II SA/Wa 1921/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej "Ministrem") decyzją z [...] lipca 2020r. nr [...], na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019r. poz. 288, ze zm.; zwana dalej "u.z.e.f."), odmówił wyłączenia stosowania wobec B. A. (zwany dalej: "Wnioskodawca") art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. Minister w uzasadnieniu wskazał, że Wnioskodawca we wniosku przedstawił przebieg służby i wskazał, że w jej toku zajmował się sprawami technicznymi: telefonami, radiostacjami, itd. Nie brał udziału w czynnościach represyjnych, a swoje obowiązki wypełniał zgodnie z prawem, zasadami etyki i powszechnie obowiązującymi zasadami moralnymi. Nikogo nie prześladował, nie był karany sądownie, administracyjnie czy dyscyplinarnie wręcz przeciwnie był wielokrotnie odznaczany m.in.: Brązową Odznaką "W Służbie Narodu", Brązową Odznaką "Za Zasługi w Ochronie Porządku Publicznego", czy Srebrnym Krzyżem Zasługi. Minister podał, że na podstawie art. 8a u.z.e.f. minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 roku oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 roku. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przesłanki wskazane w ww. przepisie muszą być spełnione łącznie. Minister ustalił, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] [...] lipca 1990r. i nabył prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i art. 22a u.z.e.f., przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwany dalej "IPN") uznał za służbę Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., okres od [...] stycznia 1984r. do [...] lipca 1990r., czyli 6 lat i 7 miesięcy. Minister ustalił, że całkowity okres służby Wnioskodawcy wynosi 18 lat, 7 miesięcy i 14 dni. Skoro więc Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 6 lat i 7 miesięcy, co stanowi około 35% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym, tym samym pierwsza powołana przesłanka nie została spełniona. W tej sytuacji nie można zastosować uprawnienia wynikającego z art. 8a u.z.e.f., gdyż ponad połowa część służby była pełniona na rzecz totalitarnego państwa. Pierwsza przesłanka z ww. przepisu mówi o krótkotrwałej służbie przed 31 lipca 1990r. Odnosi się ona zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak i do stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wykazywać przewagę tej drugiej, bo tylko wówczas pierwszą można by uznać za "krótkotrwałą". Minister stwierdził, że skoro obie przesłanki z art. 8a u.z.e.f. muszą być spełnione łącznie, uprawdopodobnione niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej i zasadnym jest odmówienie wyłączenia zastosowania art. 8 ust. u.z.e.f. W tym zakresie Minister powołał się w szczególności na prawomocny wyrok z 19 czerwca 2019r. sygn. akt II SA/Wa 424/19, w którym WSA w Warszawie wskazał, że podziela wykładnię Ministra definicji pojęcia "krótkotrwała służba" i uznał, że gdy skarżący (były funkcjonariusz) realizował zadania na rzecz totalitarnego państwa przez ponad 4 lata, co stanowiło więcej niż 15% całego okresu służby, to ów czas nie może być uznany, za "krótkotrwały", zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego czasu służby. Za "krótkotrwałą" służbę przed 31 lipca 1990r. uznać można jedynie służbę "niedługą", czy "epizodyczną". Ponad czteroletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego. W związku z tym nie zaszła jedna z przesłanek z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. Sąd wskazał też, że; "(...) skoro w stosunku do skarżącego nie można było uznać ziszczenia się pierwszej z przesłanek wprowadzonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f., to wobec obligatoryjności łącznego spełnienia obu wskazanych na wstępie warunków, należało uznać, iż zaskarżona decyzja (...) odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., nie narusza prawa i mieści się w granicach uznania administracyjnego, bowiem nie została podjęta w sposób dowolny". Minister przytoczył