III SAB/Wa 12/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Kurasz, Sędziowie sędzia WSA Waldemar Śledzik (sprawozdawca), sędzia WSA Beata Sobocha, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2018 r. ze skargi B. K., A. K. i M. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w przedmiocie ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości na 2015 r. 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się bezczynności w załatwieniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] lipca 2015 r. ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości na 2015 r., 2. stwierdza, że bezczynność nie ma charakteru rażącego, 3. przyznaje od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W . solidarnie na rzecz B. K., A. K. oraz M. K. kwotę w wysokości 200 zł (słownie: dwieście złotych), 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. solidarnie na rzecz B. K., A. K. oraz M. K. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 11 stycznia 2018 r. B. K., M. K. i A. K. ("Skarżący", "Strona") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej także: "Organ") polegającą na zaniechaniu podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie wydania prawidłowej decyzji podatkowej za rok 2015. Dotychczasowy przebieg postępowania: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2016 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lipca 2015 r. o ustaleniu w stosunku do B. K., M. K. i A. K. wymiaru zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości na 2015 rok w kwocie 13.129,00 zł za przedmioty opodatkowania wskazane w tej decyzji. W wyniku wniesienia przez B. K. skargi na decyzję Kolegium i rozpatrzenia tej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Nieprawomocny wyrok Sądu został doręczony Kolegium 13 grudnia 2017 r. 17 stycznia 2018 r. wpłynęła do Kolegium skarga B. K., M. K. i A. K. z 11 stycznia 2018 r. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. mająca polegać na zaniechaniu podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie wydania decyzji ustalającej wymiar zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości na 2015 rok. W złożonej w dniu 11 stycznia 2018 r. skardze do WSA Strona wniosła o wyznaczenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. terminu na wydanie decyzji i o nałożenie na organ grzywny przewidzianej przepisami prawa. W uzasadnieniu wskazano, że od wydania wyroku do dnia złożenia skargi organ nie podjął żadnych czynności w tym nawet poinformowania strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, w związku z czym wyznaczenie terminu do wydania decyzji jest konieczne, a wniosek o nałożenie grzywny w związku z faktem wyegzekwowania od skarżących podwyższonych niesłusznie należności podatkowych skutkujących poważnym nadszarpnięciem płynności finansowej jest uzasadniony. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku uzupełnienia braków formalnych - o jej oddalenie, podnosząc w uzasadnieniu, że nie została ona opłacona, co na obecnym etapie - o ile brak ten nie zostanie uzupełniony - uzasadnia jej odrzucenie. Gdyby zaś braki formalne skargi zostały uzupełnione, uzasadniony jest wniosek o jej oddalenie. Zaznaczyć bowiem należy, że w dacie jej wniesienia do Kolegium tutejszy organ nie otrzymał z Sądu prawomocnego wyroku w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 3847/16 oraz akt sprawy, stąd też dla podatkowego organu odwoławczego nie rozpoczął się bieg terminu przewidziany w przepisach ustawy - Ordynacja podatkowa na powtórne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. - Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd badał kwestię procesową, związaną z wymogiem wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu przed organami administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 1 i pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, m.in. w postępowaniach administracyjnych rozstrzyganych decyzją, natomiast na mocy art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie z art. 52 § 2 P.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r.), przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność organu polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej wyczerpaniem środków zaskarżenia jest w rozumieniu wskazanego przepisu, wniesienie ponaglenia w trybie art. 141 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018, poz. 800 ze zm.) – dalej: "O.p.". Instytucja ta służy do zwalczania zarówno bezczynności organów podatkowych, ja też przewlekłości ich działania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2015 r., I SAB/Gd 3/15). Ponaglenie wynikające z art. 141 § 1 jest środkiem zaskarżenia, z którego skorzystanie warunkuje dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego (postanowienie WSA w Łodzi z dnia 16 maja 2006 r., I SAB/Łd 1/06, LEX nr 926485; podobnie zob. wyrok NSA w Łodzi z dnia 17 lutego 2000 r., I SA/Łd 660/98, LEX nr 687481). Jest to środek prawny o szczególnym charakterze, ponieważ nie dotyczy konkretnego rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu podatkowym, tylko jego braku w sytuacji, gdy powinno ono zostać podjęte (por. R.M. Hauser, Komentarz do art. 141 ustawy - Ordynacja podatkowa, LEX wersja elektroniczna – stan prawny 1.06.2015). Przewidziane w przytoczonym przepisie ponaglenie jest specyficznym środkiem prawnym służącym ochronie praw strony w postępowaniu podatkowym. Jednym z istotnych elementów zastosowania tego środka jest poinformowanie organu wyższego stopnia o uchybieniach w pracy organu niższego stopnia. W każdym przypadku stwierdzenia uchybienia terminu do rozpoznania sprawy organ wyższego stopnia obowiązany jest wyznaczyć dodatkowy termin jej załatwienia oraz zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (art. 141 § 2 O.p.). Tego rodzaju środki nadzorcze nie mogłyby zostać podjęte z oczywistych względów w przypadku braku organu wyższego stopnia nad organem, który dopuścił się uchybień w terminowym załatwianiu spraw. Samorządowe kolegia odwoławcze stosownie do postanowień art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. 