IV SA/Wa 1865/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 23 czerwca 2023 r. nr DKO-WOPN.401.420.2022.ng w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę. Zaskarżoną przez T. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością określaną dalej "Stroną" lub "Spółką", "Skarżącą" decyzją z 23 czerwca 2023 r. nr DKO- WOPN.401.420.2022.ng Główny Inspektor Ochrony Środowiska (powoływany niżej jako GIOŚ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.), określanej niżej jako K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania T. Sp. z o.o., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] października 2019 r., znak: [...], [...], wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 40 000 zł za przetwarzanie odpadów niezgodnie z zezwoleniem, wydanym na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2013 r., Nr [...], na terenie działki nr ew. [...], gm. [...], powiat [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ w uzasadnieniu przedstawił następujący stan sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, zwany dalej "[...] WIOŚ", decyzją z [...] października 2019 r., wydaną na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r. poz. 701, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o odpadach" wymierzył Skarżącej administracyjną karę pieniężną w wysokości 40 000 zł za przetwarzanie odpadów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Strona 24 października 2019 r. odwołała się zarzucając naruszenie: 1) art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, w zw. z art. 194 ust. 7 tej ustawy poprzez wymierzenie Stronie kary bez ustalenia ilości i właściwości odpadów, wystąpienia zagrożenia dla ludzi i środowiska oraz z pominięciem okoliczności naruszenia przepisów ustawy; 2) art. 8 i 11 K.p.a., poprzez wymierzenie kary mimo nieustalenia ilości i właściwości odpadów, wystąpienia zagrożenia dla ludzi i środowiska, a tym samym brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ; 3) art. 7 i 77 § 1 K.p.a., wskutek ukarania bez ustalenia ilości i właściwości odpadów, wystąpienia zagrożenia dla ludzi i środowiska, a tym samym niezebrania i nierozpatrzenia przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Skarżąca wywodząc o dowolności oceny materiału dowodowego wskazała, że organ nie ustalił w sposób jednoznaczny ilości i właściwości odpadów. Strona zakwestionowała stwierdzenie organu, iż dokonano odkrywek "w ok. 4-5 pryzmach" na terenie wyrobiska, uznając, że nie stanowi to o ustaleniu ilości i właściwościach odpadów, a tym bardziej określenia w jaki sposób taka ilość odpadów miała wpływ na wymiar kary i podważyła twierdzenie, że sam fakt, iż odpady zdeponowane w rekultywowanym wyrobisku nie są uwzględnione do odzysku poza instalacjami w przypadku wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych oznacza stwarzanie zagrożenie dla środowiska wodno-gruntowego. GIOŚ motywując decyzję zauważył, że [...] WIOŚ od [...] maja 2019 r. do [...] lipca 2019 r. przeprowadził kontrolę interwencyjną na terenie działek, na których Spółka prowadzi przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji wyrobiska po eksploatacji kruszywa naturalnego, na wniosek Komendy Powiatowej Policji w S., dotyczący przywożenia na ten. teren zmieszanych odpadów budowlanych. W jej toku ustalono, iż Strona posiadała umowę dzierżawy przedmiotowych nieruchomości i prowadzi na nich przetwarzanie odpadów w procesie R5, polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych odpadami innymi niż niebezpieczne oraz magazynuje odpady przed poddaniem ich odzyskowi na podstawie decyzji Marszałka [...] z [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], zwanej dalej "decyzją Marszałka [...]". Ponadto Spółka posiadała decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2002 r. nr [...] zobowiązującą do rekultywacji terenów poeksploatacyjnych złóż kruszywa naturalnego "Rochowice" i "Rochowice I" w kierunku leśnym. W dniu 21 maja 2019 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowych działek, podczas których w