II SA/Wa 664/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung, Eugeniusz Wasilewski, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi S. W. na akt Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi aktem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572, ze zm.), odwołał S. W. z dniem [...] lipca 2014 r. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół [...] im. [...] w N. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż w dniu [...] marca 2014 r. [...] Kurator Oświaty przeprowadził kontrolę doraźną w Zespole Szkół [...] im. [...] w N. (dalej jako [...]). Podczas kontroli dokonano analizy arkusza organizacji szkoły, protokołów zebrań rady pedagogicznej, dzienników zajęć pozalekcyjnych, teczek akt osobowych oraz przeprowadzono ankietę wśród uczniów. Kontrola wykazała, że w [...] dyrektor sprawuje nadzór pedagogiczny nad realizacją zadań statutowych szkoły w sposób niezgodny z § 20 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 7 października 2009 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. Nr 168, poz. 1324 ze zm.). Przedłożony przez dyrektora arkusz organizacji pracy szkoły nie zawierał wykazu wszystkich zatrudnionych w szkole nauczycieli, ponadto przydzielano nauczycielom zajęcia niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. z 2013 r., poz. 1207). O wynikach kontroli [...] Kurator Oświaty poinformował Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia [...] marca 2014 r. Do Ministerstwa wpłynęły ponadto anonimowe informacje o wielokrotnym łamaniu przepisów prawa oświatowego oraz naruszaniu godności i innych dóbr osobistych pracowników szkoły w N. W związku z powyższym, w dniach [...] kwietnia 2014 r. i [...] maja 2014 r. wizytatorzy Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przeprowadzili w [...] w N. kontrolę doraźną, w trakcie której zbadano zasady współdziałania organów szkoły, którymi są dyrektor szkoły, rada pedagogiczna, samorząd uczniowski, rada rodziców. W wyniku przedmiotowej kontroli, ustalono, iż szkoła funkcjonuje w sposób nieprawidłowy, w szczególności w zakresie współpracy organów szkoły. Potwierdzono brak współdziałania między dyrektorem szkoły a radą pedagogiczną oraz samorządem uczniowskim. Ponadto przeprowadzone wśród nauczycieli i uczniów badanie ankietowe wskazało na nieprzestrzeganie przez dyrektora przepisów prawa łamanie praw ucznia oraz naruszenie dóbr osobistych (godności) nauczycieli i uczniów. Stosunki interpersonalne między dyrektorem szkoły a członkami rady pedagogicznej i samorządu uczniowskiego są niewłaściwe, dyrektor nie szanuje praw i godności uczniów i nauczycieli. W dniu [...] czerwca 2014 r. rada pedagogiczna podjęła uchwalę o złożeniu wniosku do organu prowadzącego o odwołanie S. W. ze stanowiska dyrektora [...] w N. Ponadto Rzecznik Dyscyplinarny dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] pismem z dnia [...] maja 2014 r. poinformował Ministra, że wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie uchybienia przez S. W. godności zawodu nauczyciela. Kurator Oświaty w K. pismem z dnia [...] lipca 2014 r. poinformował organ prowadzący szkołę, że Komisja Dyscyplinarna dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] wszczęła postępowanie dyscyplinarne wobec dyrektora [...] w N. i ustaliła termin rozprawy na dzień [...] października 2014 r. Biorąc pod uwagę wyniki przeprowadzanych kontroli własnych, a także [...] Kuratora Oświaty, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, iż w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odwołanie S. W. ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Organ podniósł, iż zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, musi być rozumiane wąsko. Jest to wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia. Pojęcie to nie może być utożsamiane z każdym złamaniem prawa. W sprawie musi dojść do szczególnego naruszenia obowiązków dyrektora szkoły. Szczególnie uzasadnione przypadki oznaczają tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 1971/11). Zgodnie z wymogiem wynikającym z powołanego przepisu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przed podjęciem decyzji w sprawie odwołania S. W. ze stanowiska dyrektora [...] w N. zasięgnął opinii właściwego kuratora oświaty. [...] Kurator Oświaty w swojej opinii z dnia [...] lipca 2014 r. uznał, iż zasadne jest zastosowanie przez organ prowadzący art. 38 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy przy