III SA/Wa 2916/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Sylwester Golec (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Maciej Kurasz, sędzia WSA Aneta Trochim-Tuchorska, Protokolant starszy referent Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za miesiące od grudnia 2010 r. do listopada 2011 r. oddala skargę Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. określił J. J. (zwanej dalej: "Skarżącą") prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą Agencja Pracy K. z siedzibą w K., wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwany dalej: "PFRON") za okres od grudnia 2010 r. do listopada 2011 r. w kwocie [...] zł. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji, wnosząc w nim o jej uchylenie oraz orzeczenie iż nie jest ona zobowiązana z tytułu wpłat na PFRON w związku z zatrudnieniem pracowników tymczasowych lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów: 1) art. 210 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012r., poz. 749 z późn. zm.) – zwanej dalej: “O.p.", wskazującego na niezbędność opatrzenia decyzji podatkowej jednym podpisem, poprzez niezastosowanie polegające na podpisaniu zaskarżonej decyzji przez dwie osoby upoważnione, podczas gdy złożenie podpisu przez więcej niż jedną osobę jest prawidłowe wyłącznie w przypadku organu kolegialnego, a Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest organem monokratycznym, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011r., Nr 127, poz. 721 z późn. zm.) – zwanej dalej: “ustawą o rehabilitacji", przez błędną wykładnię polegającą na mechanicznym przyjęciu, iż podmiotem zobowiązanym do wpłat na PFRON jest każdy pracodawca zatrudniający wszelkiego rodzaju pracowników, podczas gdy charakter pracy tymczasowej wyklucza możliwość uznania by pracodawcę i agencję łączył stosunek pracy w rozumieniu art. 22 § 1 Kodeksu pracy, a ponadto wyłącza zasadność utożsamiania pojęć "pracownik" i "pracownik tymczasowy", co wyklucza możliwość przyjęcia, iż pracownikiem na gruncie przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji może być również pracownik tymczasowy, a pracodawcą agencja zatrudniająca pracowników tymczasowych, 3) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę równości, w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, przez błędną wykładnię przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, polegające na przyjęciu, że agencja pracy tymczasowej może być zobowiązana do uiszczenia wpłat na PFRON z tytułu zatrudniania pracowników tymczasowych, podczas gdy agencja pracy tymczasowej, w przeciwieństwie do pozostałych pracodawców, ze względów systemowych, wynikających z modelu ukształtowania pracy tymczasowej nie ma w praktyce możliwości "uniknięcia" wskazanego obowiązku, jak również nie ma możliwości skorzystania z systemu zachęt finansowych wynikających z ustawy o rehabilitacji, 4) przepisu art. 32 ust. 2 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę zakazu dyskryminacji w życiu gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, przez błędną wykładnię przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, polegającą na przyjęciu, iż agencja pracy tymczasowej może być zobowiązana do uiszczenia wpłat na PFRON z tytułu zatrudniania pracowników tymczasowych, podczas gdy agencja nie może realnie wpływać na wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, a uzyskanie uprzywilejowanego statusu zakładu pracy chronionej jest w praktyce wyłączone, natomiast pracodawcy użytkownicy, gospodarczo korzystający z pracy pracowników tymczasowych byliby zwolnieni z obowiązku uiszczania składki na PFRON, a nawet byliby uprawnieni do uzyskania statusu zakładu pracy chronionej, pomimo faktycznego korzystania z pracy niewielkiej liczby osób niepełnosprawnych, 5) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP uzależniającego możliwość ograniczenia prawa własności tylko w drodze ustawy i tylko wtedy, gdy ograniczenie prawa własności nie jest nadmierne, a przy tym niezbędne i konieczne dla osiągnięcia wyznaczonych celów, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, polegającą na przyjęciu, iż agencja pracy tymczasowej może być zobowiązana do uiszczenia wpłat na PFRON z tytułu zatrudniania pracowników tymczasowych, podczas gdy nałożenie takiego obowiązku nie jest przydatne, a wręcz zagraża realizacji podstawowego celu ustawy o rehabilitacji - aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych. W uzasadnieniu odwołania Skarżąca wskazała, iż jej zdaniem agencja pracy nie może zostać uznana, w stosunku do pracowników tymczasowych, za pracodawcę na gruncie przepisu art. 21 ustawy o rehabilitacji. Ponadto powołując się na opinię radcy prawnego dr. hab. A. S., Skarżąca wskazała na brak podstaw do utożsamiania pojęć "pracownik" i "pracownik tymczasowy", z uwagi na brak występowania stosunku pracy w rozumieniu art. 22 § 1 k.p. oraz sprzeczność tego rodzaju wykładni zarówno z celem ustawy o rehabilitacji, jak i normami o charakterze konstytucyjnym. Minister Pracy i Polityki Społecznej (zwany dalej: "organem odwoławczym"), po analizie akt sprawy oraz zarzutów zawartych w odwołaniu, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Przytaczając motywy swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przepisy art. 21 ust. 1 i art. 49 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zobowiązują pracodawców zatrudniających co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy do dokonywania