III SA/Wa 298/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (sprawozdawca), Sędziowie asesor WSA Piotr Dębkowski, sędzia WSA Włodzimierz Gurba, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. (dalej zwany "Naczelnikiem") na podstawie wystawionych przez siebie tytułów wykonawczych z [...] maja 2011 r. nr [...], [...] i [...] obejmujących zaległości z tytułu podatku od towarów i usług za II, III i IV kwartał 2007 r. w łącznej wysokości 25.058,20 zł należności głównej wraz z odsetkami, wszczął wobec majątku P. K. (dalej "Strona" lub "Skarżący") postępowanie egzekucyjne. Celem wyegzekwowania przedmiotowych należności na podstawie zawiadomienia z 21 października 2013 r. organ egzekucyjny dokonał zajęcia świadczenia emerytalnego. Powyższe zawiadomienie zostało, w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23; dalej jako "K.p.a.") doręczone Stronie 6 listopada 2013r., natomiast dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu 22 października 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G., będący dłużnikiem zajętej wierzytelności, uznając zajęcie pismem z 29 października 2013 r. poinformował, iż począwszy od świadczenia należnego za grudzień 2013 r. będzie dokonywał potrąceń z zajętego świadczenia. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w dniu 5 lutego 2015 r. przekazał kolejne potrącenie w wysokości 469,19 zł. Skarżący pismem z dnia 16 lutego 2015 r. wniósł do Dyrektora Izby Skarbowej w G. (dalej zwany "Dyrektorem") na podstawie art. 54 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016r., poz. 599; dalej "u.p.e.a.") skargę na dokonane potrącenie. W treści skargi podniósł, że w styczniu 2015 r. otrzymał świadczenie z ZUS w wysokości niższej od należnej. Ponadto zarzucił, że zajęcie świadczenia ZUS zostało dokonane z naruszeniem przepisów art. 79 § 1- 4 u.p.e.a. poprzez błędne zastosowanie. W jego ocenie organ egzekucyjny nie dopełnił obowiązków wynikających z ww. przepisów, gdyż nie zawiadomił ani jego, ani pełnomocnika o zajęciu. Skarżący podkreślił, że zawiadomienie o zajęciu świadczenia nie zostało skutecznie doręczone. W jego przekonaniu wynik niniejszego postępowania ze skargi na czynności egzekucyjne jest związany z rozstrzygnięciami w innych sprawach. Wniósł jednocześnie o uchylenie zastosowanego środka egzekucyjnego oraz wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia wniesionej skargi. Dyrektor postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G. w postaci potrącenia z 5 lutego 2015 r. dokonanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. ze świadczenia emerytalnego zajętego zawiadomieniem z dnia 21 października 2013 r. Organ nadzoru stwierdził brak podstaw do rozpoznania skargi na czynność egzekucyjną z uwagi na fakt, iż potrącenie dokonane przez organ rentowy w wyniku realizacji zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego nie jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący w zażaleniu z 30 marca 2015 r., zarzucił naruszenie: - art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 i art. 54 § 1, 3-6 u.p.e.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynności egzekucyjne, gdyż nie istnieje odrębna sprawa ze skargi na czynności egzekucyjne do rozstrzygnięcia której, w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.), - art. 124 § 1 i 2 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy skarga powinna być rozpatrzona merytorycznie – uwzględniona bądź oddalona, gdyż nie istnieje odrębna sprawa ze skargi na czynności egzekucyjne do rozstrzygnięcia której, w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 k.