miejscu, gdzie prowadzona była rekultywacja stwierdzono liczne pryzmy odpadów składające się z odpadów gruzu, betonu, gruzu betonowego z rozbiórki (odpady o kodzie 17 01 01), zmieszanych odpadów betony, gruzu ceglanego, materiałów ceramicznych (odpady o kodzie ex 17 07 07), w których widoczne były pojedyncze zanieczyszczenia. W związku z powyższym w pryzmach odpadów wykonano odkrywki przy pomocy koparki w następujących miejscach: • zdeponowania odpadów nawiezionych w okresie ostatnich 2 dni od rozpoczęcia kontroli - na powierzchni pryzm znajdowały się odpady gruzu i ziemi. Po dokonaniu odkrywek (w ok. 4-5 pryzmach) stwierdzono zmieszane odpady budowlane, tj. tworzywa sztuczne, elementy płyt gipsowo-kartonowych, opakowania (folia), taśmy, elementy i drewniane, kartony, tekstylia itp.; • terenu skąd usuwane były odpady po interwencji Policji - pod wierzchnią warstwą ziemi i gruzu znajdowały się zmieszane odpady budowlane, tj. tworzywa sztuczne, folia, taśmy elementy drewniane, kartony, tekstylia itp.; Zgodnie z wyjaśnieniami przedstawiciela Strony przynajmniej trzy razy w tygodniu dokonywana jest kontrola dowożonego na wyrobisko materiału, a w razie stwierdzenia, że przywieziony materiał jest zanieczyszczony, zabierany jest on przez podmiot dostarczający odpady, tj. P. Ar. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] A. B., przy czym przedstawiciel Spółki nie jest obecny przy wszystkich dostawach. Spółka 22 maja 2019 r. przedłużyła umowę zawartą z [...] A. B., który potwierdził ww. oświadczenie Strony. Wyjaśniono, że zanieczyszczony ładunek odpadów nie został przyjęty i zostanie usunięty przez ww. podmiot. W trakcie kontroli Strona przedłożyła karty przekazania odpadów potwierdzające przekazanie odpadów o kodzie 17 09 04 - zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03 w łącznej masie 33,28 Mg. Na powyższych dokumentach jako posiadacza odpadów przekazującego i transportującego wskazano [...] A. B.. [...] WIOŚ 4 lipca 2019 r. przeprowadził oględziny na terenie wyrobiska zlokalizowanego, podczas których ustalono, że zmieszane odpady pobudowlane stwierdzone 21 maja 2019 r. zostały usunięte. Nie ustalono odpadów nieujętych w decyzji na przetwarzanie odpadów posiadanej przez Spółkę. Decyzja Marszałka Województwa [...] nie dopuszcza do odzysku odpadów o kodzie 17 09 04, wobec czego organ uznał, iż Strona przetwarzała te odpady poprzez zdeponowanie ich w wyrobisku niezgodnie z tym zezwoleniem. Powyższe ustalenia zostały odnotowane w protokole kontroli nr [...], zwanym dalej "protokołem kontroli", podpisanym 11 lipca 2019 r. Biorąc pod uwagę naruszenia stwierdzone podczas kontroli, pismem z 30 lipca 2019 r., [...] WIOŚ zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przewarzanie odpadów, a zarządzeniem pokontrolnym z 22 lipca 2019 r. nr [...] zobowiązał m.in. do przestrzegania warunków decyzji Marszałka Województwa [...], w szczególności w zakresie rodzajów odpadów poddawanych odzyskowi. Spółka pismem z 12 sierpnia 2019 r. wyjaśniła, że nie przetwarza odpadów oraz nie przyjmuje odpadów nie ujętych w zezwoleniu. Odpady stwierdzone w trakcie kontroli zostały usunięte, co potwierdziły karty przekazania odpadów. Podkreśliła, że [...] A. B. nie wywiązał się z umowy i zakończyła z nim współpracę. Strona przedłożyła m.in. karty przekazania odpadów, dokumentujące przekazanie odpadów do Firmy [...], co jej zdaniem potwierdza, że posiadaczem odpadów nie była ona i to [...] A. B. winien zostać ukarany. W ocenie organu materiał dowodowy bezspornie potwierdza, że Strona nie przestrzegała warunków decyzji Marszałka [...] poprzez zdeponowanie w wyrobisku po eksploatacji kruszywa naturalnego odpadów, które nie są wymienione w pkt 1.2, Tabela nr 1 ww. decyzji jako rodzaje odpadów przewidzianych do przetwarzania w procesie R5. W trakcie oględzin z 21 maja 2019 r. stwierdzono, że w ww. wyrobisku zostały zdeponowane zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu zawierające tworzywa sztuczne, folie, elementy płyt gipsowo-kartonowych, elementy drewniane, tekstylia, papier, elementy