miesięcznych wpłat na PFRON do dnia 20 następnego miesiąca, po miesiącu w którym zaistniały okoliczności powodujące powstanie obowiązku wpłat. Organ odwoławczy zauważył następnie, że zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, iż Skarżąca nie złożyła deklaracji miesięcznych w terminie określonym w art. 49 ust. 2 ustawy o rehabilitacji oraz nie dokonała wpłat na PFRON. W związku z powyższym, postanowieniem z dnia 13 czerwca 2013 r. Prezes Zarządu PFRON wszczął postępowanie mające na celu określenie wysokości zobowiązań z tytułu wpłat na PFRON za okres od grudnia 2010 r. do listopada 2011 r. Natomiast wysokość zobowiązań Skarżącej z tytułu wpłat na PFRON organ pierwszej instancji ustalił na podstawie dokumentacji nadesłanej przez Skarżącą oraz danych przekazanych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Odnosząc się do zarzutu Skarżącej dotyczącego bezpodstawnego uznania przez organ pierwszej instancji prowadzonej przez nią agencji pracy tymczasowej za pracodawcę, organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, podmiotem wpłat na PFRON, o których mowa w tym przepisie jest pracodawca w rozumieniu art. 3 k.p., bowiem przepis ten znajduje zastosowanie w tym zakresie na podstawie art. 66 ustawy o rehabilitacji. Organ odwoławczy zauważył też, że z przepisu art. 1 ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (Dz. U. Nr 166, poz. 1608 ze zm.) – zwanej dalej: "u.z.p.t.", wynika, iż agencja pracy tymczasowej jest pracodawcą. Wskazany przepis stanowi bowiem, iż ustawa reguluje zasady zatrudniania pracowników tymczasowych przez pracodawcę będącego agencją pracy tymczasowej oraz zasady kierowania tych pracowników i osób nie będących pracownikami agencji pracy tymczasowej do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz pracodawcy użytkownika. Ponadto w myśl przepisu art. 4 wskazanej ustawy, pracodawca nie może być pracodawcą użytkownikiem w stosunku do pracowników pozostających z nim w stosunku pracy, natomiast art. 7 tej ustawy stanowi, że agencja pracy tymczasowej zatrudnia pracowników tymczasowych na podstawie umowy o pracę na czas określony lub umowy o pracę na czas wykonywania określonej pracy. Oznacza to zdaniem organu odwoławczego, że z przywołanego przepisu należy a contrario wywodzić, iż pracodawcą jest agencja pracy tymczasowej. Dla poparcia swojego stanowiska w tym zakresie organ odwoławczy powołał się również na poglądy wyrażone w wymienionym przez siebie orzecznictwie sądów administracyjnych. W konsekwencji powyższego organ odwoławczy uznał również za niezasadne zarzuty Skarżącej dotyczące naruszenia art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP ustanawiających zasadę równości oraz zasadę niedyskryminacji w życiu gospodarczym. Organ odwoławczy odmówił też zasadności zarzutowi Skarżącej dotyczącemu naruszenia art. 210 § 1 pkt 8 O.p., z uwagi na podpisanie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji przez dwie osoby upoważnione. Organ odwoławczy zauważył w tym zakresie, że z pieczątki widniejącej na zaskarżonej decyzji wynika, iż A. K. i B. G. złożyły na niej podpis z upoważnienia Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Ponadto do akt sprawy zostały dołączone upoważnienia do podpisywania decyzji udzielone A. K. i B. G. przez Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, z których wynika uprawnienie do wydawania decyzji określających wysokość zobowiązania, przy czym zgodnie z treścią tego upoważnienia, "w przypadku wydawania decyzji administracyjnych lub postanowień kończących postępowanie administracyjne osoba upoważniona działa łącznie z drugą upoważnioną osobą." Skarżąca zaskarżyła decyzję organu odwoławczego wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 7 sierpnia 2014 r., zarzucając jej naruszenie: I. przepisów postępowania, tj.: 1) art. 143 § 1 O.p. w zw. z art. 210 § 1 pkt 8 O.p., przez uznanie, że decyzja monokratycznego organu podatkowego może zostać wydana i podpisana przez więcej niż jedną osobę, podczas gdy: - Ordynacja podatkowa nie reguluje procedury wydawania decyzji przez więcej niż jedną osobę, co wskazuje, iż ustawodawca nie przewidział takiej sytuacji na gruncie wskazanej ustawy, - przepis art. 210 § 1 pkt 8 O.p. wskazuje jednoznacznie, iż decyzja powinna zostać opatrzona jednym podpisem, - powoływany przez organ odwoławczy przepis art. 143 § 1 O.p. dotyczy wyłącznie upoważnienia pracowników organu podatkowego do wydawania decyzji podatkowych w ogólności, natomiast nie dotyczy trybu, w tym składu osobowego, wydawania konkretnej decyzji administracyjnej, co oznacza, iż przepis art. 143 § 1 O.p. nie jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 210 § 1 pkt 8 O.p., a więc nie może modyfikować ilości podpisów, którymi powinna zostać opatrzona decyzja administracyjna, 2) art. 122 i art. 187 § 1 w zw. z art. 235 O.p. w zw. z art. 210 § 4 O.p., przez zaniechanie rozpoznania większości zarzutów sformułowanych przez Skarżącą w odwołaniu wniesionym od decyzji Prezesa PFRON, co uniemożliwia określenie przyczyn, dla których decyzja organu podatkowego pierwszej instancji została utrzymana w mocy. II. przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, przez błędną wykładnię polegającą na mechanicznym przyjęciu, iż podmiotem zobowiązanym do wpłat na PFRON jest każdy pracodawca zatrudniający wszelkiego rodzaju pracowników, podczas gdy charakter pracy tymczasowej wyklucza możliwość uznania by pracodawcę i agencję łączył stosunek pracy w rozumieniu art. 22 § 1 k.p., a ponadto wyłącza zasadność utożsamiania pojęć "pracownik" i "pracownik tymczasowy", co wyklucza możliwość przyjęcia, iż pracownikiem na gruncie przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, może być również pracownik tymczasowy, a pracodawcą agencja zatrudniająca pracowników tymczasowych, natomiast przepis art. 5 u.z.p.t., z uwagi na brak precyzji odnośnie zakresu odesłania i całokształtu uregulowań ustawy o rehabilitacji, nie może stanowić podstawy zastosowania przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji w stosunku do agencji pracy tymczasowej z tytułu zatrudnienia pracowników tymczasowych, 2) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę równości, w związku z art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, przez błędną wykładnię przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, polegające na przyjęciu, iż agencja pracy tymczasowej może być zobowiązana do uiszczenia wpłat na PFRON z tytułu zatrudniania pracowników tymczasowych, podczas gdy agencja pracy tymczasowej, w przeciwieństwie do pozostałych pracodawców, ze względów systemowych, wynikających z modelu ukształtowania pracy tymczasowej (realizacja zamówień pracodawcy użytkownika) nie ma w praktyce możliwości "uniknięcia" wskazanego obowiązku, jak również nie ma możliwości skorzystania z systemu zachęt finansowych, wynikających z ustawy o rehabilitacji, 3) art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, ustanawiającego zasadę zakazu dyskryminacji w życiu gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, przez błędną wykładnię przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, polegającą na przyjęciu, iż agencja pracy tymczasowej może być zobowiązana do uiszczenia wpłat na PFRON z tytułu zatrudniania pracowników tymczasowych, podczas gdy agencja nie może realnie wpływać na wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, a uzyskanie uprzywilejowanego statusu zakładu pracy chronionej jest w praktyce wyłączone, natomiast pracodawcy użytkownicy, gospodarczo korzystający z pracy pracowników tymczasowych byliby zwolnieni z obowiązku uiszczania składki na PFRON, a nawet byliby uprawnieni do uzyskania statusu zakładu pracy chronionej, pomimo faktycznego korzystania z pracy niewielkiej liczby osób niepełnosprawnych, 4) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, uzależniającego możliwość ograniczenia prawa własności tylko w drodze ustawy i tylko wtedy, gdy ograniczenie prawa własności nie jest nadmierne, a przy tym niezbędne i konieczne dla osiągnięcia wyznaczonych celów, przez błędną wykładnię przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, polegającą na przyjęciu, iż agencja pracy tymczasowej może być zobowiązana do uiszczenia wpłat na PFRON z tytułu zatrudniania pracowników tymczasowych, podczas gdy nałożenie takiego obowiązku nie jest przydatne, a wręcz zagraża realizacji podstawowego celu ustawy o rehabilitacji - aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych, 5) art. 2 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę demokratycznego państwa prawa, poprzez sprzeczną z tym przepisem wykładnię przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, polegającą na przyjęciu, iż agencja pracy tymczasowej może być zobowiązana do uiszczenia wpłat na PFRON z tytułu zatrudniania pracowników tymczasowych, podczas gdy przepis art. 5 u.z.p.t. nie pozwala określić w sposób jednoznaczny zakresu odesłania, jak również przepisów prawnych, w których za pracodawcę powinien być traktowany pracodawca użytkownik, a w których agencja pracy tymczasowej, a ponadto nałożenie przedmiotowej daniny publicznej na agencję pracy tymczasowej, z tytułu zatrudnienia pracowników tymczasowych, uniemożliwia agencji precyzyjne określenie kosztów pracy tymczasowej, a w rezultacie zbilansowanie prowadzonej działalności. Wskazując na powyższe te zarzuty Skarżąca wniosła w swojej skardze o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, ewentualnie 3) skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie zgodności, z przepisami art. 2, art. 31 ust. 1 i 2, oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wykładni przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji uznającej, iż pracodawcą pracowników tymczasowych, w rozumieniu tego przepisu, jest agencja pracy tymczasowej, oraz 4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca nawiązując do stanowiska organu odwoławczego w kwestii jej zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 210 § 1 pkt 8 O.p. z uwagi na podpisanie decyzji tego organu przez dwie osoby, wskazała iż stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie przedstawione w zaskarżonej decyzji skutkuje błędną wykładnią przepisu art. 143 § 1 O.p., a w konsekwencji również przepisu art. 210 § 1 pkt 8 O.p. Zdaniem Skarżącej, przepis art. 143 § 1 O.p. w ogóle nie dotyczy niezbędnych elementów decyzji podatkowej, a więc nie jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 210 § 1 pkt 8 O.p. Natomiast to, że monokratyczny organ podatkowy ma prawo upoważnić do wydania decyzji podatkowej większą liczbę pracowników, stwarza jedynie tę możliwość, a nie dotyczy treści konkretnej decyzji. Możliwość wydania określonej kategorii decyzji przez kilka - kilkanaście osób w jakikolwiek sposób nie wpływa na wymagane elementy jednej konkretnej decyzji. W konsekwencji to, że określoną decyzję może wydać choćby kilkanaście osób nie oznacza w opinii Skarżącej, że te osoby mogą wydać wspólnie