procedurze odwołania dyrektora ze stanowiska kierowniczego. Z poczynionych przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ustaleń wynikało że S. W., sprawując funkcję dyrektora [...] w N., dopuścił się następujących naruszeń: 1) naruszał dobra osobiste i godności nauczycieli i uczniów bezpodstawnie podważając ich kompetencje oraz autorytet, krzycząc na nich w obecności innych nauczycieli, pracowników, rodziców oraz uczniów. Sugerował niektórym nauczycielom wykonanie badań psychiatrycznych. W czasie szkolnych apeli publicznie znieważał uczniów; 2) udzielał nauczycielom kary upomnienia z poleceniem imiennego wpisania w protokole w czasie zebrania rady pedagogicznej [...] lutego 2014 r., mimo że przepisy prawa nie przewidują takiego trybu karania pracowników; 3) zatrudniał nauczycieli kontraktowych, zawierając z nimi wielokrotnie umowy na czas określony od 1 września do 30 czerwca lub 31 sierpnia, niezgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r., poz. 191). Powtarzalność użycia tej formy zatrudniania wyklucza możliwość powoływania się na zastrzeżenia, o których mowa w ust. 7; 4) niektórych nauczycieli mianowanych zatrudniał na czas nieokreślony, mimo iż spełnione były warunki, o których mowa w art. 10 ust. 5 pkt 1-6 Karty Nauczyciela; 5) łamał przepisy wynikające z art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela, prowadząc, bez uzgodnienia, u dowolnie wybranych nauczycieli, w dowolnie wybranym czasie część lekcji, nie mając do tego wymaganych kwalifikacji opisanych rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli niemających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz. U. z 2013 r. poz. 1207); 6) łamał przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz. U. nr 83 poz. 562 ze zm.), przeprowadzając sprawdzanie wiedzy i umiejętności oraz polecając nauczycielom wpisanie ocen uczniom do dziennika zajęć lekcyjnych. Tymczasem, przepisy § 12 wyraźnie wskazują, że to nauczyciel prowadzący zajęcia edukacyjne ustala śródroczne i roczne (semestralne) oceny klasyfikacyjne; 7) naruszał zasady bezpieczeństwa poprzez niewłaściwe używanie sygnału dźwiękowego, o którym mowa § 15 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109 poz. 719), przewidzianego do ewakuacji z budynku, celem zwoływania niezapowiedzianych apeli szkolnych. Zachowanie takie stanowi naruszenie jednego z podstawowych obowiązków dyrektora przewidzianego w art. 7 ust. 2 pkt 6 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym dyrektor szkoły odpowiedzialny jest w szczególności za zapewnienie bezpieczeństwa uczniom i nauczycielom w czasie zajęć organizowanych przez szkołę; 8) wielokrotnie naruszył przepis art. 40 ustawy o systemie oświaty oraz regulaminu rady pedagogicznej [...] w N., zwołując zebrania rady pedagogicznej bez wskazania tematyki zebrań i z pominięciem ustalonych terminów powiadamiania, uniemożliwiając nauczycielom właściwe przygotowanie się do zebrania; 9) naruszał kompetencje rady pedagogicznej zagwarantowane w art. 41 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którymi rada pedagogiczna opiniuje arkusz organizacji szkoły, a także propozycje dyrektora szkoły w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych; 10) zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy o systemie oświaty zebrania rady pedagogicznej są protokołowane, tymczasem od 16 stycznia 2014 r., pełniąc funkcję przewodniczącego rady pedagogicznej, nie był w stanie ustalić z radą pedagogiczną treści protokołów, odmawiając członkom rady zapisów zgodnych z rzeczywistym przebiegiem zebrań. W wyniku powyższego doszło do sytuacji, w której w omawianym okresie, w dokumentacji szkolnej brak jest protokołów zebrań rad pedagogicznych. Nadmienić należy, że w tym czasie odbyło się 8 zebrań, w tym 3 nadzwyczajne; 11) ograniczał uczniów w samorządnej i samodzielnej pracy, poprzez coroczne wyznaczanie nauczyciela - opiekuna samorządu uczniowskiego, co jest niezgodne z art. 55 ust. 5 pkt 6 ustawy o systemie oświaty, oraz utrudniał realizację zaproponowanych przez uczniów przedsięwzięć i wniosków w ramach ich ustawowych praw dotyczących organizacji życia szkolnego. Zmieniając warunki, stawiając kolejne wymagania, przedłużał procedurę wprowadzenia w życie szkolne propozycji uczniów; 12) naruszał zasady współżycia społecznego w ten sposób, że podważał autorytet i kompetencje nauczycieli w obecności uczniów. Z podległymi pracownikami szkoły prowadził rozmowy z podtekstem