II SA/Wa 576/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant referent Marta Stec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Rodziny i Polityki Społecznej decyzją z [...] lutego 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 735; zwanej ustawą o promocji, po rozpatrzeniu odwołania B. M., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2023 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2023 r. znak: [...] (nr [...]) orzekającej o uznaniu wymienionej z dniem [...] stycznia 2023 r. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od [...] stycznia 2023 r. do [...] lipca 2023 r. w wysokości 1.304,10 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz w wysokości 1.024,10 zł brutto miesięcznie w pozostałym okresie posiadania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że [...] stycznia 2023 r. B. M., za pośrednictwem portalu praca.gov.pl, złożyła wniosek do Urzędu Pracy [...] o dokonanie rejestracji jako bezrobotna. Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2023 r. znak: [...] (nr [...]) orzekł o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem [...] stycznia 2023 r. oraz o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od[...] stycznia 2023 r. do [...] lipca 2023 r. w wysokości 1304,10 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku oraz w wysokości 1024,10 zł brutto miesięcznie w pozostałym okresie posiadania prawa do zasiłku. Wojewoda [...] postanowieniem z[...] listopada 2023 r. znak: [...] (nr [...] ) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2023 r. znak: [...] (nr [...]). W dniu 1 grudnia 2023 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo B. M. z 26 listopada 2023 r., w którym wskazała, że wniosek o rejestrację jako osoba bezrobotna wypełniła zgodnie ze wskazaniami i, że w przedmiotowym wniosku należało wskazać adres tymczasowy i nie było w nim mowy o zameldowaniu tymczasowym. Podniosła, że urząd pracy powinien we właściwym czasie, tzn. do [...] stycznia 2023 r. po weryfikacji wniosku o rejestrację, wydać decyzję odmowną lub wezwać ją do złożenia wyjaśnień, czego nie uczynił. Po analizie akt sprawy oraz wyjaśnień strony w tym zakresie Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2023 r. znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2023 r. znak: [...] (nr [...] ), zarzucając jej rażące naruszenie prawa. Po rozpoznaniu odwołania od powyższego rozstrzygnięcia Minister Rodziny i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zaznaczył, że kwestią sporną w tej sprawie stanowi możliwość nabycia przez B. M. z dniem [...] stycznia 2023 r. statusu bezrobotnego oraz prawa do zasiłku dla bezrobotnych poprzez dokonanie rejestracji w UP [...]. Wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofywanie z obrotu prawnego aktów dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Stwierdzeniu nieważności podlega decyzja, w myśl art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje orzeczenie administracyjne. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Należy również doprecyzować, iż instytucja stwierdzenia nieważności ma zawłaszcza charakter materialnoprawny przez ustanowienie sankcji nieważności postanowienia dotkniętego ciężkimi kwalifikowanymi wadami. Tworzy ona prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego orzeczeń dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego w sensie podmiotowym i przedmiotowym. W niniejszej sprawie istotne znaczenie miał w ocenie organu przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji, zgodnie z którym bezrobotnym jest osoba, (...) niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy (...) zarejestrowana we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przedmiotowy przepis kładzie nacisk na dokonanie przez bezrobotnego rejestracji we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy. O wyborze właściwości urzędu w przypadku posiadania równocześnie obu meldunków - stałego i czasowego decyduje sam bezrobotny. W przypadku jednak posiadania tylko meldunku stałego właściwym miejscowo urzędem pracy dla bezrobotnego jest zawsze ten urząd. Nie istnieje wtedy możliwość wyboru urzędu przez bezrobotnego, w którym dokonuje rejestracji. Zatem w sytuacji nieposiadania tymczasowego zameldowania przez bezrobotnego na terenie, na którym przebywa, powoduje zawsze wydanie decyzji odmownej w zakresie przyznania statusu bezrobotnego oraz uprawnień zasiłkowych. Z akt sprawy wynika, że w dniu wydania decyzji, tj. [...] stycznia 2023 r. organ orzekający o statusie bezrobotnego oraz uprawnieniach zasiłkowych dokonał weryfikacji miejsca zameldowania B. M. poprzez pobranie tych informacji z Aplikacji Centralnej (dokonał podglądu danych z Systemu Rejestrów Państwowych - SRP). Z uzyskanych informacji jednoznacznie wynikało, że miejscem stałego zameldowania strony jest K., ul.[...]. Natomiast meldunku czasowego na terenie [...] B. M. nie posiadała. Pomimo tych informacji Prezydent [...] w [...] stycznia 2023 r. orzekł o uznaniu B. M. za osobę bezrobotną oraz przyznał jej prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Organ stwierdził, że w dniu rejestracji, tj. [...] stycznia 2023 r., organem właściwym ze względu na miejsce stałego zameldowania dla B. M. był PUP K. W związku z tym nie istniała prawna możliwość nabycia statusu bezrobotnego oraz uprawnień zasiłkowych na terenie działalności UP [...]