zindywidualizowaną decyzję. Skarżąca zauważyła również w tym miejscu, że ustawa o rehabilitacji, ani też Ordynacja podatkowa nie zawierają jakichkolwiek norm wskazujących procedury, które powinny być stosowane w przypadku wydawania decyzji przez więcej niż jednego upoważnionego pracownika. Zdaniem Skarżącej nie jest to wynikiem niezamierzonej luki prawnej, która mogłaby zostać uzupełniona w drodze wykładni, bowiem stosowanie analogii w celu ustalenia norm proceduralnych może być uzasadnione jedynie wyjątkowo. Tymczasem przepisy postępowania, w przypadku gdy decydentem może jest więcej niż jedna osoba, powinny określać w sposób precyzyjny procedurę wydania władczego rozstrzygnięcia. Natomiast jedyny przypadek, w którym brak jest tego rodzaju unormowań, to ten, w którym władcze rozstrzygnięcie wydawane jest jednoosobowo. Skarżąca podniosła też, że dwuosobowe wydawanie decyzji w imieniu organu monokratycznego jest niedopuszczalne, gdyż narusza przepisy art. 207 § 1 i art. 210 § 1 pkt 8 O.p., co wynika z faktu, iż wobec autonomicznosci każdej osoby uczestniczącej w procesie orzekania, procedury podejmowania decyzji musiałyby wskazywać rozwiązanie w sytuacji, gdy dwóch uprawnionych pracowników organu podatkowego opowiadałoby się za odmiennymi rozstrzygnięciami sprawy. Jednakże takie procedury nie zostały skodyfikowane w akcie prawnym o randze ustawowej. Biorąc powyższe pod uwagę Skarżąca zarzuciła, iż dokonana przez organ odwoławczy wykładnia przepisu art. 143 O.p. sprowadza rolę pracowników organu podatkowego, upoważnionych do wydawania decyzji, do funkcji właściwie technicznej - "maszyny do podpisywania decyzji podatkowych". Uzasadniając podniesione przez siebie zarzuty Skarżąca wskazała również, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, iż organ odwoławczy w rzeczywistości pominął zarzut naruszenia przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji w związku z przepisem art. 5 u.z.p.t. Wedle Skarżącej, pominięcie przedmiotowego zarzutu wynikało z przeprowadzenia wykładni contra legem przepisu art. 5 u.z.p.t. W opinii Skarżącej, brzmienie przepisu art. 5 u.z.p.t. jest jednoznaczne i nakazuje odpowiednie stosowanie do: agencji pracy tymczasowej, pracodawcy użytkownika i pracownika tymczasowego wszystkich przepisów prawa pracy, dotyczących pracodawcy i pracownika użytkownika. Natomiast zawężenie zakresu odesłania wyłącznie do przepisów Kodeksu pracy jest sprzeczne z wykładnią językową analizowanego przepisu. Jednocześnie zastosowany przez organ odwoławczy model wykładni jest nielogiczny z punktu widzenia wydanej decyzji. Skoro bowiem do pracownika tymczasowego miałyby być stosowane wyłącznie przepisy Kodeksu pracy dotyczące pracownika, a nie całokształt przepisów prawa pracy, to zastosowanie przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji w stosunku do pracownika tymczasowego nie znajdowałoby jakichkolwiek podstaw. Skarżaca zwróciła również uwagę, że przepis art. 6 u.z.p.t. wyraźnie wyłącza możliwość stosowania do pracownika tymczasowego przepisów ustawy o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników. Jeśli zatem jedynie określony akt normatywny, zawierający przepisy prawa pracy, został wyłączony ze stosowania go w stosunku do pracowników tymczasowych, to zawężanie zakresu odesłania, wynikającego z art. 5 u.z.p.t., do Kodeksu pracy, prowadzi do niedozwolonej wykładni contra legem. Skarżąca wskazała również, że nie jest uzasadnione twierdzenie oragnu odwoławczego jakoby ustawodawca, w przepisach art. 1 i art. 7 u.z.p.t., wyraził swoje intencje, co do każdorazowego - na kanwie wszystkich przepisów prawa pracy - uznawania, że pracodawcą pracowników tymczasowych jest agencja pracy tymczasowej. Przepisy art. 1 i art. 7 u.z.p.t. mają bowiem jedynie zastosowanie do przepisów ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych, regulującej prawa i obowiązki podmiotów uczestniczących w zawieraniu umowy o pracę tymczasową. Natomiast wskazanie, że za pracodawcę pracowników tymczasowych - na kanwie ogółu przepisów prawa pracy - może być uznana agencja pracy tymczasowej wynika tylko i wyłącznie z przepisu art. 5 u.z.p.t. Jeśli jednak intencją ustawodawcy byłoby przesądzenie, że wszystkie przepisy prawa pracy dotyczące pracodawcy należy stosować wyłącznie do agencji pracy tymczasowej, z tytułu zatrudnienia pracy tymczasowej, to przepis art. 5 u.z.p.t. nie nakazywałby jednocześnie stosowania przepisów prawa pracy dotyczących pracodawcy w stosunku do pracodawcy użytkownika. Tym samym intencje ustawodawcy dotyczące ogółu przepisów prawa pracy, w tym ewentualnie przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, w opinii Skarżącej, nie zostały objęte przepisami art. 1 i art. 7 u.z.p.t., ale wyłącznie przepisem art. 5 u.z.p.t. Skarżąca podniosła następnie, iż przepis art. 22 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, nie mógłby stanowić samodzielnej podstawy prawnej nałożenia na agencję pracy tymczasowej należności, do której odnosi się zaskarżona decyzja, w związku z zatrudnieniem pracowników tymczasowych. Wedle Skarżącej, dla tej kwestii najistotniejsze znaczenie ma to, czy przepis art. 5 u.z.p.t. stanowi wystarczającą podstawę uznania agencji pracy tymczasowej za pracodawcę, a pracownika tymczasowego za pracownika w rozumieniu przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, przy czym przepis art. 3 k.p. nie ma dla rozstrzygnięcia powyższej kwestii żadnego znaczenia. Skarżąca podniosła też, że treść i cel