metalowe. Naruszenie to zostało udokumentowane przede wszystkim w protokole oględzin z 21 maja 2019 r., wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną i audiowizualną. Protokół kontroli sporządzony przez pracowników Inspekcji Ochrony Środowiska, jest dokumentem urzędowym, zgodnie z art. 76 § 1 K.p.a.. Według art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach za gospodarowanie odpadami niezgodnie z zezwoleniem, o którym mowa w art. 41 tej ustawy, wymierza karę w zakresie od 1 000 zł do 1 000 000 zł, która jest obligatoryjna w przypadku stwierdzenia naruszenia. Organ I instancji określił wysokość kary w oparciu o przesłanki art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach, zgodnie z którym w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ I instancji, wysokość kary za ww. naruszenie "oblicza się, uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy". Ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648), wprowadziła zmiany w dotychczas obowiązującej ustawie o odpadach, zmieniając brzmienie art. 194 ust. 7, w myśl którego "wysokość kary, o której mowa w ust. 4 i 5, ustala się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199". GIOŚ w kontekście art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach w brzmieniu obowiązującym od 23 września 2021 r. wyjaśnił, że ustalając wysokość kary uwzględnił okoliczności wskazane w powyższych przepisach, tj.: 1) rodzaj naruszenia - gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, tj. decyzją Marszałka [...] polegające na przetwarzaniu w procesie R5 odpadów niedopuszczonych do przetworzenia w wyrobisku po eksploatacji kruszywa naturalnego, co stanowi naruszenie 1.2. Rodzaj i masa odpadów przewidzianych do przetworzenia w okresie roku tego zezwolenia; 2) okres trwania naruszenia oraz rozmiary prowadzonej działalności - naruszenie stwierdzone 21 maja 2019 r. w trakcie kontroli [...] WIOŚ. Niemniej jednak przedmiotowa kontrola została przeprowadzona w związku z wnioskiem Komendy Powiatowej Policji w [...] z 11 maja 2019 r. dotyczącym deponowania w ww. wyrobisku odpadów zawierających tworzywa sztuczne, elementy budowlane, elementy metalowe, papier, drewno. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego Spółka przedłożyła karty przekazania odpadów stwierdzonych w trakcie kontroli z 27 maja 2019 r., 29 maja 2019 r. oraz 17 czerwca 2019 r., dokumentujące przekazanie odpadów o kodzie 17 09 04 innemu podmiotowi. Podczas oględzin 4 lipca 2019 r. ustalono, iż odpady niedopuszczone do przetwarzania decyzją Marszałka [...] zostały usunięte z terenu wyrobiska. Tym samym naruszenie trwało co najmniej od dnia 11 maja 2019 r. do 17 czerwca 2019 r. Na podstawie przedłożonej w toku kontroli ewidencji odpadów ustalono, że Spółka rekultywując wyrobisko w 2018 r. poddała przetworzeniu łącznie 24 437,85 Mg odpadów, co wskazuje na znaczny rozmiar prowadzonej działalności; 3) ilość i właściwości odpadów - w trakcie kontroli nie ustalono dokładnej ilości odpadów zdeponowanych niezgodnie z warunkami posiadanego zezwolenia. Biorąc pod uwagę, iż odpady zdeponowane były w nieregularnych pryzmach zmieszanych z ziemią i gruzem nie było możliwości określenia ich konkretnej ilości, niemniej jednak na podstawie dokumentacji fotograficznej oraz audiowizualnej załączonej do protokołu oględzin z 21 maja 2019 r. uznano, że nie była to ilość znikoma. Dodatkowo w trakcie kontroli dokonano odkrywek w ok. 5-6 pryzmach odpadów, w których stwierdzono odpady niedopuszczone do przetwarzania zgodnie z warunkami decyzji Marszałka [...]