. W tej sytuacji brak jakiegokolwiek meldunku (stałego lub tymczasowego) na terenie [...] powoduje, że UP [...] od dnia rejestracji jest organem niewłaściwym w sprawie. W związku z tym B. M. nie mogła dokonać swobodnego wyboru urzędu pracy. UP [...] nie powinien zatem obsługiwać strony jako swojego klienta, realizować składanych przez nią wniosków i orzekać pozytywnie w sprawie statusu bezrobotnego oraz uprawnień zasiłkowych. Pełne prawo w tym zakresie leży po stronie PUP K. Mając zatem na względzie całokształt sprawy oraz obowiązujące przepisy Minister stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2023 r. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2023 r. orzekającej o uznaniu B. M. z dniem [...] stycznia 2023 r. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od [...] stycznia 2023 r. do [...] lipca 2023 r. w wysokości 1304,10 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz w wysokości 1024,10 zł brutto miesięcznie w pozostałym okresie posiadania prawa do zasiłku, jest zgodna z prawem. Poprzez swoje działanie Wojewoda [...] usunął z obrotu prawnego wadliwą prawnie decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. M. zakwestionowała decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z [...] lutego 2024 r. uznając ją za krzywdzącą. Skarżąca wskazała, że kiedy składała wniosek o rejestrację jako osoba bezrobotna w formie elektronicznej w rubryce "dane adresowe-adres tymczasowy" wykazała adres, pod którym mieszka od ponad 13 lat, tj. W. ul.[...] , zaś w W. mieszka ponad 19 lat. W ww. wniosku brak było wskazania, że ma to być tymczasowy adres zameldowania. Zaznaczyła, że z podatku PIT rozlicza się w W., należy do [...] NFZ i tam opłaca składki. Podkreśliła, że Prezydent [...] wydając [...] stycznia 2023 r. decyzję w zakresie przyznania jej statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku miał wiedzę o tym, że nie ma meldunku stałego ani tymczasowego w W. i nie była wzywana do złożenia wyjaśnień. Wskazała, że zgodnie z art. 65 K.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. W jej ocenie skoro UP w [...] nie miał prawa wydawać żadnej decyzji, to powinien przesłać dokumenty do właściwego UP w K. Zwróciła uwagę na swoją trudną sytuację życiową (jest samotną matką wychowującą dziecko, które ma problemy zdrowotne) i materialną (zwrot pobranego zasiłku, który był wsparciem). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935); zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Mając powyższe na uwadze sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że nie narusza ona przepisów obowiązującego prawa w stopniu powodującym jej uchylenie. Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena legalności decyzji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z [...] lutego 2024 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2023 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2023 r. znak: [...] (nr [...] ) orzekającej o uznaniu B. M. z dniem [...] stycznia 2023 r. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od [...] stycznia 2023 r. do [...] lipca 2023 r. w wysokości 1.304,10 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz w wysokości 1.024,10 zł brutto miesięcznie w pozostałym okresie posiadania prawa do zasiłku. Podlegająca kontroli decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Jest on wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych. Oznacza to, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy ponad wszelką wątpliwość zostanie ustalone, że decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Dodać należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji powinny być interpretowane ściśle, a ustalenie, że decyzja nie jest dotknięta jedną z nich, wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. Skuteczność zarzutów wywodzonych z art. 156 § 1 K.p.a. zależy od wykazania szczególnej wadliwości decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym, co wiąże się z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, uregulowaną w art. 16 K.p.a. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanego przepisu zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że ta decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu zatem o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. np. wyroki NSA z: 12 września 2012 r., I OSK 1107/11; 4 kwietnia 2012 r., II OSK 2565/10; 27 marca 2012 r., II OSK 2449/10; 8 marca 2012r., I OSK 363/11; 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10; 19 października 2011 r., II OSK 1192/10). Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] było rażące naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 71 ustawy o promocji, poprzez błędną wykładnię i uznanie skarżącej od 20 stycznia 2023 r. za osobę bezrobotną oraz o przyznaniu jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych od [...] stycznia 2023 r. do [...] lipca 2023 r. w wysokości 1.304,10 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz w wysokości 1.024,10 zł brutto miesięcznie w pozostałym okresie posiadania prawa do zasiłku. W ocenie organu skoro B. M. na terenie [...] nie miała jakiegokolwiek meldunku (stałego lub tymczasowego) to UP [...] od dnia rejestracji był organem niewłaściwym w sprawie. Skarżąca nie mogła dokonać swobodnego wyboru urzędu pracy, a UP [...] nie powinien obsługiwać jej jako swojego klienta, realizować składanych przez nią wniosków i orzekać pozytywnie w sprawie statusu bezrobotnego oraz uprawnień zasiłkowych. Pełne prawo w tym zakresie pozostawało we właściwości PUP K. Poza sporem pozostaje w sprawie okoliczność, że [...] stycznia 2023 r. B. M., za pośrednictwem portalu praca.gov.pl, złożyła wniosek do Urzędu Pracy [...] o dokonanie rejestracji jako bezrobotna, w którym wskazała adres tymczasowy: W. ul. [...]