ustawy o rehabilitacji przemawiają jednoznacznie przeciwko zastosowaniu przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o rehabilitacji do agencji pracy tymczasowej w związku zatrudnieniem pracowników tymczasowych. Zdaniem Skarżącej, treść przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o rehabilitacji wskazuje, że jest to przepis o charakterze odsyłającym. Treść omawianego przepisu wskazuje przy tym na celowość stosowania przepisów dotyczących pracodawcy zarówno w stosunku do agencji, jak i pracodawcy użytkownika. Jednocześnie użycie sformułowania "odpowiednio" wskazuje, iż przesądzenie, czy w danym przypadku przepisy dotyczące pracodawcy należy stosować do agencji pracy tymczasowej, pracodawcy użytkownika, czy też ewentualnie do obu tych podmiotów, zależą od zakresu normowania poszczególnych przepisów. Ponadto w opinii Skarżącej, treść przepisu art. 5 u.z.p.t. nie pozwala na uznanie, że pracodawcą pracowników tymczasowych, w rozumieniu przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, jest agencja. Powyższe wynika z faktu, iż art. 5 u.z.p.t. nie wskazuje ustawy o rehabilitacji jako przedmiotu swojego odesłania posługując się pojęciem "przepisy prawa pracy". Ustawa o zatrudnianiu pracowników tymczasowych nie definiuje tego pojęcia. Natomiast przepis art. 9 § 1 k.p. odnosi się jedynie do przepisów tego kodeksu. Jednakże spójność i gwarancyjny charakter systemu prawnego nakazuje by zakres odesłania nie budził jakichkolwiek wątpliwości. Skarżąca zwróciła też uwagę, że odesłanie zawarte w art. 5 u.z.p.t. ma niejednoznaczny charakter. Ilekroć bowiem bliżej nieskonkretyzowane przepisy prawa pracy posługują się pojęciem "pracodawca", przepisy te należałoby stosować do "agencji pracy tymczasowej" lub "pracodawcy użytkownika". Jednocześnie przepis nie rozstrzyga, czy mamy w tym przypadku z koniunkcją, alternatywą zwykłą, czy też alternatywą rozłączną. W opinii Skarżącej, możliwości zastosowania przepisu art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, w stosunku do agencji pracy tymczasowej, nie sposób doszukiwać się w użyciu wyrażenia "pracodawca zatrudniający", gdyż przepis nie rozstrzyga, czy ma to być pracodawca zatrudniający formalnie, czy faktycznie. Skarżąca wskazała również, że agencja pracy tymczasowej, w przeciwieństwie do pozostałych pracodawców, ze względów systemowych wynikających z modelu ukształtowania pracy tymczasowej, nie ma w praktyce możliwości uniknięcia obowiązku określonego w art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, jak również nie ma możliwości skorzystania z systemu zachęt finansowych wynikających z ustawy o rehabilitacji. Ponadto agencja pracy tymczasowej nie może realnie wpływać na wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych, a uzyskanie uprzywilejowanego statusu zakładu pracy chronionej jest w praktyce wyłączone, natomiast pracodawcy użytkownicy, gospodarczo korzystający z pracy pracowników tymczasowych byliby zwolnieni z obowiązku uiszczania składki na PFRON, a nawet byliby uprawnieni do uzyskania statusu zakładu pracy chronionej, pomimo faktycznego korzystania z pracy niewielkiej liczby osób niepełnosprawnych. Powyższe wskazuje zdaniem Skarżącej jednoznacznie, że pozycja agencji pracy tymczasowej jest całkowicie odmienna od sytuacji w branżach, gdzie zatrudnienie odpowiedniej liczby osób niepełnosprawnych jest utrudnione z przyczyn praktycznych, a nie systemowych. Skarżąca zwróciła też uwagę, iż to pracodawca – użytkownik, a nie agencja decyduje o właściwościach zatrudnianych osób. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie zaprezentowane wcześniej stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest bezzasadna. Sąd uznał, że Skarżąca nie ma racji twierdząc, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa przez podpisanie decyzji organu pierwszej instancji przez dwie osoby upoważnione przez Prezesa Zarządu PFRON. Oceniając ten zarzut należało wskazać na art. 210 § 1 pkt 8 o.p., zgodnie z którym decyzja zawiera podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Podpis jest elementem konstytutywnym decyzji, gdyż do momentu podpisania przez osobę reprezentującą organ mamy do czynienia z projektem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., I GSK 246/12). Jak wskazuje się w literaturze, istota podpisu sprowadza się do utożsamienia się organu administracyjnego z treścią decyzji. Podpis służy do zidentyfikowania osoby, która działa w imieniu organu, przez co umożliwia weryfikację uprawnień danej osoby do wydawania decyzji. Brak podpisu lub niemożność zidentyfikowania osoby, która podpisała decyzję stanowi zatem istotną wadę decyzji, która powoduje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W rozpoznanej sprawie osoby, które podpisały decyzję wydaną w pierwszej instancji dysponowały upoważnieniem Prezesa Zarządu PFRON do podpisywania decyzji w jego imieniu łącznie z inną upoważnioną osobą. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że doszło do naruszenia ww. przepisu prawa w związku z upoważnieniem do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, jednej osoby do działania łącznego z drugą osobą upoważnioną. Jakkolwiek rację ma Skarżąca, że Prezes PFRON jest organem monokratycznym, to jednak w przypadku upoważnienia dwóch osób do działania łącznego nie można mówić, że dochodzi do wydania decyzji w składzie dwuosobowym. Po pierwsze, przedmiotową sytuację należy odróżnić od takiej, w której dwie osoby byłyby uprawnione do wydawania decyzji pojedynczo – wtedy bowiem faktycznie doszłoby do nieuprawnionego poszerzenia składu organu. Po drugie, pracownicy tacy nie wydają decyzji w imieniu własnym – mając na uwadze zakres ich upoważnień stwierdzić trzeba, że dopiero łączne podpisanie przez nich decyzji wywołuje skutek w postaci uznania udzielonych podpisów za podpis podmiotu, w imieniu którego działają. Działanie takie prowadzi do możliwości dokonania identyfikacji, o której mowa była powyżej. Nakładając na organ wymogi formalne dla poprawnego wydania decyzji, a więc także w zakresie jej podpisania, ustawodawca spełnia funkcję gwarancyjną dla strony, która nie może mieć wątpliwości, że decyzja pochodzi od organu administracji publicznej i wydana została przez upoważniony podmiot. Na gruncie rozpoznawanej sprawy uznać trzeba, że podpisanie decyzji przez dwie uprawnione do tego łącznie osoby nie narusza ww. funkcji gwarancyjnej. W kontekście zaś tych twierdzeń Skarżącej dotyczących składu organu , w których podnosi ona, że skład organu może być właściwy albo niewłaściwy, zauważyć należy, że w rozpoznanej sprawie organem był Prezes Zarządu PFRON w imieniu którego decyzję podpisały dwie upoważnione osoby. Podpisanie decyzji przez te osoby z upoważnienia organu nie oznaczało, że uległ zmianie skład organu lub, że funkcję organu zaczęły pełnić osoby podpisujące decyzję. Organem pierwszej instancji nadal był Prezes Zarządu PFRON, który na podstawie art. 143 § 1 O.p. mógł upoważnić swoich pracowników do podpisywania decyzji. Przepisy prawa nie zabraniają udzielenia upoważnienia do łącznego podpisywania decyzji przez więcej niż jedną osobę. Twierdzenia zawarte w skardze, według których Sąd musi działać we właściwym składzie nie mogły potwierdzić zasadności stanowiska Skarżącej, gdyż na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270) dalej powoływanej, jako P.p.s.a. i ustawy z 6 czerwca 1997 r. kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 ze zm.) brak jest odpowiedników art. 143 § 1 O.p. – tym samym, istotnie, sędzia nie może upoważnić pracownika sądu do wydawania orzeczeń w jego imieniu, co – wobec istniejącej regulacji na gruncie O.p. – nie umniejsza jednak prawidłowości wydania decyzji przez Prezesa (jego umocowanych pracowników). Bezzasadne są zarzuty sformułowane w skardze w oparciu o art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, w których twierdzono, że na podstawie tego przepisu nie jest pracodawcą podmiot zatrudniający pracowników, jako agencja pracy tymczasowej. W myśl art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2-5 i art. 22, dokonywać miesięcznych wpłat na PFRON (...). Należy podkreślić, że przywołany wyżej przepis posługuje się pojęciem, które zostało zdefiniowane w art. 3 k.p. Według tego przepisu pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Regulacjami prawnymi potwierdzającymi status prowadzonej przez skarżącą agencji pracy tymczasowej jako pracodawcy są przepisy u.z.p.t. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, reguluje ona zasady zatrudniania pracowników tymczasowych przez pracodawcę będącego agencją pracy tymczasowej oraz zasady kierowania tych pracowników i osób niebędących pracownikami agencji pracy tymczasowej do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz pracodawcy użytkownika. Stosownie do art. 2 pkt 1 u.z.p.t. pracodawca użytkownik to pracodawca lub podmiot niebędący pracodawcą w rozumieniu Kodeksu pracy, wyznaczający pracownikowi skierowanemu przez agencję pracy tymczasowej zadania i kontrolujący ich wykonanie. Przez pojęcie pracownika tymczasowego rozumieć należy natomiast pracownika zatrudnionego przez agencję pracy tymczasowej wyłącznie w celu wykonywania pracy tymczasowej na rzecz i pod kierownictwem pracodawcy użytkownika (art. 2 pkt 2 ww. ustawy). Przepis art. 7 u.z.p.t. literalnie stanowi, że to agencja pracy tymczasowej zatrudnia pracowników tymczasowych na podstawie umowy o pracę na czas określony lub umowy o pracę na czas wykonywania określonej pracy. Analiza przytoczonych przepisów prawnych prowadzi do jednoznacznego wniosku na gruncie wykładni systemowej, że w sytuacji zawarcia umowy o pracę tymczasową pracodawcą pracownika tymczasowego jest agencja pracy tymczasowej, nie zaś pracodawca użytkownik. To agencja pracy tymczasowej m.in. zatrudnia pracownika tymczasowego (zawiera z nim umowę o pracę), kieruje go do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz i pod kierownictwem pracodawcy użytkownika, wypłaca pracownikowi tymczasowemu wynagrodzenie oraz wystawia świadectwo pracy. Pomimo tego, że pracownik tymczasowy nie jest podporządkowany agencji pracy tymczasowej w rozumieniu art. 22 § 1 k.p., tj. nie wykonuje pracy na jej rzecz i pod jej kierownictwem, natomiast podlega kierownictwu podmiotu trzeciego, tj. pracodawcy użytkownika, stosunek pracy wiąże go z agencją pracy tymczasowej, nie zaś z pracodawcą użytkownikiem. W stosunku pracy tymczasowej jednym z istotnych jej elementów jest wykonywanie zadań u pracodawcy użytkownika w warunkach podporządkowania kierownictwu tego podmiotu. Dla istnienia zatem stosunku zatrudnienia pomiędzy agencją pracy tymczasowej, a pracownikiem z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 13 ust. 1 u.z.p.t. nieistotne jest wykonywanie zadań u pracodawcy użytkownika w warunkach podporządkowania kierownictwu tego ostatniego podmiotu. Pomimo tego, że pracownik tymczasowy nie jest podporządkowany agencji pracy tymczasowej w rozumieniu art. 22 § 