erotycznym. Ponadto, wykorzystując stosunek zależności, wymuszał pożądane zachowania. Zmusił zastępcę dyrektora do podpisania z datą wsteczną przydziału obowiązków, pod groźbą zwolnienia z pracy innego pracownika szkoły, co jest niegodne postawy dyrektora szkoły - pracodawcy. Ponadto w swój konflikt z radą pedagogiczną włączał uczniów, nakłaniając ich do kłamstw, zastraszając ich, manipulując nimi oraz wywierając na nich presję, w celu odwrócenia sytuacji na swoją korzyść. W czasie kiedy w szkole toczyło się postępowanie wyjaśniające dyrektor wezwał do siebie przedstawicieli samorządu uczniowskiego i przeprowadził z nimi rozmowę, w czasie której wmawiał uczniom sytuacje, które nie miały miejsca, lub próbował wyjaśniać to, co jego zdaniem, zostało przez uczniów źle zrozumiane. Zdaniem organu powyższe okoliczności w wystarczającym stopniu wskazywały, iż S. W. nie spełniał warunków umożliwiających mu dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora [...] w N. Wyniki przeprowadzonego postępowania świadczyły o tym, że szkoła nie była właściwie zarządzana, co powodowało destabilizację pracy szkoły w zakresie wszystkich jej funkcji. Działania S. W., jako organizatora i kierownika zespołu nauczycielskiego, stanowiły ponadto negatywny przykład dla społeczności szkolnej, w szczególności dla młodzieży, a także podważały wizerunek szkoły w środowisku lokalnym. Od dyrektora szkoły oczekuje się, aby stanowił autorytet zarówno dla uczniów jak i podległych mu nauczycieli. Przepis art. 6 ustawy Karta Nauczyciela zobowiązuje dyrektora szkoły, m.in. do rzetelnego realizowania zadań związanych z powierzonym stanowiskiem oraz dydaktyczną wychowawczą opiekuńczą funkcją szkoły, wspierania każdego ucznia w rozwoju i dbania o kształtowanie u uczniów postaw moralnych i obywatelskich. Wyżej opisane zdarzenia i zjawiska, w sposób rażący, negatywnie wpływały na skuteczną i sprawną realizację podstawowych zadań szkoły z zakresu dydaktyki, wychowania i opieki. Stanowiły one, zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, szczególnie uzasadnione przypadki, nie pozwalające na dalsze zajmowanie przez S. W. stanowiska dyrektora [...] w N. Naruszenia te miały bowiem charakter kwalifikowany i nie sposób było uznać, że stanowiły jedynie zwykłe naruszenia obowiązków i przepisów prawa. Charakter tych naruszeń przemawiał za uznaniem, że nie było dalszej możliwości pełnienia przez S. W. funkcji kierowniczej i zachodziła konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. W związku z powyższym niemożliwym stała się dalsza współpraca ze S. W. na stanowisku dyrektora [...] w N. Akt odwołania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. stał się przedmiotem skargi wniesionej przez S. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik strony zarzucił w skardze naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, skutkujące wydaniem decyzji o odwołaniu skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły. Podniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania: 1) art. 104 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, skutkujące niedochowanie formy decyzji dla czynności odwołania skarżącego z pełnionego stanowiska, 2) art. 109 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie skutkujące uznaniem, że telefoniczne odczytanie treści decyzji można uznać za skuteczne jej doręczenie i wywodzić z tego dalsze skutki prawne z doręczeniem decyzji związane. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, iż wszystkie wskazane w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi czyny, których miał dopuścić się skarżący, a które uzasadniałyby jego odwołanie z zajmowanego stanowiska są powieleniem ustaleń kontroli [...] Kuratora Oświaty, a nie samoistnymi ustaleniami Ministra. Nadto, ustalenia [...] Kuratora Oświaty nie zostały potwierdzone, gdyż postępowanie przeciwko skarżącemu toczy się przed Komisją Dyscyplinarną dla Nauczycieli przy Wojewodzie [...] pod sygnaturą akt [...], a najbliższe posiedzenie wyznaczono na [...] marca 2015 r. Skarżący otrzymał decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2014 r. odwołującą go z zajmowanego stanowiska dopiero w dniu [...] grudnia 2014 r. Następnie zgodnie z dyspozycją art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) wezwał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do usunięcia naruszenia prawa w zakresie wadliwego odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora [...] w N. Pismo