ponadto prawomocne wyroki WSA w Warszawie (np. z: 28 września 2018r. sygn. akt II SA/Wa 376/18, 8 października 2018r. sygn. akt II SA/Wa 392/18), w których oddalono skargi, ze względu na długotrwałą służbę na rzecz państwa totalitarnego i brak zaistnienia warunku łącznego spełnienia przesłanek umożliwiających zastosowanie wobec Skarżących art. 8 a u.z.e.f. Minister zwrócił uwagę, że NSA w uzasadnieniu wyroku z 12 grudnia 2019r. sygn. akt l OSK 2125/19 stwierdził, że nie można przyjąć, by kryterium krótkotrwałości służby było spełnione, gdy dotyczy ono prawie 10-letniego okresu czasu stanowiącego około 28% (a więc prawie aż 1/3) całego okresu służby. Zdaniem NSA "nie da się w kontrolowanej sprawie obronić tezy o krótkotrwałości służby skarżącego kasacyjnie na rzecz totalitarnego państwa – zarówno w ujęciu bezwzględnym (...), jak i w ujęciu proporcjonalnym". 2. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję wniosła J. A. (zwana dalej: "Skarżąca"), wnosząc o uchylenie ww. decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, z uwagi na naruszenie: a) art. 8a u.z.e.f. - przez błędną wykładnię polegająca na ustaleniu, że obie przesłanki wymienione w tym przepisie muszą być spełnione łącznie; b) art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.; zwana dalej: "k.p.a."), wobec przyjęcia błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy; c) art. 8a ust. 1 i 2 u.z.e.f., a także o uznanie uprawnienia do świadczenia emerytalnego w nieobniżonej wysokości i zasądzenie wyrównania w różnicy tego świadczenia od dnia redukcji; d) art. 8a ust. 1 i 2 u.z.e.f. przez niedokonanie oceny przesłanki wyłączenia stosowania u.z.e.f. polegającej na rzetelnym wykonywaniu zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, e) art. 8a ust. 1 i 2 u.z.e.f. - przez nieuzasadnione przyjęcie, że służba na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990r. miała charakter krótkotrwały, pomimo tego że za taką winna zostać uznana, gdyż mąż pełnił ją przez 6 lat i 7 miesięcy, a cała służba trwała 18 lat, 7 miesięcy i 14 dni. Skarżąca w uzasadnieniu stwierdziła, że Minister nie dokonał analizy, której wynikiem powinno być uznanie czy w sprawie zachodzi czy też nie "szczególnie uzasadniony przypadek". Samo uznanie przez Ministra niespełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 u.z.e.f. nie powoduje automatycznego zwolnienia organu z tej czynności. Minister, wydając zaskarżoną decyzję naruszył więc art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w związku z przyjęciem błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f., a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonana przez Ministra ocena przesłanki "krótkotrwałości" jest nieprawidłowa. Okres służby w wymiarze 6 lat i 7 miesięcy może być bowiem potraktowany jako okres "krótkotrwały" w odniesieniu do całego okresu służby - 18 lat, 7 miesięcy i 14 dni. Wnioskodawca był z wykształcenia inżynierem. Po ukończeniu studiów podjął pracę w ówczesnej Milicji. Służbę mundurową umożliwiły zaoczne studia w trakcie zatrudnienia. Zajmował się [...]ą i był zatrudniony w Wydziale [...]. W wyniku reorganizacji jego wydział najprawdopodobniej włączono do innej struktury organizacyjnej. Zmiana nie była zależna od niego i nie znał dokładnie struktury organizacyjnej, a wciąż wykonywał te same czynności i obowiązki. Wnioskodawca wzorowo pełnił służbę i jako specjalista zajmował się sprzętem służącym funkcjonowaniu jednostki. Nie powinien odpowiadać za działania innych osób. Nie podejmował czynności wymierzonych przeciwko społeczeństwu polskiemu. Sześcioletni okres ciężkiej i sumiennej służby wykreślono z jego życia zawodowego. Minister nie dokonał również analizy służby jej męża, którą pełnił po 12 września 1989r. Skarżąca załączyła do skargi postanowienie z [...] grudnia 2018r. sygn. akt [...], w którym Sąd Rejonowy w [...] Wydział [...] stwierdził, że spadek po Wnioskodawcy, zmarłym [...] sierpnia 2018r., nabyła w całości żona - Skarżąca. 