2001 nr 79 poz. 856 ze zm.) są organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a. i Ordynacji podatkowej w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. Tego rodzaju ustrojowe usytuowanie samorządowych kolegiów odwoławczych zostało potwierdzone w art. 13 § 1 pkt 3 oraz § 3 O.p. Z przepisów tych należy wyprowadzić wniosek, iż w przypadku uchybienia terminów do rozpoznania środków zaskarżenia przez samorządowe kolegium odwoławcze środek prawny w postaci ponaglenia, o którym mowa w art. 141 § 1 pkt 1 O.p. nie przysługuje. Wobec tego nie mógł być środek ten wykorzystany w przypadku złożenia skargi na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego w sprawie rozpatrzenia odwołania. W wypadku bowiem tego organu nie można wskazać organu wyższego stopnia, do którego można by skierować ponaglenie. Zatem skargę na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego wnosi się do sądu administracyjnego bez potrzeby uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, co znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądowym (por. postanowienie NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II FSK 1262/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 lipca 2016 r., I SAB/Gd 11/16). Wyjaśniając ramy prawne instytucji "bezczynności" w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a. wskazać z kolei trzeba, że ma ona miejsce w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (wyrok NSA z dnia 7 marca 2017 r., II FSK 389/15 i powołane tam piśmiennictwo). W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej, kontrola Sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy istotnie ten organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy, gdyż skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., II OSK 255/16). Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Z przepisu tego wynika, że rozstrzygając skargę na bezczynność sąd podjąć może trzy rozstrzygnięcia – odnośnie zobowiązania organu do dokonania czynności, oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia organowi grzywny. Ponadto, analizując tok postępowania podatkowego w kontekście zarzutu bezczynności organu, należy mieć na uwadze ustawowe terminy załatwiania spraw w postępowaniu podatkowym. Zgodnie z art. 139 § 1 O.p., załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawianych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie (§ 2). Stosownie do treści z art. 139 § 3 O.p. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. W myśl art. 139 § 4 O.p. do terminów określonych w § 1-3 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zgodnie z art. 125 § 1 O.p. organy podatkowe mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 122 i art. 187 § 1 O.p.). Stosownie zaś do art. 140 § 1 O.p. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Podkreślić także należy, że – co do zasady - przedmiot kontroli w niniejszym postępowaniu nie obejmuje samego postępowania podatkowego. W postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet w przypadku uznania skargi za uzasadnioną, sąd nie jest władny dokonywać ocen dotyczących meritum przeprowadzonych przez właściwy organ czynności. Oznacza to, że poza zakresem kognicji sądów administracyjnych pozostaje weryfikacja zgodności z prawem (prawidłowości) ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 10 marca 2015 r., II FSK 344/13, LEX nr 1666070). A zatem, nawet uwzględniając taką skargę sąd orzeka jedynie o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, nie rozstrzyga natomiast kwestii merytorycznych i nie określa w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności. Oznacza to, że nawet w przypadku uwzględnienia skargi sąd administracyjny nie może nakazać organowi wydania rozstrzygnięcia lub podjęcia czynności określonej treści (wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r., I FSK 2174/15 ). Przekładając powyższe rozważania prawne do realiów sprawy Sąd stwierdza, że z akt sprawy nie wynika aby zaistniały podstawy prawne do nie wydania decyzji w terminie określonym w art. 139 § 3 O.p., co oznacza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dopuściło się naruszenia tego przepisu, podobnie jak i art. 140 § 1, art. 121 § 1 oraz art. 125 § 1 tej ustawy. Przepis art. 121 § 1 O.p. nakazuje prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych, natomiast przepis art. 125 tej ustawy zobowiązuje organy podatkowe, aby działały w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Żadnej z dyspozycji zawartej w tych przepisach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie wykonało. SKO od wydania w dniu 29 listopada 2017 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję nie podjęło czynności mających na celu załatwienie sprawy w zgodzie z wyżej powołanymi przepisami. Podkreślenia wymaga, że dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Wobec powyższego należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., dopuściło się bezczynności w ww. rozumieniu – wyrażającej się w niezałatwieniu sprawy z odwołania od decyzji od decyzji Prezydenta Miasta L. w wymaganym terminie. Stan ten istniał jeszcze w dniu wniesienia skargi i nie ustał przed wydaniem wyroku przez WSA w Warszawie. Stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności, Sąd ocenił że bezczynność nie miała rażącego charakteru. W opinii Sądu pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 ppsa, należy rozumieć bowiem takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy. Jako bezczynność w sposób rażący naruszającą prawo należy kwalifikować stan, w którym organ nie podejmuje żadnych działań, przy czym czyni to z powodu zaniedbań oraz lekceważącego stosunku do ciążących na nim obowiązków. O tym czy dana sytuacja stanowi bezczynność w sposób rażący naruszający prawo decyduje całokształt okoliczności danej sprawy. Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie bezczynności organu nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę okres bezczynności, który był stosunkowo nieznaczny. Nadto, w ocenie Sądu bezczynność nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie środka dyscyplinującego w postaci grzywny, natomiast przyznał od organu solidarnie na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości 200 zł uznając, że wyegzekwowanie podwyższonych należności podatkowych nałożonych na mocy uchylonej decyzji miało negatywny wpływ na kondycję finansową Skarżących, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 P.p.s.a.