. Stosownie do przedłożonych przez Stronę kart przekazania odpadów z 27 maja 2019 r., 29 maja 2019 r. oraz 17 czerwca 2019 r. dokumentującymi przekazanie odpadów o kodzie 17 09 04 łącznie przekazano 43,02 Mg tych odpadów. Przedmiotowe odpady nie są zaliczane do odpadów niebezpiecznych, jednak zmieszane odpady z budowy, remontów i demontażu inne, niż wymienione w 17 09 01, 17 09 02 i 17 09 03, stanowią mieszaninę wielu odpadów wytwarzanych w wyniku prowadzonych prac remontowych czy budowlanych, które nie zostały wysegregowane na poszczególne frakcje, wśród których znajdowały się odpady, tj. tworzywa sztuczne, folia, elementy drewniane, elementy płyt gipsowo-kartonowych, tekstylia, które stanowią odpady palne; 4) wpływ naruszenia na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, skutki naruszeń i wielkość zagrożenia - w toku kontroli nie zostały stwierdzone szkody w środowisku. Jednakże wskazać należy, iż odpady przetwarzane przez Stronę niezgodnie z posiadanym zezwoleniem nie są wymienione w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami", jako rodzaje odpadów dopuszczone do odzysku poza instalacjami i urządzeniami poprzez wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych, tj. wyrobiska. Organ wskazał, iż w przeciwieństwie do składowisk odpadów, wyrobiska nie posiadają oddzielającej je od podłoża odpowiedniej strefy ochronnej, np. geomembrany. Efektem tego jest zagrożenie migracji substancji pochodzących z odpadów. Odpady takie jak tworzywa sztuczne są źródłem zanieczyszczeń, tj. mikroplastik, który ma negatywny wpływ na retencję wody w glebie, mogąc przyczyniać się do zmian w różnorodności biologicznej mikroorganizmów, fauny glebowej. Biorąc pod uwagę skład ww. odpadów, ich odzysk polegający na wypełnianiu wyrobisk potencjalnie może skutkować zanieczyszczeniem środowiska, w szczególności gleby; 5) opisując okoliczności naruszenia przepisów ustawy organ przytoczył wspomniane wyżej okoliczności kontroli interwencyjnej [...] WIOŚ od [...] maja 2019 r. do [...] lipca 2019 r. i jej ustalenia, podkreślając, że daniem GIOŚ ilość odpadów przetworzonych niezgodnie z decyzją Marszałka [...] nie była niewielka (odpady zdeponowane w kilku pryzmach). GIOŚ przytoczył art. 189f K.p.a. i stwierdził, że naruszenie popełnione przez Stronę, polegające na przetwarzaniu odpadów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem nie może zostać uznane za znikome, bowiem dotyczyło przetwarzania zmieszanych odpadów budowlanych i remontowych zawierających w swoim składzie m.in. tworzywa sztuczne, tekstylia, elementy metalowe, które nie są wskazane w decyzji Marszałka [...] jako odpady dopuszczone do odzysku, jednocześnie ten rodzaj odpadów nie jest dopuszczony do odzysku poza instalacjami i urządzeniami poprzez wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych zgodnie z rozporządzeniem w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Organ podkreślił, że to na Stronie jako profesjonalnym podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą i posiadającym zezwolenie na przetwarzanie odpadów spoczywa obowiązek przestrzegania warunków określonych w tym zezwoleniu, w szczególności zadbanie o prawidłową weryfikację przyjmowanych odpadów. Strona dopuszczając się naruszenia powinna była liczyć się z jego konsekwencjami, w tym z karą. GIOŚ wywodząc o braku podstaw do zastosowania art. 189f § 2 i § 3 K.p.a. umożliwiających fakultatywne odstąpienie od nałożenia kary wskazał, że jest to instytucja wyjątkowa. Celem bezpośrednim sankcji określonej w art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach jest zapewnienie, że warunki określone w decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów będą dotrzymywane, a celem pośrednim - dążenie do jak najlepszej jakości środowiska, poprzez przestrzeganie ustalonych warunków decyzji. Zdaniem GIOŚ odstąpienie od wymierzenia kary i poprzestanie na pouczeniu nie pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być ona wymierzona, bowiem nie spełni funkcji represyjnej i prewencyjnej, a dodatkowo motywującej. W opinii organu kara w wysokości 40 000 zł pozostaje w racjonalnej proporcji do skali działalności Strony, a nadto wypełnia funkcję odstraszającą. Co prawda, przedmiotowe odpady zostały usunięte, niemniej nastąpiło to dopiero na skutek przeprowadzonej kontroli i interwencji Policji. W trakcie kontroli zmieszane odpady budowlane zdeponowane zostały w pryzmach, na powierzchni których znajdowały się odpady gruzu oraz ziemi, co zdaniem GIOŚ świadczy o próbie ich ukrycia. Co więcej kontrola [...] WIOŚ z 2016 