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a k.p.a.). - art. 54 § 4 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie (odnośnie terminu do wniesienia skargi), - art. 124 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 18 i art. 54 § 6 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynności egzekucyjne. Dodatkowo Skarżący wystąpił o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia. Minister Rozwoju i Finansów (zwany dalej "Ministrem") postanowieniem z [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że w niniejszej sprawie rozpatrzenie merytoryczne złożonej przez Skarżącego skargi przewidzianej w art. 54 u.p.e.a. nie było możliwe, ponieważ potrącenie dokonane przez organ rentowy w wyniku realizacji zajęcia świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego nie jest czynnością egzekucyjną w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. W znaczeniu ustawowym termin ten odnosi się więc do takiego kręgu czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny, które wiążą się z zastosowaniem przymusu egzekucyjnego (np. zajęcia rachunku bankowego, świadczenia emerytalnego, ruchomości, jak i dalsze czynności związane z realizacją tych środków egzekucyjnych, np. odbiór ruchomości, licytacje). Według Dyrektora przedmiotowe potrącenie stanowi jedynie czynność techniczną, która jest konsekwencją realizacji zastosowanego wcześniej środka egzekucyjnego. W prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym czynnością egzekucyjną było zajęcie świadczenia emerytalnego Skarżącego dokonane zawiadomieniem z dnia 21 października 2013 r. (nr zajęcia [...]). Ponadto zakwestionowane potrącenie nie stanowi wprost czynności organu egzekucyjnego, lecz dłużnika zajętej wierzytelności, który wykonuje obowiązki związane z realizacją zajęcia. Definicja czynności egzekucyjnej wiąże się z czynnością organu egzekucyjnego (jego upoważnionego pracownika). Zdaniem organu przedmiotem skargi na czynności egzekucyjne mogą być tylko zarzuty formalnoprawne odnoszące się do prawidłowości postępowania prowadzonego przez organ egzekucyjny oraz ewentualnego naruszenia przepisów regulujących sposób i formę dokonania czynności egzekucyjnych. Nie można natomiast skargi na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalnego środka zaskarżenia, przy pomocy którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego. W związku z powyższym uznał, iż nie wszystkie czynności organu egzekucyjnego mogą być kwestionowane w tym trybie. Reasumując Dyrektor stanął na stanowisku, że podanie wniesione przez Skarżącego nie mogło skutecznie zainicjować postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną, gdyż nie ma czynności, która mogłaby być zbadana w tym trybie (brak przedmiotu postępowania). Tym samym zakwestionowane potrącenie nie stanowi czynności organu egzekucyjnego, lecz dłużnika zajętej wierzytelności, który wykonuje obowiązki związane z realizacją zajęcia. Końcowo, wbrew twierdzeniu Skarżącego, za uprawnione uznał stosowanie w postępowaniu egzekucyjnym art. 61a K.p.a. na mocy odesłania zawartego w art. 18 u.p.e.a. Na potwierdzenie stanowiska wskazał wyroki: NSA z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 1758/13 oraz WSA w Warszawie z 18 stycznia 2016r., sygn. akt III SA/Wa 588/15 i z 6 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Wa 2282/12. Strona w skardze z 13 grudnia 2016 r. wnosząc o uchylenie w całości postanowienia Ministra z [...] listopada 2016 r. oraz postanowienia Dyrektora z [...] kwietnia 2015 r. i zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych, zarzuciła naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., - art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 i art. 54 § 1, § 3 - § 6 u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynności egzekucyjne w sytuacji, gdy nie istnieje odrębna sprawa ze skargi na czynności egzekucyjne, do rozstrzygnięcia której, w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 K.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a K.p.a.), - art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, podczas gdy skarga powinna być rozpatrzona merytorycznie - uwzględniona bądź oddalona, gdyż nie istnieje odrębna sprawa ze skargi na czynności egzekucyjne do rozstrzygnięcia której, w oparciu o przepis art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 K.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a K.p.a.), - art. 54 § 4 u.p.e.a. w zw. z art. 44 § 1 - § 4 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu przez Dyrektora, iż zawiadomienie z 21 października 2013 r. zostało doręczone Skarżącemu w dniu 6 listopada 2013 r., a skarga została wniesiona po upływie czternastu dni od dnia doręczenia. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. nowego brzmienia art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; zwaną dalej "P.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Zatem decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w art. 247 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Sąd, rozpoznając sprawę ww wskazanym wyżej zakresie, stwierdza, że żadna z przesłanek zawartych w ww. przepisach art. 145 P.p.s.a. nie zaszła w sprawie, a podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa nie uzasadniały uwzględnienia skargi. Na wstępie Sąd wskazuje, że w pełni podziela stanowisko organów co do tego, że realizowanie przez dłużnika zajętej wierzytelności (organ rentowy) zajęcia, dokonanego w trybie przepisów u.p.e.a., nie jest czynnością egzekucyjną. W realiach niniejszej sprawy czynnością egzekucyjną było zajęcie świadczenia (wierzytelności) Skarżącego, dokonane przez organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia 21 października 2013 r. Na zajęcie to Skarżący mógł wnieść skargę w trybie art. 54 u.p.e.a. Jak wyjaśnił Dyrektor w wydanym w niniejszej sprawie postanowieniu, Skarżący taką skargę na czynność egzekucyjną złożył w dniu 14 stycznia 2014 r. Rozpoznana została ona postanowieniem Dyrektora z dnia [...] kwietnia 2014 r. W sprawie poddanej kontroli Sądu Skarżący wniósł skargę nie na zajęcie świadczenia (które dokonane zostało kilka miesięcy przed wniesieniem przez niego pisma w lutym 2015 r.), ale na dokonane w lutym 2015 r. przez ZUS w wyniku owego zajęcia, potrącenie z zajętego świadczenia (wierzytelności). Sąd wskazuje w tym miejscu, że z urzędu znana jest mu okoliczność, iż Skarżący poza pismem z 16 lutego 2015 r. składał też inne wnioski kwestionujące realizowanie przez ZUS zajęcia świadczenia dokonanego przez organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia 21 października 2013 r. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, że wniesiona przez Skarżącego skarga nie mogła być merytorycznie rozpoznana i w sprawie winien mieć zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. Przepis art. 18 u.p.e.a. stanowi, że jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a. Tak więc w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, stosownie do treści art. 18 u.p.e.a., tylko niektóre przepisy K.p.a. mają pełne zastosowanie, inne mogą być stosowane z odpowiednimi modyfikacjami lub też w ogóle nie mogą być stosowane, ze względu na unormowanie u.p.e.a. Określenie "odpowiednie zastosowanie przepisów" oznacza, że zakres ich stosowania uzależniony jest od konkretnej kwestii powstałej w toku postępowania egzekucyjnego i w sytuacji, która nie jest wprost, bądź odmiennie uregulowana w ustawie egzekucyjnej. Zważyć też należy, że od 1 kwietnia 2011 r. na mocy art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) wszedł w życie art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 1 K.p.a.). Art. 61 K.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przywołany art. 61a K.p.a. przewiduje zatem możliwość wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania kiedy oczywiste jest, że podmiot wnoszący podanie nie dysponuje interesem prawnym (nie ma przymiotu strony), ewentualnie kiedy podmiot ten żąda przeprowadzenia czynności, która przez organy administracji nie może być dokonana z uwagi np. na brak przepisu upoważniającego organ do określonego działania. Innymi słowy, przepis ten znajduje zastosowanie w sytuacjach, w których strona występuje z żądaniem wszczęcia postępowania, które nie może być wszczęte z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych. Zdaniem Sądu, w przypadku składania w toku postępowania egzekucyjnego przez zobowiązanego wniosków bezprzedmiotowych, organ nadzoru nie powinien rozstrzygać o ich zasadności bądź niezasadności, ale winien odmówić wszczęcia postępowania w żądanym zakresie. Natomiast okoliczność, że art. 61a K.p.a. stosuje się w postępowaniach administracyjnych jedynie do postępowania głównego oraz trybów nadzwyczajnych, gdyż przepis ten stosuje się wówczas wprost, nie