zostało nadane w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu [...] grudnia 2014 r. W piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. (odebranym w dniu [...] lutego 2015 r.) stanowiącym odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że skarżący uchybił 14 - dniowemu terminowi do złożenia wezwania wynikającemu z art. 52 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu wskazał na telefoniczne odczytanie skarżącemu treści decyzji przez Dyrektora Departamentu Spraw Społecznych i Oświaty Rolniczej w dniu [...] lipca 2014 r. Tą datę Minister uznał za miarodajną dla ustalenia terminu do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W konsekwencji wezwanie zostało uznane za bezskuteczne. W zaistniałej sytuacji złożenie skargi stało się konieczne i uzasadnione, gdyż w sprawie, wbrew twierdzeniu organu, nie zaistniały przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy. W ocenie skarżącego, w analizowanym przypadku nie zachodziły szczególne okoliczności uzasadniające odwołanie, a tryb odwołania nie został dopełniony zgodnie z prawem, gdyż nie został on powiadomiony o wystąpieniu do właściwego kuratora oświaty z wnioskiem o opinię, ani o terminie otrzymania opinii kuratora ani o jej treści. Tym samym niemożliwym stało się zweryfikowanie, czy zachowany został ustawowy termin dla przedstawienia opinii kuratora oświaty. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, iż w dotychczasowym orzecznictwie sądowym wykluczono z katalogu szczególnie uzasadnionych przypadków m.in. "wotum nieufności" uchwalone przez radę pedagogiczną, z którą to sytuacją wystąpiła w niniejszej sprawie. Natomiast, co szczególnie ważne w niniejszej sprawie, organ prowadzący bezpodstawnie powołał się na art. 38 ust. 1 pkt 2, z uwagi na takie okoliczności, które powinny raczej stanowić przesłankę negatywnej oceny pracy i ewentualnego dalszego odwołania winnym trybie. W taki sposób oceniano w orzecznictwie m.in. naruszenie zasad gospodarki finansowej, czy też brak należytego nadzoru nad organizacją i funkcjonowaniem szkoły. Powołany przepis powinien być interpretowany wąsko, z uwagi na jego charakter stanowiący odstępstwo od zasady stabilności zatrudnienia. W ocenie strony skarżącej, przesłanki przedstawione przez Ministra, jeśli zostałyby potwierdzone (czemu skarżący przeczy), winny zostać uznane właśnie za spełniające kryterium negatywnej oceny jego pracy. Wątpliwe jest również, czy wskazane podstawy odwołania są obiektywne skoro nie zostały one jednoznacznie potwierdzone, a okoliczności sprawy, w tym postawa przedstawicieli organu prowadzącego, sugeruje działanie w celu udowodnienia z góry przyjętego stanowiska. Dodatkowo z akt nie wynika, czy zachowany został ustawowy 5 dniowy termin do sporządzenia przez Kuratora Oświaty opinii. Skarżący został również pozbawiony możliwości zapoznania się z opinią Kuratora, co niewątpliwie stanowi naruszenie jego prawa do informacji o postępowaniach toczących się z jego udziałem. Pismo zawierające odwołanie skarżącego ze stanowiska dyrektora szkoły jest wadliwe pod względem formalnym, gdyż nie wskazuje żadnej prawnej formy działania administracji publicznej. Co do zasady odwołanie ze stanowiska winno zostać dokonane poprzez wydanie zarządzenia przez organ prowadzący, a w konsekwencji powinno zawierać nie tylko podstawę prawną i treść zarządzenia wraz z terminem rozpoczęcia obowiązywania oraz podpis organu wydającego ale również powinno zawierać tytuł wskazujący formę działania z określeniem organu wydającego, datę wydania i ewentualnie skrótowe określenie materii, której zarządzenie dotyczy. Natomiast pismo Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zawiera ostatniego z wskazywanych elementów, który jest o tyle istotny, że wskazuje prawną formę działania oraz organ wydający, a także moment powstania takiego jednostkowego rozstrzygnięcia prawnego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej odrzucenie. Uzasadniając ten wniosek organ wskazał, iż przesyłka skierowana na adres domowy skarżącego zawierająca akt odwołania została zwrócona z adnotacją "zwrot — nie podjęto w terminie". Ponadto w dniu [...] lipca 2014 r. pełniący obowiązki dyrektora szkoły skierował do S. W. pismo z prośbą o zwrot przedmiotów służbowych w związku z odwołaniem ze stanowiska dyrektora. Przede wszystkim jednak, już w dniu [...] lipca 2014 r. I. K., Dyrektor Departamentu Spraw Społecznych i Oświaty Rolniczej w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi telefonicznie poinformowała S. W. o odwołaniu go z funkcji dyrektora szkoły, odczytując w całości treść pisma, oraz o tym, że pismo zostało wysłane pocztą na jego adres domowy. Oznacza to, że S. W. miał nie tylko realną możliwość zapoznania się z treścią aktu odwołania już w lipcu 2014 r., ale w dniu [...] lipca 2014 r. został wprost zapoznany z jego treścią przez Dyrektora Departamentu Spraw Społecznych i Oświaty Rolniczej. Organ podniósł, iż przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. wymaga jedynie, żeby skarżący mógł się dowiedzieć o wydaniu określonego aktu, nie przewiduje przy tym obowiązku doręczenia tego aktu do rąk własnych. Skoro zatem skarżący dowiedział się o odwołaniu go ze stanowiska w dniu [...] lipca 2014 r. to termin do wezwania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do usunięcia naruszenia prawa upłynął z dniem [...] lipca 2014 r. Tymczasem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione przez skarżącego w dniu [...] grudnia 2014 r. W związku z tym skarga na przedmiotowy akt odwołania, wobec braku uprzedniego skutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, stała się niedopuszczalna i dlatego powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z ostrożności procesowej, na wypadek, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił powyższego poglądu, Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. Argumentując wniosek w tym zakresie organ w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, iż odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że odwołanie ze stanowiska dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Jednakże nie budziło wątpliwości organu, że mając taki charakter nie jest to sprawa indywidualna, rozstrzygana decyzją administracyjną, o której mowa w art. 104 k.p.a. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zakwalifikowanie takiego odwołania jako inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) wydaje się najbardziej uzasadnione. Tylko w ten sposób możliwe będzie bowiem zapewnienie kontroli sądowej nad działaniem organu administracji publicznej po wyczerpaniu uprzednio trybu wskazanego w art. 53 3 p.p.s.a. Wobec tego bezzasadny stał się zarzut skargi mówiący o niezachowaniu formy decyzji administracyjnej, jak też naruszenia przepisów k.p.a., gdyż przepisy te nie miały zastosowania w sprawie niniejszej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, iż wniosek Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o odrzucenie skargi jest niezasadny. Zgodnie z art. 5 ust. 3d pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), Minister właściwy do spraw rolnictwa może zakładać i prowadzić publiczne szkoły rolnicze oraz placówki rolnicze o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym. Zgodnie zaś z art. 36a ust. 1 powołanej ustawy, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Natomiast w świetle art. 38 ust. 1 tej ustawy, organ który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie wystąpienia przesłanek określonych w pkt 1 lit. a – c i pkt 2 tego ust. W judykaturze przyjmuje się, iż powołanie lub odwołanie dyrektora placówki oświatowej jest sprawą administracyjną, a wydawany w tym przedmiocie akt powinien należy do tej kategorii zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Jest to bowiem władcza wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu zadań publicznych. Akt odwołania jest władczą czynnością, regulowaną prawem administracyjnym, która jako taka podlega kontroli sprawowanej przez sądy niezależnie od charakteru kształtowanego przez ten akt stosunku prawnego oraz wywoływanych przez niego skutków. Akt ten jest dokonywany odpowiednio w formie zarządzenia (jeżeli organ odwołujący dyrektora jest jednoosobowy) lub uchwały (jeżeli organ jest kolegialny) – patrz M. Pilich, Komentarz do art. 38 ustawy o systemie oświaty, Lex. Mając powyższe na uwadze zgodzić się należy z poglądem przedstawionym przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę, iż zaskarżony akt podlega kontroli sądowej na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a. Zakres podmiotowy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączają możliwość wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia obowiązku lub uprawnienia w sprawie indywidualnej. Powołana ustawa o systemie oświaty dla czynności odwołania dyrektora nie przewiduje trybu decyzyjnego, jak to wyraźnie czyni choćby w art. 9 c ust. 6 