3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. skarga ma usprawiedliwione podstawy. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), gdyż Skarżąca w piśmie procesowym z 13 stycznia 2021r., a Minister w piśmie procesowym z 4 stycznia 2021r. wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Sąd stwierdza ponadto, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm., zwana dalej "P.u.s.a.") kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. sprawowana jest przez Sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (np. decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c), pkt 2 P.p.s.a.). Sąd wyjaśnia również, że stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Ostatni z ww. przepisów nie miał jednak zastosowania w sprawie, gdyż organ administracyjny wydał w sprawie decyzję administracyjną, którą zaskarżyła Skarżąca, a nie interpretację indywidualną, o której mowa w art. 57a P.p.s.a. 3. Sąd, oceniając zaskarżoną decyzję Ministra w świetle wskazanych wyżej kryteriów, stwierdził, że Minister przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie zastanowił się i nie poczynił ustaleń w zakresie tego, czy możliwe było wydanie decyzji wobec Wnioskodawcy, czy też takiej możliwości nie było. Warto wskazać, że z załączonego do skargi postanowienia Sądu Rejonowego w [...] Wydział [...] z [...] grudnia 2018r. sygn. akt [...] wynika, że, spadek po Wnioskodawcy, zmarłym [...] sierpnia 2018r., nabyła w całości jego żona – czyli Skarżąca. Z akt sprawy nie wynika ponadto czy żona Wnioskodawcy była uprawniona do pobierania świadczenia emerytalnego po Skarżącym, na skutek podjętych przez nią działań w okresie od chwili śmierci męża, czy też nie. Warto też wskazać, że zaskarżoną decyzję wydano [...] lipca 2020r., czyli prawie dwa lata po śmierci Wnioskodawcy, która miała miejsce [...] sierpnia 2018r., zaś postępowanie w sprawie wszczęto z 22 lutego 2018r. Tym samym Minister skierował zaskarżoną decyzji do osoby zmarłej, choć samą decyzję doręczono Skarżącej – osobie żyjącej, która w świetle ww. postanowienia Sądu Rejonowego była następcą prawnym Wnioskodawcy, także w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Rolą Ministra w toku ponownego postępowania będzie więc ustalenie czy żona Skarżącego była osobą uprawnioną do otrzymywania świadczeń emerytalnych po Wnioskodawcy i czy w związku z tym możliwe było doręczenie jej zaskarżonej decyzji. Tylko z tego powodu Sąd uznał, że zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji. Przez pojęcie "skierowanie decyzji należy bowiem rozumieć wskazanie adresata rozstrzygnięcia, a więc określenie w drodze decyzji praw i obowiązków konkretnego podmiotu. Natomiast doręczenie decyzji, a więc wprowadzenie jej do obrotu prawnego ma charakter wyłącznie procesowy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 25 sierpnia 2010r. sygn. akt II OSK 1324/09; 15 września 2011r. sygn. akt II OSK 1347/10; 5 marca 2013r. sygn. akt II OSK 2079/11 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Jakkolwiek zaskarżoną decyzję skierowano do osoby zmarłej, tym niemniej doręczono ją spadkobiercy Wnioskodawcy, w odniesieniu do którego Minister nie ustalił, czy był osobą uprawniona do jej odbioru, czy też nie, a przede wszystkim czy miała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd wskazuje ponadto, że użyte w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. sformułowanie "osoba niebędąca stroną" powinno być interpretowane zgodnie z art. 28 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a., wskazującym, że elementem obligatoryjnym decyzji jest "oznaczenie strony lub stron". Oznaczenie strony wiązać trzeba ze spełnieniem jednego z materialnoprawnych wymogów stawianych indywidualnemu aktowi administracyjnemu, którym jest skonkretyzowanie adresata rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Decyzja jako akt stosowania prawa ma, co do zasady, wskazywać jej adresatowi, jakie konsekwencje prawne wiążą się z zastosowaniem przepisu prawa materialnego. W tym znaczeniu, skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną polega na nieprawidłowym określeniu adresata rozstrzygnięcia, a więc wadliwym ustaleniu praw lub obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a., nieważność postępowania nie będzie zatem zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzję tę doręczył innemu podmiotowi nieposiadającemu interesu prawnego. Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy. Wobec powyższego błędne określenie kręgu podmiotów, którym decyzja jest doręczana może być rozważane jedynie w kontekście naruszenia przez organ administracji art. 109 § 1 i 2 k.p.a. Nie wpływa natomiast na materialnoprawną poprawność decyzji w sytuacji, gdy decyzja ta zawiera "oznaczenie strony lub stron" (art. 107 § 1 k.p.a.). Takie znaczenie przesłanki nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jest przyjmowane w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 15 września 2011r. sygn. akt II OSK 1347/10; 25 sierpnia 2010r. sygn. akt II OSK 1324/09; 15 stycznia 2008r. sygn. akt I OSK 1931/06; 24 maja 2007r. sygn. akt II GSK 400/06). Sąd stwierdza ponadto, że jakkolwiek w orzecznictwie i doktrynie za wadę rażącego naruszenia prawa, skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji uznaje się skierowanie decyzji do osoby zmarłej (por.: K. Glibowski, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa, 2020), wskazując, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego (por. wyroki NSA z: 27 kwietnia 1983r. sygn. akt II SA 261/83 -niepubl.; 20 września 2002r. sygn. akt I SA 428/01 - niepubl.; 11 marca 2008r. sygn. akt I OSK 1959/06; 30 września 2009r. sygn. akt I OSK 1429/08; 9 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 140/11 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Tym niemniej Sąd wskazuje, że jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że art. 30 § 4 k.p.a. reguluje przypadki następstwa proceduralnego, stanowiąc, że w razie śmierci strony w toku prowadzonego postępowania, w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni (następstwo proceduralne mortis causa). Tym samym śmierć strony postępowania, która nastąpiła po jego wszczęciu lecz przed jego formalnym zakończeniem nie skutkuje nieważnością decyzji wydanej w takich warunkach, jeśli tylko następca prawny osoby zmarłej, nie będącej jedyną stroną postępowania, wiedział o treści podejmowanych czynności, w tym o wydaniu decyzji kończącej postępowanie i decyzji tej nie kwestionował (por.: wyroki NSA z: 21 sierpnia 2008r. sygn. akt II OSK 952/07; 10 marca 2009r. sygn. akt II OSK 406/08; 17 listopada 2010r. sygn. akt I OSK 129/10 – dostępne na www.nsa.gov.pl). 4. Sąd, mając powyższe rozważania na względzie, stwierdza, że Skarżąca, której doręczono decyzję wydaną wobec nieżyjącego Wnioskodawcy, po prawidłowo wszczętym postępowaniu, zdecydowała się zakwestionować tę decyzję. W związku z tym należało uznać, że Minister w toku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, powinien wyjaśnić czy możliwe było skierowanie decyzji w odniesieniu do następny prawnego Wnioskodawcy – Skarżącej, która choć nie brała udziału w postępowaniu, otrzymała ww., zaskarżoną decyzję Ministra; czy też konieczne było uznanie, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, gdyż przedmiotem postępowania były obowiązki lub uprawnienia o charakterze osobistym Wnioskodawcy. W obu przypadkach niezbędne i konieczne będzie wyjaśnienie przez Ministra w toku ponownego rozpatrzenia sprawy czy Skarżąca była, czy też nie była, uprawniona do świadczeń emerytalnych przysługujących Wnioskodawcy. Sąd w związku z tym przyjął, że przedwczesne jest ustosunkowywanie się do zarzutów podnoszonych w skardze i to zarówno dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego. 5. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. i art. 132 P.p.s.a. wydał rozstrzygnięcie zawarte w sentencji wyroku, o uchyleniu zaskarżonej decyzji.