. Organ orzekający o statusie bezrobotnego oraz uprawnieniach zasiłkowych dokonał weryfikacji miejsca zameldowania skarżącej poprzez pobranie tych informacji z Aplikacji Centralnej i ustalił, że miejscem jej stałego zameldowania jest K., ul. [...] Natomiast meldunku czasowego na terenie [...] skarżąca nie posiada. Prezydent [...] decyzją z [...] stycznia 2023 r. znak: [...] (nr [...]) orzekł o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną z dniem [...] stycznia 2023 r. oraz o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od [...] stycznia 2023 r. do [...] lipca 2023 r. w wysokości 1304,10 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku oraz w wysokości 1024,10 zł brutto miesięcznie w pozostałym okresie posiadania prawa do zasiłku. Wskazać należy, że zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji w sposób jednoznaczny wskazuje właściwość organu do rozpoznania wniosku. Wiąże ją wyłącznie z miejscem zameldowania na pobyt czasowy lub stały. Tak więc posiadanie zameldowania stałego lub czasowego na terenie wybranego urzędu pracy na dzień złożenia wniosku o zarejestrowanie jest niezbędną przesłanką do uznania za osobę bezrobotną z tym dniem. Jednym z warunków przyznania prawa do zasiłku jest to, aby dana osoba była osobą bezrobotną, czyli spełniała wszystkie przesłanki wymienione w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skarżąca nie była i nie jest zameldowana w W., ale wyłącznie zamieszkuje w tym mieście, co nie jest wystarczające dla uznania się organu – Urzędu Pracy [...] za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku niezależnie od celu jego złożenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 20 lutego 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1415/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/GL 761/18, pub. CBOIS). Miejsce zamieszkania określa właściwość organu wyłącznie w przypadku braku zameldowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Skarżąca jest zameldowana na pobyt stały w miejscowości [...], co determinuje właściwość miejscową organu i wniosek powinien być przekazany do powiatowego urzędu pracy obejmującego zakresem działania tą miejscowość. Zasadność tego stanowiska potwierdzają zapisy § 2 ust. 1 i ust. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 kwietnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 667). Sama kwestia statusu bezrobotnego nie zależy od właściwości organu, ale przesłanek merytorycznych uprawniających do jego przyznania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/GL 604/17, z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/GL 612/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1075/17, z 20 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 107/17). W rozpatrywanej sprawie Prezydent [...] mimo, że wiedział, iż skarżąca nie jest zameldowana pod wskazanym adresem w W., co powoduje, że nie jest w sprawie właściwy, wydał merytoryczne rozstrzygnięcie o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną i przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych. W tej sytuacji prawidłowo Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2023 r. stwierdził nieważność Prezydenta [...] decyzją z [...] stycznia 2023 r. znak: [...] (nr[...] ), a Minister Rodziny i Polityki Społecznej decyzją z [...] lutego 2024 r. w wyniku rozpoznania odwołania utrzymał ją w mocy. Podkreślić należy, że podana podstawa prawna stwierdzenia nieważności nie jest prawidłowa. Wydając decyzję o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną i przyznając prawo do zasiłku Prezydent [...] naruszył bowiem przepisy o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), a nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Mając jednak na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. stanowiącego, że Sąd uwzględnia skargę, jeżeli naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, Sąd uznał, iż naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, tj. stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...]. Dodatkowo Sąd podkreśla, że w związku z tak określoną właściwością miejscową organu w każdym przypadku, gdy organ administracji, do którego zgłosi się osoba wnioskująca o uznanie za bezrobotną, powinien złożony przez nią wniosek przekazać organowi właściwemu do jego rozpatrzenia, a wnioskodawcę o tym powiadomić. Nie upoważnia to jednak organu, który nie jest właściwy miejscowo w sprawie, do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie (decyzja Prezydenta [...] z [...] marca 2024 r. nr [...] odmowie uznania za osobę bezrobotną z dniem [...] stycznia 2023 r. W takim przypadku zgodnie z regułami określonymi w art. 65 § 1 K.p.a., organ do którego złożono wniosek powinien przekazać go do organu miejscowo właściwego. Jest to o tyle istotne, że data złożenia wniosku ma znaczenie dla ustalenia daty przyznania statusu osoby bezrobotnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 15 maja 2018 r. sygn. akt II SA/LU 1221/17, publ. CBOIS). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.