II SA/Wa 1932/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na uchwałę Rady Gminy I. z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Gminy I. na rzecz E. Sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. "E." sp. z o.o. z siedzibą w S. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2024 r., działając na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zwróciła się do Rady Gminy w I. o umieszczenie w porządku obrad najbliższej sesji Rady, uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem z radnym R. K, będącym jednocześnie pracownikiem Spółki, oraz o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Spółka wskazała, że podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego. Spółka w uzasadnieniu wyjaśniła, że radny R. K. jest zatrudniony w Spółce na stanowisku wydawca magazynowy na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony. Decyzja o rozwiązaniu umowy podyktowana jest obowiązującą w przedsiębiorstwie etatyzacją, czyli określoną ściśle przez większościowego udziałowca Spółki – firmę O. S.A. - liczbą osób mogących pozostawać w zatrudnieniu w oparciu o umowy o pracę, zgodnie z przewidzianym na ten cel budżetem (wynagrodzenia, świadczenia, itp.). Spółka stała się częścią Grupy Kapitałowej O. S.A. począwszy od dnia [...].10.2023 r., i od tego dnia następuje systematyczne wdrażanie polityk wewnątrzgrupowych i zasad zarządzania, celem jak najlepszej koordynacji i osiągnięcia jak najlepszych wyników finansowych przez Spółkę. Konieczność zreorganizowania tego obszaru zmusiła Spółkę do podjęcia decyzji o redukcjach zatrudnienia i przesunięciach kadrowych, tak aby zapewnić oczekiwane usprawnienie etatyzacji i jednocześnie utrzymać ciągłość działania Spółki, otwierając możliwość zatrudnienia poszukiwanych pracowników z kwalifikacjami na inne, deficytowe stanowiska: spawacz z uprawnieniami, kosztorysant ze znajomością KNR, itp. Rada Gminy I. uchwałą z dnia [...] września 2024 r. nr [...], na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 z późn, zm.) nie wyraziła się zgody na rozwiązanie stosunku pracy za wypowiedzeniem przez ,,E." Sp. z o.o. z siedzibą w S. z R. K. - członkiem Rady Gminy I. Rada Gminy I. w uzasadnieniu wyjaśniła, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Radzie gminy przysługuje zaś uprawnienie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Podstawę do takiego działania stanowi art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała Rady Gminy I. z dnia [...] września 2024 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi "E." Sp. z o.o. z siedzibą w S., reprezentowanej przez pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Spółka zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest wadliwe w stopniu uniemożliwiającym kontrolę motywów, którymi kierowała się Rada Gminy I. odmawiając zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, w szczególności uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wskazuje żadnych faktów, które Rada uznała za decydujące dla odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za istotne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, oraz Rada Gminy I. odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, podczas gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy z radnym nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego i nie zachodzą żadne inne okoliczności uzasadniające odmowę wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Spółka wniosła o uchylenie ww. uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu Spółka przywołała liczne orzecznictwo sądów powszechnych oraz sądów administracyjnych. Podkreśliła, że z treści jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2024 r. jednoznacznie wynikało, iż zamiar zwolnienia nie ma żadnego związku z faktem wykonywania przez R. K. funkcji radnego Gminy I. Spółka wskazała, że przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. nie służy tworzeniu szczególnych przywilejów w zakresie trwałości stosunku pracy radnego. Cel instytucji ujętej w art. 25 ust. 2 u.s.g. nie jest tożsamy z zabezpieczeniem radnego chroniącym go bezwzględnie, "absolutnie’’ i w każdym przypadku przed utratą pracy. Spółka zwróciła uwagę, że rada gminy nie powinna ingerować w uprawnienie pracodawcy do zakończenia stosunku pracy z pracownikiem będącym jednocześnie radnym, w przypadku gdy zakończenie tego stosunku jest uzasadnione z uwagi na przyczyny leżące po stronie pracodawcy. Bezwzględna odmowa wyrażenia przez radę zgody na rozwiązanie stosunku pracy może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są wyłącznie zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Innymi słowy przyjmuje się, że ochrona radnego ustanowiona została wyłącznie na użytek sytuacji, gdy pracodawca zamierza rozwiązać z nim stosunek pracy z przyczyn związanych z wykonywaniem mandatu i wówczas ustawodawca nakazuje radzie odmówienia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Skarżąca podniosła, iż motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z powodu zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radnego mandatu. Motywy, jakimi kierowała się rada, powinny wynikać z uzasadnienia uchwały. Rada gminy nie może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku nie są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W związku z tym rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy w takim zakresie, w jakim jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Uchwała odmawiająca zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie może stanowić nadużycia prawa, czyli nie może naruszać art. 8 kodeksu pracy. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Spółka podkreśliła, iż gdyby radny nie wykonywał mandatu, to skarżąca również rozwiązałaby z nim stosunek pracy z w uwagi na konieczność redukcji zatrudnienia. W uzasadnieniu skarżonej uchwały nie odniesiono się w żaden sposób do podanych we wniosku powodów rozwiązania stosunku pracy z radnym. Uzasadnienie uchwały w sprawie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować ustalenie określonych faktów, wykładnię przepisów i wnioskowanie. Najważniejszą jego częścią jest uzasadnienie faktyczne, które w szczególności powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowy, a także przyczyn, dla których inne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uznane za relewantne dla rozstrzygnięcia. Spółka dodała, że zarówno w samej Gminie I., jak i na terenie całego Powiatu [...] (a więc m.in. w Gminie I.), wiedza o przejęciu skarżącej spółki przez O. S.A. i w związku z tym stopniowa integracja z Grupą Kapitałową O. S.A. to fakt powszechnie znany. W ocenie Spółki działanie Rady Gminy I. narusza standardy demokratycznego państwa prawnego i nie może być uznane za zgodne z prawem (w tym przepisami art. 2 i 7 Konstytucji RP), a dodatkowo wiąże się z ograniczeniem swobody przedsiębiorców prowadzeniu działalności gospodarczej, co stanowi naruszenie m.in. art. 20 i 22 Konstytucji RP. Rada Gminy I. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ powołał się na wyrok WSA w Łodzi z 1.08.2024 r., III SA/Łd 459/24, zgodnie z którym rada nie ma obowiązku prowadzenia postępowania uzupełniającego, wyjaśniającego, a jedynie proceduje w oparciu o przedstawioną dokumentację. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania rzeczywistych, uzasadnionych przyczyn i ich udokumentowania, bowiem motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Uchwała taka nie może mieć charakteru blankietowego i winna być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. Organ wskazał m.in., że ze złożonych na sesji wyjaśnień radnego, wynika, że w okresie czterech lat pracy był pracownikiem cenionym przez pracodawcę, punktualnym i dyspozycyjnym. Organ stwierdził, że wskazana we wniosku przyczyna zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radnym okazała się pozorna w porównaniu z działaniami rekrutacyjnymi Spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a. Skarga podlegała uwzględnieniu. W sprawie doszło bowiem do istotnego naruszenia przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne. Odnosząc się do wniosku Rady Gminy I. o umorzenie postępowania sądowego, wyrażonego w piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2025 r., z uwagi na to, że R. K. nie pozostaje już w stosunku pracy z E. Sp. z o.o. bo rozwiązał skutecznie umowę, wskazania wymaga, że w sprawie niniejszej nie było podstaw do umorzenia postepowania sądowego. Postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe na skutek okoliczności powołanej przez Radę Gminy. Zmiana okoliczności faktycznych zaistniałych po podjęciu uchwały przez Radę Gminy nie powoduje, że orzekanie w jej przedmiocie jest bezprzedmiotowe. Istotą kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie ich podejmowania i w sprawie tej nie ma podstaw do umorzenia postępowania (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r. r. o sygn. akt II OSK 1776/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 25 ust. 2 u.s.g., rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, że wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy (także dokonanie wypowiedzenia zmieniającego) lub odmowa wyrażenia takiej zgody pozostawione jest uznaniu rady gminy, z wyjątkiem jednak sytuacji, gdy rada dojdzie do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W takiej sytuacji Rada zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody (v. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 641/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Regulacja ta wprowadzona została bowiem dla zagwarantowania możliwości sprawowania przez radnego mandatu. Przepis art. 25 ust. 2 u.s.g. nie określa wprawdzie żadnych warunków i kryteriów, jakimi miałaby się kierować Rada Gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie umowy o pracę, jednakże kompetencja Rady do odmowy wyrażenia zgody nie daje prawa do odmowy wyrażenia zgody w każdej sytuacji (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1332/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że celem tej regulacji nie jest udzielenie bezwarunkowej ochrony w sferze uprawnień radnego w płaszczyźnie regulowanej przepisami prawa pracy, pozbawiając pracodawcę możliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym (v. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 449/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że uchwała o odmowie wyrażenia zgody powinna być należycie uzasadniona, co wynika ze standardu demokratycznego państwa prawnego i zasady jawności działania władzy publicznej (v. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 336/12; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 870/12, wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1074/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd taki prezentuje także Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż nie powinno budzić wątpliwości, że uchwała w sprawie niewyrażenia zgody na zwolnienie z pracy radnego wymaga uzasadnienia i objęcia analizą wszystkich istotnych w takiej sprawie okoliczności. Z wnioskiem o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy występuje pracodawca, który również powinien poznać motywy, jakimi kierowała się rada odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z zatrudnionym pracownikiem. W przypadku wyrażenia takiej zgody, przesłanki jej udzielenia powinny być znane m.in. temu radnemu, którego stosunek pracy ma być rozwiązany po jej udzieleniu (v. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1449/21). W niniejszej sprawie Rada Gminy I. w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] września 2024 r. odmawiającej wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym R. K. wskazała jedynie, że Radzie gminy przysługuje uprawnienie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2024 r. E. Sp. z o.o. wnioskując o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z R. K. wskazała, że decyzja o rozwiązaniu umowy podyktowana jest obowiązującą w przedsiębiorstwie etatyzacją, czyli określoną ściśle przez większościowego udziałowca Spółki – firmę O. Projekt S.A. - liczbą osób mogących pozostawać w zatrudnieniu w oparciu o umowy o pracę, zgodnie z przewidzianym na ten cel budżetem (wynagrodzenia, świadczenia, itp.). Podano, że Spółka stała się częścią Grupy Kapitałowej O. S.A. począwszy od dnia [...].10.2023 r., i od tego dnia następuje systematyczne wdrażanie polityk wewnątrzgrupowych i zasad zarządzania, celem jak najlepszej koordynacji i osiągnięcia jak najlepszych wyników finansowych przez Spółkę. Wskazano, że konieczność zreorganizowania zmusza Spółkę do podjęcia decyzji o redukcjach zatrudnienia i przesunięciach kadrowych, tak aby zapewnić oczekiwane usprawnienie etatyzacji i jednocześnie utrzymać ciągłość działania Spółki, otwierając możliwość zatrudnienia poszukiwanych pracowników z kwalifikacjami na inne, deficytowe stanowiska; spawacz z uprawnieniami, kosztorysant ze znajomością KNR, itp. "Uzasadnienie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno obejmować: ustalenie stanu faktycznego, wykładnię prawa wraz ze wskazaniem przyczyn udzielenia lub odmowy udzielenia wnioskowanej zgody. Uzasadnienie faktyczne takiej uchwały powinno zawierać wskazanie tych faktów, które rada gminy uznała za decydujące dla wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy (por. wyrok NSA z 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2196/17; wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 336/12)." (v. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r. III OSK 1449/21). W sprawie niniejszej uzasadnienie zaskarżonej uchwały z dnia [...] września 2024 r. nie wskazywało okoliczności powołanych przez pracodawcę stanowiących podstawę wniosku, jak również nie wskazywało na konkretne motywy, którymi kierowała się Rada rozpoznając wniosek pracodawcy i uznając, że brak jest podstaw do wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Nie jest wiadome dlaczego Rada odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. W uzasadnieniu uchwały nie powołano argumentów wskazujących na czym opiera się odmowa wyrażenia zgody. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada wskazała jedynie lakonicznie, wskazując na art. 25 ust. 2 u.s.g., że przysługuje jej uprawnienie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Rada nie przywołała jednakże żadnego z argumentów pracodawcy, które zakwalifikowała jako zdarzenie związane z wykonywaniem mandatu radnego. Twierdzenie Rady nie zostało w uzasadnieniu uchwały oparte na żadnych faktach, czy przywołanych przez wnioskodawcę okolicznościach. Sąd, tak jak i pracodawca, nie ma możliwości domyślać się, jakie fakty Rada uznała za decydujące. Zasadnie w związku z tym skarżący zarzucił naruszenie przez Radę Gminy przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższe nakazuje uzasadniać każde rozstrzygnięcie, w tym również rozstrzygnięcie uznaniowe. Uzasadnienie pozwala bowiem na zweryfikowanie zgodności z prawem podjętej uchwały. W sprawie niniejszej zaskarżona uchwała nosi znamiona arbitralności. Wydana została z istotnym naruszeniem art. 25 ust. 2 u.s.g. Na gruncie tej sprawy podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym "(...) rada gminy jest uprawniona do oceny zasadności podstaw rozwiązania z radnym stosunku pracy tylko w takim zakresie, jaki jest konieczny do wykazania, że podane przez pracodawcę przyczyny są pozorne, zaś rzeczywistymi przyczynami są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (v. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 923/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka ocena w niniejszej sprawie nie nastąpiła. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy podnosi m.in., że wskazana we wniosku przyczyna zamiaru rozwiązania stosunku pracy z radnym okazała się pozorna w porównaniu z działaniami rekrutacyjnymi Spółki, stąd zdaniem Rady nasuwa się oczywisty wniosek, iż rzeczywisty powód wynika z wykonywania mandatu radnego. Podkreślenia wymaga, że uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie wskazuje na pozorność podstaw rozwiązania stosunku pracy z R. K. i nie wykazuje, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Sąd też zaskarżona uchwała, jako nosząca znamiona arbitralności, podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania, jak w punkcie 2 wyroku, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 oraz art. 205 P.p.s.a. Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony wpis sądowy od skargi w wysokości 300 zł, wynagrodzenie adwokata reprezentującego skarżącego, w wysokości 480 zł oraz 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od dokumentu pełnomocnictwa. ----------------------- 6