Oświatowej wg stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, gmina otrzymuje dodatkową część oświatową subwencji ogólnej z przeznaczeniem na realizację zadań związanych kształceniem tych dzieci. Wychowanie dziecka niepełnosprawnego niesie ze sobą ogromny wysiłek nie tylko organizacyjny, ale także finansowy dla rodziców/prawnych opiekunów niepełnosprawnych dzieci, dlatego zdaniem Rady Miasta zastosowanie proponowanego zwolnienia jest w pełni zasadne. Rada wskazała, że uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2017 r. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3 ww. ustawy, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Jednocześnie zgodnie z art. 5 ww. ustawy przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Wymienione wyżej przesłanki w tym przypadku zachodzą. Proponowana treść uchwały zawiera regulacje, które nie są sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz działają zdecydowanie na korzyść mieszkańców, zawężając grupę osób zobligowanych do ponoszenia opłaty za wychowanie przedszkolne w prowadzonych przez Gminę [...] jednostkach wychowania przedszkolnego. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. W. C. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Podniosła w nim, że zaskarżona uchwała ustala stałą, zryczałtowaną opłatę za korzystanie z publicznego przedszkola w gminie [...] za każdą rozpoczętą godzinę, co jest ewidentnie sprzeczne z art. 14 ust. 5a ustawy o systemie oświaty. W przepisie tym ustawodawca przewidział naliczanie opłaty za "godzinę zajęć", zatem opłata powinna być naliczana za każdą pełną godzinę, a nie za godzinę rozpoczętą i rodzic, bądź opiekun dziecka nie może ponosić opłaty w wysokości 1 zł, jeżeli dziecko korzysta ze świadczeń przedszkola przez niepełną godzinę. Ponadto brak jest podstaw do pobierania opłaty za z góry zadeklarowaną przez rodzica liczbę godzin pozostawania dziecka w przedszkolu bez uwzględnienia czasu, w którym dziecko realnie przebywa w przedszkolu. Niezależnie od powyższego wskazała, że ustawa nie przewiduje obowiązku zawierania umowy cywilnoprawnej w zakresie usług przedszkolnych, stąd uchwała Rady Miasta nie może kreować takiego obowiązku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. C. (dalej także jako "skarżąca") wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarzucając jej sprzeczność z art. 14 ust. 5a ustawy o systemie oświaty przez ustalenie, że naliczanie opłaty za świadczenie usług przez publiczne przedszkole w [...] odbywa się za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu, podczas gdy opłata powinna być naliczana za rzeczywisty czas pobytu dziecka w przedszkolu. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. Wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że po ponownym przeanalizowaniu postanowień zawartych w przedmiotowej uchwale organ doszedł do wniosku, że opłata winna być naliczana za każdą godzinę, dlatego też podjęto działania, mające na celu wyeliminowanie z uchwały wadliwych postanowień. Przygotowano projekt uchwały zmieniającej zaskarżoną uchwałę, zgodnie z którym § 2 ust. 1 otrzyma brzmienie: "Za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w wieku do lat 5 w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych, o których mowa w § 1, ustala się opłatę w wysokości 1 zł za każdą godzinę zajęć.", a § 3 i 4 zostaną uchylone, co też uczyniono w uchwale z [...] listopada 2017 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia z 5 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1873/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. C. na ww. uchwałę Rady Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r., nr [...] orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądził od Miasta [...] na rzecz skarżącej kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] z [...] stycznia 2017 r. została podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i stanowi akt prawa miejscowego, bowiem została podjęta na mocy upoważnienia ustawowego (art. 40 u.s.g.) i zawiera normy prawne adresowane do każdego w określonym stanie hipotetycznym, tj. do bliżej nieokreślonej grupy rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Podniósł, że zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy, albo jeśli jest ona aktem prawa miejscowego. Skoro zatem w niniejszej sprawie sporna uchwała jest aktem prawa miejscowego, to brak jest ograniczeń czasowych do stwierdzenia jej nieważności i nie ma przy tym znaczenia również i to, że została ona już uchylona na podstawie kolejnej uchwały z [...] listopada 2017 r., nr [...], bowiem wywołała ona skutki prawne w określonym czasie i na jej podstawie pobierane były opłaty za pobyt dzieci w przedszkolu, a w konsekwencji mogą np. być egzekwowane zaległe opłaty. Wobec powyższego jedynie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pozbawi ją mocy prawnej w całości ex tunc, a więc tak, jakby nigdy nie była podjęta. Sąd I instancji podniósł, że stosownie do treści art. 14 ust. 5a ustawy o systemie oświaty wysokość opłaty, o której mowa w ust. 5 pkt 1, nie może być wyższa niż 1 zł za godzinę zajęć, przy czym pełna regulacja kompetencyjna mieszcząca się w art. 14 ust. 5 pkt 1 powołanej ustawy pozwala organowi uchwałodawczemu określać wysokość opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego wprowadzonych przez gminę: a) w publicznym przedszkolu w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, b) w publicznej innej formie wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zdaniem Sądu I instancji upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 14 ust. 5a ustawy o systemie oświaty jest przy tym jasne i nie wymaga wykładni, bowiem wysokość opłaty, o której mowa w ust. 