stanowiąc, iż wpis do ewidencji egzaminatorów, odmowa wpisu oraz skreślenie z ewidencji następuje w drodze decyzji administracyjnej dyrektora okręgowej komisji egzaminacyjnej. Nie odsyła również w tym zakresie do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, który wprowadza zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15) oraz załatwienia sprawy decyzją (art. 104). Dla przykładu w orzecznictwie za akt z zakresu administracji publicznej uznaje się uchwałę w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury – patrz wyrok NSA z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2693/11. W wyroku tym NSA wskazał, iż kwestia charakteru aktów powołania na stanowiska dyrektorów (kierowników) samorządowych jednostek organizacyjnych była, zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego, sporna. Ostatecznie utrwalone zostało jednak stanowisko o ich podwójnym charakterze jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy. W wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2526/11 wskazano, że "podwójny charakter aktów powołania na stanowisko dyrektora instytucji kultury z jednej strony przesądza o objęciu go nadzorem wojewody a w konsekwencji kontrolą sądu administracyjnego, a z drugiej, o możliwości poddania sporów z tego tytułu kontroli sądów powszechnych (sądów pracy)". Skarga na tego typu akt stanowi jedną z form gwarancji prawnych realizacji demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę praworządności, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej winny być zatem zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu (uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08). Nie tracąc z pola widzenia powyższej zasady, nie można natomiast podzielić zarzutu organu wskazującego na niedopełnienie przez skarżącego obowiązku skutecznego wezwania do usunięcia prawa przed wniesieniem skargi do Sądu na przedmiotowy akt. Organ przyjął bowiem, iż skarżący najpóźniej dowiedział się o treści wydanego aktu w dniu [...] lipca 2014 r. z rozmowy telefonicznej z pracownikiem Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zatem składając wezwanie do usunięcia prawa wywołanego przedmiotowym aktem w dniu [...] grudnia 2014 r. uchybił terminowi z art. 52 § 3 p.p.s.a., co czyni to wezwanie nieskutecznym. Jak wynika z akt sprawy, przesyłka zwierająca akt odwołania, skierowana do skarżącego, nie została podjęta przez adresata i w dniu [...] sierpnia 2014 r. Urząd Pocztowy zwrócił ją organowi. Zarówno na kopercie, jak i zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki doręczyciel nie dokonał adnotacji o pozostawieniu przesyłki na okres 14 dni w placówce pocztowej (brak adnotacji o dokonaniu tzw. awiza). Wobec tego nie można przyjąć, iż akt odwołania skutecznie doręczono stronie w trybie zastępczym (art. 44 § 1- 4 k.p.a.). Jak już zaznaczono akt odwołania dyrektora placówki oświatowej jest wydawany w sprawie administracyjną i choć nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a., to jednak z uwagi na doniosłe dla strony skutki prawne powinien być jej doręczony. Zgodnie bowiem z art. 39 k.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. poz. 1529), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Podkreślić należy, iż w trybie przepisów k.p.a. doręcza wszystkie pisma, nie tylko decyzje administracyjne. Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż działalność organów administracji publicznej i ich kompetencje do podejmowania władczych rozstrzygnięć kształtujących uprawnienia i obowiązki określonych podmiotów, regulują przepisy prawa. Zasadniczo kompetencje organów administracji ograniczają się do rozpoznawania i rozstrzygania "spraw administracyjnych", tj. takich spraw, które z uwagi na swój przedmiot posiadają umocowanie do ich rozstrzygnięcia w materialnych przepisach prawa administracyjnego. W orzecznictwie wskazuje się, że istotę sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej "k.p.a."), warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa nie posiada charakteru "sprawy administracyjnej" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 marca 2012 r., IV SA/Po 1011/11, LEX nr 1139584). Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej aktem, nie zaś decyzją, nie powoduje, że w sprawie tej przepisy k.p.a. nie maja w ogóle zastosowania, zwłaszcza przepisy dotyczące doręczeń. Trudno bowiem akceptować pogląd, że w sprawie administracyjnej panuje dowolność w tym zakresie, czy też stosuje się przepisy innych procedur. Tak też przyjmuje się w orzecznictwie, np. organ ma obowiązek stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, dających ochronę interesom strony, która nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji. Nie może odnieść prawnego skutku doręczenie, którego brak pokwitowania odbioru – wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt II SA 1669/03 (publik. Palestra 2005/3-4/265). W postanowieniu WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt I SA/Łd 350/15 (publik. LEX nr 1675443) stwierdził, iż w systemie prawnym k.p.a. stanowi pełną regulację postępowania administracyjnego zarówno w zakresie gwarancji prawnych obiektywnego działania, w tym uporządkowania temu służącym ciągu kolejnie podejmowanych czynności. Dla przykładu NSA w wyroku z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II GSK 998/13 stwierdził, iż przepisy k.p.a. stosuje się w postępowaniu z wniosku przedsiębiorcy o wydanie pisemnej interpretacji podatkowej. Zgodnie z zasadą ogólną pisemności, obowiązującą w postępowaniu administracyjnym na mocy art. 14 § 1 k.p.a. (z niewielkimi wyjątkami wynikającymi z § 2), przyjmowanie od stron i uczestników postępowania oraz przekazywanie im pism stanowi zasadniczą formę komunikowania się organu administracyjnego z tymi podmiotami. Zasada oficjalności doręczeń wyraża się w tym, że strony i inni uczestnicy postępowania ani nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, ani nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie, ponieważ organ z urzędu dokonuje doręczeń, gdyż jest to jego ustawowy obowiązek określony w art. 39 k.p.a. Podobnie jak w postępowaniu cywilnym, rozwiązanie to jest podyktowane społecznym znaczeniem i funkcją postępowania administracyjnego (por. Siedlecki, Postępowanie cywilne; przepis art. 39 jest podobny w treści do art. 131 § 1 k.p.c., z którego wywodzona jest zasada oficjalności doręczeń obowiązująca w postępowaniu cywilnym). Naruszenie zasady oficjalności doręczeń stanowi wadliwość postępowania (por. Adamiak, Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego). W tym kontekście stwierdzić należy, iż w sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, iż skarga jest niedopuszczana. Organ bowiem nie wykazał w jakiej dacie skutecznie doręczył stronie akt odwołania, a za doręczenie nie może być uznane telefoniczne zakomunikowanie stronie wydania takiego aktu. Wobec tego Sąd nie może kwestionować twierdzeń skarżącego, co do daty otrzymania aktu odwołania i podjętych przez stronę dalszych czynności wskazanych w skardze, a te wskazują na dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 52 § 3 p.p.s.a. Przechodząc do oceny samego aktu odwołania wskazać należy, iż swoboda organu prowadzącego szkołę publiczną, w przypadku podejmowania aktu o odwołaniu dyrektora z jego funkcji, ograniczona została regulacją zawartą w art. 38 ustawy. Zgodnie z art. 38 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1. Niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej. Dokonując interpretacji tego przepisu Sąd Najwyższy w wyroku z 19 lutego 1997 r., III RN 3/97 (publik. OSNP 1997/19/369) wskazał na ograniczony zakres swobody służącej właściwemu organowi przy odwołaniu nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły podnosząc, że choć sfera uznania kompetentnego organu jest w tym zakresie znaczna, to jednak musi on uwzględnić ograniczenia ustanowione w art. 38 w powołanej ustawie. Przepis ten stwarza gwarancje stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli i musi być traktowany ze szczególną uwagą zarówno przez organy decydujące, nadzorujące lub sprawujące kontrolę legalności decyzji podejmowanych w tym zakresie. Jeśli bowiem ustawodawca stwarza dla pewnych wyraźnie określonych grup pracowników szczególne i dosyć rygorystyczne gwarancje, to rzeczą organów kontroli prawnej jest dołożenie wszelkich starań, by gwarancje te rzeczywiście funkcjonowały w praktyce. Nie każde zatem uchybienie, a nawet naruszenie prawa może być podstawą do odwołania dyrektora szkoły. W ustawie o systemie oświaty brak jest definicji legalnej terminu "przypadek szczególnie uzasadniony". Jest to termin nieostry i ocenny (podwójnie wartościujący). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyjaśniono, że użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 tej ustawy pojęcie "w przypadkach szczególnie uzasadnionych" nie jest tożsame z uznaniem administracyjnym. Oczywiście rozstrzygnięcie podejmowane w oparciu o ww. przepis jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, bowiem organ "może odwołać" nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Jednak przy stosowaniu pojęć nieostrych organ nie działa w granicach uznania administracyjnego, lecz w oparciu o ustalone fakty wypełnia je treścią wskazującą na sposób rozumienia określonego pojęcia. Zagadnienie istoty i funkcji pojęć niedookreślonych w procesie stosowania i wykładni przepisów prawa administracyjnego jest złożone i sporne. Użycie w tekście pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. Zarówno w przypadku pojęć niedookreślonych, jak i uznania administracyjnego chodzi o pewne luzy normatywne, funkcjonujące jednak na dwóch poziomach. Na pierwszym poziomie mamy do czynienia z wykładnią i interpretacją pojęć nieostrych oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów. Jak wskazano w wyroku NSA z 26 lipca 2012 r., I OSK 724/12 (LEX nr 1226469) o przypadku szczególnie uzasadnionym, będącym podstawą odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, można mówić w sytuacji wystąpienia konkretnych poważnych przyczyn, czy to niezależnych od dyrektora, czy też zawinionych przez niego (np. gdy w sposób istotny naruszył obowiązki pracownika - art. 52 § 2 Kodeksu pracy), gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego funkcji, albowiem dalsze jej wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (por. również wyrok WSA w Gliwicach z 7 marca 2006 r., IV SA/Gl 862/04; wyrok NSA z 19 września 2001 r., II SA 1657/01, wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., I OSK 86/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z 26 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 924/11 podjął próbę wykładni pojęcia "przypadku szczególnie uzasadnionego", wskazał że mogą to być: 1) zdarzenia (działanie lub zaniechanie) o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym (wykraczającym poza działanie rutynowe, codzienne), 2) mające charakter niedopełnienia obowiązków lub naruszenia uprawnień określonych prawem, przez nauczyciela - dyrektora szkoły, 3) stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w realizacji funkcji (dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej) szkoły i dlatego 4) konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji dyrektora, albowiem dalsze zajmowanie stanowiska dyrektora godzi w interes szkoły jako interes publiczny. W ocenie Sądu okoliczności sprawy wskazane w uzasadnieniu aktu odwoławczego, jak i stawiane skarżącemu zarzuty, w pełni potwierdzają ziszczenie się przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skala stwierdzonych nieprawidłowości i naruszeń prawa, które stały się udziałem skarżącego, swoisty długotrwały konflikt z kadrą nauczycielską, radą pedagogiczną i samorządem uczniowskim i brak prognoz na poprawę zaistniałego stanu rzeczy, zdaniem Sądu, uprawniały Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do podjęcia tak radykalnej decyzji. Dotychczasowe zarządzanie [...] powodowało destabilizację szkoły w obszarze kształcenia, wychowania i opieki, a działania jej dotychczasowego dyrektora, zwłaszcza relacje z nauczycielami i uczniami nie mogły być tolerowane zarówno przez organ oświatowy, jaka i prowadzący szkołę. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zarzuty stawiane S. W. mają oparcie w materiale dowodowym sprawy, tj. w protokole kontroli doraźnej Kuratorium Oświaty w K. z dnia [...] marca 2014 r., jak i protokole z kontroli kontrolerów Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r. Organ uzyskał także w dniu [...] lipca 2014 r. od Kuratora Oświaty w K. pozytywna opinię w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska dyrektora [...] w N. Natomiast zarzut potencjalnego uchybienia 5 dniowego terminu do złożenia opinii nie ma w sprawie znaczenia, albowiem niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej (art. 38 ust. 2 zd. 2 ustawy o systemie oświaty). Reasumując, w ocenie Sądu, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego aktu przekonywujące uzasadnienie, które pozwalało przyjąć za słuszne zastosowanie wobec skarżącego instytucji odwołania ze stanowiska na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zaskarżone rozstrzygnięcie ma oparcie w materiale aktowym sprawy i wobec twierdzeniom strony skarżącej, nie można mu przypisać cech dowolności. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.