r. wykazała, iż w wyrobisku zostały zdeponowane odpady nie wskazane w posiadanym przez Stronę zezwoleniu na przetwarzanie odpadów (udokumentowana protokołem kontroli nr [...]), co wskazuje, że Spółka po raz kolejny dopuściła się gospodarowania odpadami niezgodnie z zezwoleniem. Organ odwoławczy podkreślił, że sankcja wymieniona w art. 194 ust. 4 ustawy ma charakter obligatoryjny, a nadto nie stwierdził naruszeń procesowych. W skardze wywiedzionej na decyzję GIOŚ z 23 czerwca 2023 r. T. Spółka z o.o. wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. ze względu na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie o uchylenie skarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. - zobowiązanie organu do wydania decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł, zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie: 1. art. 194 ust. 5, w zw. z art. 194 ust. 7, w zw. z art. 199 ustawy o odpadach poprzez ich wadliwe zastosowanie i ukaranie, bez uwzględnienia ilości odpadów, a także ich wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okresu trwania naruszenia i jego skutków, podczas gdy ich ustalenie jest obligatoryjne dla organu; 2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 i z art. 81a K.p.a., poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że wszystkie okoliczności sprawy zostały udowodnione, a materiał został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, podczas gdy nie została udokumentowana ilość zdeponowanych wbrew zezwoleniu odpadów, co stanowiło niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, będącego podstawą rozstrzygnięcia, które należało rozstrzygnąć na korzyść Skarżącej; 3. art. 7, w zw. z art. 77 § 1, w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że wszystkie okoliczności sprawy zostały udowodnione, a materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący a w konsekwencji wydanie decyzji na podstawie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, podczas gdy nie została udokumentowana ilość zdeponowanych wbrew zezwoleniu odpadów; 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 189f § 1 pkt. 1 oraz § 2, w zw. z art. 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ nie odstąpił od wymierzenia kary, poprzestając na pouczeniu, podczas gdy istniały ku temu ustawowe przesłanki, a w szczególności waga naruszenia prawa była znikoma i strona zaprzestała naruszania. Motywując zarzuty Spółka akcentowała, że organ uchybił obowiązkowi ustalenia ilości odpadów stanowiących podstawę wymierzanej kary, twierdząc iż nie było możliwości określenia ich konkretnej ilości, gdyż były one zdeponowane w nieregularnych pryzmach zmieszanych z ziemią i gruzem. Odpady stanowiły niejednorodną mieszaninę, która ze względu na brak trwałych powiązań pomiędzy jej składnikami jest możliwa do wydzielenia i posegregowania, stąd Skarżąca nie zaaprobowała argumentacji jakoby ilość odpadów była niemożliwa do stwierdzenia. Wobec zaniechania wydzielenia odpadów ustalenia organu dotyczące ich ilości były dowolne i nie stworzyły warunków do adekwatnego miarkowania wysokości kary. Nadto Spółka zarzuciła, że organy nie były zgodne w zakresie ilości pryzm, w których stwierdziły deponowanie odpadów. W decyzji z 14 października 2019 r. [...] WIOŚ uznał, iż odkrywki dokonano w około 4-5 pryzmach, podczas, gdy z decyzji GIOŚ z 23 czerwca 2023 r. wynika, że było około 5-6 pryzm. Skarżąca podkreśliła, iż data początkowa naruszenia została wskazana błędnie, gdyż przyjęto tu datę złożenia wniosku o przeprowadzenie kontroli przez Policję w [...], co miało miejsce na 10 dni przed jej rozpoczęciem, a zgodnie z Protokołem Kontroli nr [...] odkrywki, podczas których wykryto przedmiotowe odpady, były prowadzone w pryzmach, w których zdeponowano odpady z okresu ostatnich dwóch dni. Tym samym, najwcześniejszą datą stwierdzenia naruszenia winien być 19 maja 2019 r. Ostatnia karta przekazania odpadów innemu podmiotowi jest wprawdzie z 17 czerwca 2019 r., jednakże organ nie uwzględnił faktu, iż Skarżąca sukcesywnie wywoziła odpady, poczynając