5 pkt 1, pozwala określać wysokość nieprzekraczającej 1 zł za godzinę zajęć. Tymczasem w zaskarżonej uchwale wysokość opłaty została określona w sposób sprzeczny z upoważnieniem ustawowym. Unormowanie § 2 ust. 1 uchwały wyraźnie bowiem wykracza poza uprawnienia ustawowe zawarte w artykule 14 ust. 5a ustawy w szczególności przez to, że prawodawca nie uzyskał możliwości takiego regulowania przedmiotu sprawy, jakie zostało zawarte w tym przepisie uchwały. Sformułowanie "rozpoczętą" godzinę pobytu dziecka w przedszkolu zostało użyte w tym akcie prawnym poza przepisem prawa stanowiącym oparcie prawne dla tej uchwały. Tym samym to postanowienie uchwały stoi w sprzeczności z powołanym przepisem ustawy. Z tego też powodu nie mogła się ostać w obiegu prawnym zaskarżona uchwała, co zresztą organ sam przyznał w odpowiedzi na skargę. Sąd zauważył, że w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a.") mowa jest o stwierdzeniu nieważności uchwały w całości lub w części, przy czym ani owa ustawa, ani też ustawa o samorządzie gminnym nie określa, co należy rozumieć przez stwierdzenie nieważność w części, w szczególności czy tego rodzaju uprawnienie orzecznicze może odnosić się do części przepisu prawnego, a w niniejszym przypadku do słowa "rozpoczętą". Wątpliwość interpretacyjną z tym związaną należy zdaniem Sądu rozstrzygnąć w ten sposób, że pod pojęcie "w części" można podciągnąć konkretne unormowanie w całości, a nie jego fragmenty. Zatem, mając na uwadze treść § 2 ust. 1 uchwały, nie można poprzestać jedynie na rektyfikowaniu takiego unormowania i usuwaniu z niego tylko jednego słowa. Należy przy tym mieć na uwadze, że – jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny – redakcja tekstu prawnego powinna być spójna, przejrzysta i nie budząca wątpliwości adresatów norm (vide: wyrok TK z dnia 30 października 2001 r. sygn. akt K/3300). Z tego zatem powodu Sąd I instancji postanowił unieważnić całe ww. unormowanie, a nadto i unormowania kolejne, które ściśle łączą się z § 2 ust. 1 uchwały, tj. § 3 i § 4. Podał, że trzeba bowiem mieć na uwadze, że powyższe regulacje odnoszą się wprost do opłaty, o której mowa w § 2 ust. 1. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 132 p.p.s.a., a w sprawie kosztów na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., oraz w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina [...], zaskarżając ww. wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Wyrokiem z 1 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 489/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że sporządzone w sprawie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji jest niespójne, co do treści z rozstrzygnięciem zawartym w jego sentencji. Z treści sentencji zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Nie wskazał przy tym, wbrew wymogowi art. 147 § 1 p.p.s.a., w jakiej części stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Natomiast z treści uzasadnienia wyroku wynika, że zamiarem Sądu meriti było stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1, § 3 i § 4 zaskarżonej uchwały. W sprawie występuje zatem niezgodność pomiędzy treścią sentencji zaskarżonego wyroku, a jego uzasadnieniem. Uchybienie to – zdaniem NSA – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż z uwagi na wewnętrzną niespójność zaskarżonego wyroku (niezgodność pomiędzy jego sentencją a uzasadnieniem), nie sposób jednoznacznie ustalić czy w następstwie wydania tego wyroku powinna zostać stwierdzona nieważność zaskarżonej uchwały w części, czy w całości. Dalej NSA za zasadny uznał zarzut art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji etapu badania dopuszczalności skargi i weryfikacji twierdzeń skarżącej odnośnie naruszenia jej interesu prawnego, jak również zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji automatyczne uznanie legitymacji skarżącej do zaskarżenia uchwały. Wskazał, że skarżąca powinna była wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Tymczasem, jak zauważył NSA, w świetle akt sprawy trudno przesądzić czy skarżąca wykazała, że posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały albowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd I instancji rozważał problem interesu prawnego. Zdaniem NSA, nie badając istnienia w sprawie ww. przesłanki, Sąd I instancji przystąpił do oceny zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa, uznając niejako "automatycznie" legitymację skarżącej do zaskarżenia uchwały. NSA zobowiązał Sąd I instancji do oceny kwestii posiadania przez skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA). Stosownie do przepisu art. 190 p.p.s.a. wykładnia prawa - ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że WSA jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni - oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez wykładnię - ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję tej oceny. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości, np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie wskazana wykładnia – ocena prawna to osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r. II GSK 1602/12, Lex nr 145763). Mając na względzie powyższe podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie WSA w Warszawie związany jest wykładnią prawa zawartą w wyroku NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 489/21. Rozpoznając sprawę ponownie – skutkiem tego wyroku - Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, zgodnie z wytycznymi NSA, należy odnieść się do weryfikacji posiadania przez skarżącą interesu prawnego w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przepisu tego wynika, że uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje wyłącznie temu podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Zaskarżając uchwałę w trybie tej regulacji należy zatem dowieść, że kwestionowany akt naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną strony skarżącej, czyli np. pozbawia ją pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia jej realizację. Prawo do wniesienia skargi w powyższym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, innymi słowy treść skarżonej uchwały wpływać ma na ich sferę prawnomaterialną, aby uznać, że jest ona legitymowana do jej zaskarżenia skargą sądowoadministracyjną. Skarga taka nie ma charakteru actio popularis, zaś sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej strony skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego strony skarżącej. Zdaniem Sądu, skoro, jak wykazała skarżąca, jest mieszkanką [...], a jej dziecko – syn B. C. w dacie obowiązywania uchwały uczęszczał do przedszkola publicznego to posiada ona interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta [...] regulującej kwestię ponoszenia opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego dzieci w m.in. przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę [...]. Uchwała ta bowiem w sposób bezpośredni dotyczy obowiązku skarżącej ponoszenia kosztów za korzystanie z wychowania przedszkolnego jej dziecka w takim przedszkolu. W ocenie Sądu, w świetle powyższego, nie ma znaczenia fakt, że przedszkole do którego uczęszczał syn skarżącej wprowadziło system rozliczeń wprowadzony zaskarżoną uchwałą dopiero od [...] września 2017 r., a uchwała ta została uchylona w dniu [...] grudnia 2017 r. Należy zauważyć, że skarżąca wywiodła kontrolowaną skargę w dniu [...] października 2017 r. Zatem zarówno w tej dacie obowiązywała zaskarżona uchwała, jak i jej syn w tej dacie uczęszczał do przedszkola publicznego, za które skarżąca była zobowiązana do uiszczania opłat wprowadzonych zaskarżoną uchwałą. Należy więc uznać, że strona skarżąca posiadała interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Nr [...]. Konieczne jest więc merytoryczne rozpatrzenie wniesionej przez skarżącą skargi. Przystępując do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, że przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 91 ust. 4. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne odwołać należy się do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04.2012 r. IV SA/Wr 625/11 dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, z 26 lipca 2012 r. I OSK 679/12 i I OSK 997/12, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie stwierdził aby zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie opłata o której mowa w § 2 zaskarżonej uchwały jest naliczona za każdą rozpoczętą godzinę zajęć dziecka w przedszkolu. Sąd stoi na stanowisku, że w sytuacji gdy opłata ma charakter symboliczny i stanowi jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, ustalenie płatności za każdą rozpoczętą godzinę zajęć dziecka, nie zaś za każdą pełną godzinę w żaden sposób nie może naruszać ekwiwalentności. W licznych orzeczeniach sądy administracyjne nie dopatrzyły się naruszenia, a już zwłaszcza istotnego naruszenia, w takim właśnie uregulowaniu kwestii płatności za czas udzielanych świadczeń w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 października 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 317/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1804/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1809/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 30 września 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 295/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1005/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1097/13, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie opłata o której mowa w § 2 zaskarżonej uchwały za godzinę zajęć (1 zł) ma charakter symboliczny i pokrywa zaledwie niewielką część kosztów realizowanych świadczeń. W związku z powyższym nawet przyjęcie przez uchwałę jej płatności za każdą rozpoczętą godzinę nie może mieć charakteru istotnego naruszenia prawa. Należy bowiem zauważyć, że skoro rodzic dziecka deklaruje udział dziecka w danej godzinie zajęć, a gmina stwarza dziecku możliwość uczestniczenia w pełnej godzinie zajęć, pokrywając związane z tym koszty znacznie przekraczające 1 zł odpłatności rodziców, to nie ma przeszkód prawnych i uzasadnione wydaje się, aby rodzic ponosił odpłatność za każdą rozpoczętą godzinę zajęć. Z kolei odnośnie § 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji świadczeń, ustalana jest jako iloczyn stawki godzinowej, o której mowa w § 2, liczby dni pracy w danym miesiącu oraz zadeklarowanej przez rodziców/prawnych opiekunów dziecka dziennej liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu, oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej, innej formie wychowania przedszkolnego ponad wymiar określony w § 1), zauważyć należy, że organ w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, iż uchwalając powyższy przepis miał na celu ustalenie jednoznacznych zasad naliczania opłaty, celem ułatwienia dokonywania rodzicom/opiekunom prawnym rozliczeń. W § 4 zaskarżonej uchwały wskazano, że w przypadku nieobecności dziecka opłata, o której mowa w § 3, podlega proporcjonalnemu zmniejszeniu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dziecko było nieobecne. W przypadku nieobecności dziecka nadpłata była jednak uwzględniania w opłacie za następny miesiąc, a co za tym idzie rodzic/opiekun prawny ponosił koszt rzeczywistego przebywania dziecka w placówce. Reasumując Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Zaskarżona uchwała nie została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.