1 k.p., tj. nie wykonuje pracy na jej rzecz i pod jej kierownictwem, natomiast podlega kierownictwu podmiotu trzeciego, tj. pracodawcy użytkownika, stosunek pracy wiąże go nadal z agencją pracy tymczasowej, nie zaś z pracodawcą użytkownikiem. Uzasadniony jest zatem wniosek wyrażony w wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 30 października 2012 r. w sprawie III AUa 728/12 (publ. OSAB 2012/4/94-100), że umowa o pracę, na podstawie której przebiega realizacja stosunku pracy tymczasowej stanowi podtyp kodeksowej umowy o pracę, a uczestnictwo pracodawcy użytkownika w przebiegu pracy tymczasowej wpływa jedynie na modyfikację zobowiązań stron stosunku pracy. W konsekwencji uznaje się, że owa relacja nie jest odrębnym stosunkiem prawnym, a postacią stosunku pracy, którego cechą charakterystyczną jest uczestnictwo trzeciego (obok pracodawcy i pracownika) podmiotu - pracodawcy użytkownika. Dla zaznaczenia wskazanej cechy szczególnej uzasadnione jest używanie określenia "stosunek pracy tymczasowej". Powyższe stanowisko wzmacniają wnioski wynikające z wykładni systemowej zewnętrznej przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 149; dalej: ustawa o promocji zatrudnienia). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, instytucjami rynku pracy realizującymi zadania określone w ustawie, w tym m.in.: pełnego i produktywnego zatrudnienia (art. 1 ust. 1 ustawy) są m.in. agencje zatrudnienia. Definicja legalna tego pojęcia zawarta jest w art. 6 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia, zgodnie z którą poprzez agencje zatrudnienia należy rozumieć podmioty wpisane do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, świadczące usługi m.in. w zakresie pracy tymczasowej. Przepis art. 18 ust. 1 pkt 4 tej ustawy wskazuje natomiast, że prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług pracy tymczasowej, polega na zatrudnianiu pracowników tymczasowych i kierowaniu tych pracowników oraz osób niebędących pracownikami do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz i pod kierownictwem pracodawcy użytkownika, na zasadach określonych w przepisach o zatrudnianiu pracowników tymczasowych. W Sądu zarówno przepisy ustawy o promocji zatrudnia, jak i ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych jednoznacznie wskazują, że to wyłącznie agencja zatrudnienia ma status pracodawcy dla zatrudnionego pracownika tymczasowego. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z § 9 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100 poz. 908) w ustawie należy posługiwać się określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, w szczególności w ustawie określanej jako "kodeks" lub "prawo". Nie do przyjęcia jest stanowisko, żeby w u.z.p.t. oraz w ustawie o promocji zatrudnienia prawodawca posługiwał się innym rozumieniem pracodawcy aniżeli wynikające z art. 3 k.p. Skoro żadna z wymienionych wyżej ustaw, a przede wszystkim art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, z kręgu pracodawców obowiązanych do dokonywania wpłat na PFRON nie wyłącza agencji pracy tymczasowej, to wykładnia powołanego przepisu prawa dokonana przez organy administracji publicznej, jest prawidłowa i zasadna (stanowisko takie zostało już wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 grudnia 2011 r., II FSK 949/10; z dnia 23 maja 2014 r., II FSK 765/13). Sformułowane przez Skarżącą zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji i art. 5 u.z.p.t., są chybione. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, uwzględnienie w procesie wykładni art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji kontekstu systemowego w postaci art. 5 u.z.p.t., nie prowadzi do wątpliwości co do stosowania przepisów prawa pracy dotyczących pracodawcy zarówno w stosunku do agencji, jak i pracodawcy użytkownika. Pełny kontekst systemowy art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji obejmuje przepisy k.p., u.z.p.t. oraz w dalszej kolejności ustawy o promocji zatrudnia, które wskazano wyżej w niniejszym uzasadnieniu. W tym natomiast kontekście nie jest wątpliwym, że to agencja tymczasowego zatrudnienia jako pracodawca jest zobowiązana uiszczać składki na rzecz PFRON, na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Prawidłowa wykładnia tego przepisu nie nastręcza trudności, zatem nie można podzielić wątpliwości skarżącej co do spełnienia przez redakcję tego przepisu konstytucyjnych standardów jasności i przejrzystości. Z tego powodu rozwinięcie zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez sprzeczną z tym przepisem wykładnię art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji nie zasługuje na aprobatę. W konsekwencji powyższego nie zasługiwały na aprobatę także zarzuty związane z naruszeniem pozostałych artykułów Konstytucji RP (art. 32 ust. 1, art. 32 ust. 2, 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 – stawiane w związku z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego), bowiem oparte są one na błędnym poglądzie, że w świetle ww. przepisów prawa materialnego, pracodawcy użytkownicy są zobowiązani do uiszczenia składek na PFRON. Odwoływanie się w skardze do argumentacji konstytucyjnej (art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 2) zasadza się na przekonaniu, iż z jakichś względów sytuacja prawna i faktyczna wszystkich pracodawców musi być tożsama, i że ustawodawca nie może ingerować w prawo własności tylko ze względów fiskalnych. Otóż Sąd wyraża opinię, że