oznacza, że nie można go zastosować odpowiednio na mocy art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym. Zwrócić bowiem należy uwagę na treść art. 17 § 1 zdanie pierwsze u.p.e.a., zgodnie z którym o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. W przepisie tym ustawodawca przewidział zatem wydawanie w toku postępowania egzekucyjnego rozstrzygnięć w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego, a zgodnie z art. 61 K.p.a., stosowanym na mocy art. 18 u.p.e.a. odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym, sprawa może być wszczęta z urzędu lub na żądanie zobowiązanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2016r., II FSK 137/14; CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji przepis art. 61a K.p.a. ma odpowiednie zastosowanie m.in. w sytuacji wniesienia żądania, które na drodze administracyjnej nie może być rozpoznane, czy też gdy dochodzi do wniesienia przez zobowiązanego wniosku nieprzewidzianego przepisami prawa i przepisy u.p.e.a. nie zawierają regulacji w tym zakresie, a oczywistym jest już na etapie jego wnoszenia, że wniosek ten jest bezprzedmiotowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2017 r., II FSK 1504/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 22 marca 2016 r., I SA/Wr 1915/15; wyroki WSA w Warszawie z 29 listopada 2016 r., III SA/Wa 2741/15 i III SA/Wa 2742/15 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 12 stycznia 2017 r., I SA/Rz 907/16, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy Skarżący złożył skargę na czynność, która nie jest czynnością egzekucyjną organu egzekucyjnego, a stanowi jedynie realizację przez organ rentowy (dłużnika zajętej wierzytelności) obowiązków wynikających z dokonanego wcześniej zajęcia. Przepisy ustawy nie przewidują możliwości kwestionowania przez zobowiązanego, na drodze postępowania administracyjnego, realizowania zajęcia przez dłużnika zajętej wierzytelności. Skarga w trybie art. 54 u.p.e.a. może być złożona na czynność egzekutora lub organu egzekucyjnego, nie zaś na czynność dłużnika zajętej wierzytelności polegającą na realizowaniu raz dokonanego zajęcia. Z uwagi na powyższe, uwzględniając treść odesłania zawartego w art. 18 u.p.e.a., organy obu instancji postąpiły prawidłowo odmawiając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie. W konsekwencji, podnoszone przez Skarżącego zarzuty dotyczące nieprawidłowości przy doręczeniu zawiadomienia o zajęciu świadczenia nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dla jej rozstrzygnięcia nie mają również znaczenia przywołane przez Skarżącego wyroki wydane w sprawach sądowoadministracyjnych będące następstwem skarg złożonych przez niego na inne rozstrzygnięcia zapadłe w toku postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do przywołanych przez Skarżącego w skardze orzeczeń sądów administracyjnych wskazać należy, że dotyczą one innych stanów faktycznych. Część z nich dotyczy m.in. wadliwego przyjęcia przez organy, że możliwe jest zastosowanie art. 61a K.p.a. do wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji, w której cała należność została już wyegzekwowana. Orzeczenia te dotyczyły zatem sytuacji, w których przepisy prawa przewidywały możliwość wydania przez organ rozstrzygnięcia na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W niniejszej sprawie natomiast brak jest przepisu prawa dającego organowi administracji uprawnienie do wydania indywidualnego rozstrzygnięcia co do realizowania zajęcia przez dłużnika zajętej wierzytelności. Sąd wskazuje końcowo, że przywołany przez Skarżącego w skardze wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 9 października 2013 r., I SA/Go 354/13 uchylony został wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2016 r. II FSK 137/14. Sąd kasacyjny wyjaśnił, że art. 61a K.p.a. może i powinien być stosowany w sytuacjach, w których postępowanie nie powinno być wszczęte. Taka zaś sytuacja zaistniała w ocenie Sądu w niniejszej sprawie wobec wniesienia żądania, które na drodze administracyjnej nie może być rozpoznane. Z uwagi na powyższe, uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.