nierówność pracodawców stanowi często konsekwencję ich różnej sytuacji faktycznej, czyli zróżnicowania wynikającego np. z odmiennych dziedzin działalności gospodarczej. Nie istnieje wymóg natury konstytucyjnej, aby równość pracodawców w zakresie ochrony własności była zagwarantowana na poziomie faktycznym. Prawem Ustawodawcy jest dokonanie pewnego rozstrzygnięcia normatywnego opartego o kryterium formalne – np. poprzez ustawowe przypisanie agencjom pracy tymczasowej statusu pracodawcy, bez uwzględnienia faktycznych uwarunkowań funkcjonowania tych agencji i bez względu na to, że prawna możliwość ograniczania lub unikania ich obowiązku wpłat na PFRON jest mniejsza, niż innych pracodawców. Takie rozstrzygnięcie normatywne skutkuje de facto zwiększeniem obciążeń natury fiskalnej po stronie agencji, gdyż obowiązek wpłat na PFRON skutkować będzie zazwyczaj zwiększeniem kosztu zatrudnienia pracownika tymczasowego, ale nie jest możliwe na tej podstawie odstąpienie od literalnej wykładni przepisów prawa. Na tej samej przecież zasadzie zwiększa koszty prowadzenia działalności gospodarczej każdy podatek lub opłata quasi fiskalna, gdyż racjonalnie działający przedsiębiorca wlicza ten podatek lub opłatę do ceny finalnego produktu/usługi. Zmiana tak podjętego rozstrzygnięcia normatywnego możliwa jest jednak w ramach rewizji wskazanej wyżej decyzji o charakterze politycznym, do której uprawniony jest jedynie Ustawodawca. Wynikiem tej samej decyzji o charakterze politycznym jest także np. sam art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, który przyjmuje dość arbitralnie liczbę 25 pracowników, powyżej której istnieje obowiązek wpłat na PFRON. Gdyby zaaprobować argumentację skargi, to zakwestionować należałoby obowiązek wpłat tych pracodawców, którzy zatrudniają co najmniej taką liczbę pracowników, gdyż pracodawcy zatrudniający ich 24 lub mniej takiego obowiązku przecież nie mają, a liczba zatrudnionych pracowników mogłaby zostać uznana za kryterium irrelewantne, różnicujące sytuację pracodawców w zakresie obowiązku wpłat na PFRON. Co więcej – tak rozumiana zasada ochrony własności powinna być uznana za "przeciwskuteczną" (określenie użyte w skardze), gdyż zniechęca pracodawców do zatrudniania pracowników w ogóle – zarówno pełnosprawnych, jak i niepełnosprawnych. W ocenie Sądu nie można więc w ten sposób rozumieć konstytucyjnej zasady ochrony własności i ograniczania ingerencji w tę wartość na zasadzie proporcjonalności. Przyjąć bowiem należy, że nie wprowadzając dla agencji żadnego wyjątku w zakresie wpłat na PFRON Ustawodawca godził się na obciążenie ich tą opłatą natury fiskalnej, a nadto, że godził się na sytuację, w której nie będą one miały prawnych instrumentów unikania wpłat, jakimi dysponują inni pracodawcy. W związku z zarzutami naruszenia Konstytucji RP wskazać należy, że punktem wyjścia w procesie wykładni jest zawsze warstwa językowa interpretowanego przepisu prawa, ponieważ wykorzystanie reguł budowy zdań oraz znaczenie poszczególnych wyrazów czy zwrotów, a w konsekwencji zastosowanie reguł semantyki i syntaktyki, pozwala na ustalenie w pewnym stopniu znaczenia tekstu prawnego (por. B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008, s. 10-14). W procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno jednak całkowicie ignorować wykładni systemowej i celowościowej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna (teleologiczna) dają zgodny wynik (por. postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2013 r., II FSK 1691/11 i powołane tam orzecznictwo; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83). W rozpoznawanej sprawie uwzględnienie rezultatu wykładni językowej i systemowej art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji pozwala na stwierdzenie, że rozumienie tego przepisu, przyjęte przez Prezesa PFRON i organ odwoławczynie koliduje z przywołanymi w zarzutach skargi normami rangi konstytucyjnego, w szczególności z zasadami poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji RP). Powyższe konstatacje znajdują pełne potwierdzenie w stanowisku zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach Skarżącej rozstrzygniętych wyrokami z 4 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 278/13, II FSK 302/13, II FSK 2518/14 i II FSK 2826/14. Zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie, które w sposób jasny i jednoznaczny wskazuje przesłanki na podstawie, których organ odwoławczy uznał, że stanowisko wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Tym samy należy uznać, że z tych samych względów uznał za niezasadna zarzuty podnoszone w odwołaniu. Tak więc zaskarżona decyzja zawiera treści pozwalające na poznanie motywów, którymi organ kierował się wydając decyzję. W tym stanie rzeczy brak zawarcia w tej decyzji stanowiska odnoszącego się w sposób szczegółowy do wszystkich zarzutów odwołania można jedynie uznać za naruszenie art. 210 § 4 O.p. w zakresie uzasadnienia decyzji, który nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy i jako taki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) a contr ario nie mógł stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dlatego też Sąd uznał za niezasługujący na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 122 i art. 187 § 1 w zw. z art. 235 O.p. w zw. z art. 210 § 4 O.p., który w skardze podnoszono w związku z brakiem szczegółowego odniesienia się przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 P.p.s.a. ją oddalił.