od 27 maja 2019 r., stąd okres trwania naruszenia wynosił najdłużej miesiąc, przy uwzględnieniu stopniowego usuwania odpadów. W zakresie przepisów procesowych, Spółka przytaczając poglądy judykatury uwypukliła tezę, że nieustalenie ilości odpadów stanowi naruszenie art. 81a K.p.a. Zaś w kontekście art. 189f § pkt 1 K.p.a. Skarżąca przytoczyła stanowisko doktryny o znikomej wadze naruszeń, przez co należy rozumieć sytuację, w której: a) doszło do pojawienia się negatywnego skutku w obszarze dóbr chronionych, ale o charakterze jednostkowym i nieznacznym; b) nie doszło do pojawienia się negatywnego skutku w obszarze dóbr chronionych oraz taki negatywny skutek w ogóle nie mógłby powstać. Zdaniem Skarżącej pominięta została kwestia naruszeń, mogących wywołać jednostkowe i nieznaczne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Zakresy znaczeniowe słów "sporadyczne", a "jednostkowe" i "nieznaczne" nie pokrywają się, co wynika z semantycznego rozumienia podziału przyjętego przez doktrynę. Ów pominięty wariant sytuacyjny, zakładający jedynie możliwość wywołania negatywnych skutków, ale o charakterze jednostkowym i nieznacznym musi być interpretowany jako cechujący się znikomą wagą naruszenia prawa. Kierując się art. 16 ustawy o odpadach Spółka zakwalifikowała stwierdzone nieprawidłowości jako jednostkowe i nieznacznie negatywne. Zarzuciła, że organ I instancji na temat przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary wypowiedział się lakonicznie, a kwestia wcześniejszych nieprawidłowości nie ma znaczenia dla oceny wagi naruszenia prawa, gdyż w kontekście art. 189f K.p.a. doniosłość mają aspekty konkretnego zdarzenia. Organ II instancji oparł z kolei argumentację na założeniu, iż na Skarżącej ciąży obowiązek przestrzegania zezwolenia. Ponadto organ wskazał, iż naruszenie dotyczyło przetwarzania zmieszanych odpadów, nie wskazanych jako odpady dopuszczone do odzysku, a także nie są dopuszczone do odzysku poza instalacjami i urządzeniami poprzez wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych, poprzestając na wykazaniu ich ogólnej charakterystyki, co Spółka uznała za niekompletne. Skarżąca podkreśliła, iż naruszenie prawa nie wywołało i nie mogło spowodować negatywnych skutków w obszarze dóbr chronionych, ze względu na krótki czas deponowania odpadów i ich małą ilość oraz niestwierdzenie szkody w środowisku. Ponownie zadeklarowała, że regularnie, około 3 razy w tygodniu sprawdza dowożony materiał, stąd odpady zdeponowane na terenie wyrobiska mogłyby się tam znajdować jedynie do momentu pierwszej kontroli. W tak krótkim czasie przedmioty, które są odpadami innymi niż niebezpieczne, nie mogłyby wywołać negatywnych skutków dla dóbr chronionych. Strona powtórzyła argumenty o zasadności nałożenia kary na [...] A. B., twierdząc, że to nie Skarżąca realizowała zezwolenie na przetwarzanie odpadów poza instalacjami w procesie R5 i to nie ona naruszała jej wymogi, a firma [...] A. B. jako faktycznie władający odpadami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. I. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W wyniku takiej kontroli sądowej decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji GIOŚ i poprzedzającej ją decyzji [...] WIOŚ z [...] października 2019 r. według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. II. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję [...] WIOŚ z [...] października 2019 r., wymierzającej administracyjną karę pieniężną w wysokości 40 000 zł za przetwarzanie odpadów niezgodnie z zezwoleniem. Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowił art. 194 ust. 5 powoływanej wcześniej ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Stąd zasadnym jest przypomnienie generaliów, stanowiących dyrektywy interpretacyjne przy rozstrzyganiu tego typu spraw. Zgodnie z art. 5 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, a obowiązek jego przestrzegania przez władze publiczne wysłowiony został również w art. 74 ust. 2 Konstytucji RP. W ramach prawa międzynarodowego cel kierunkowy prawa ochrony środowiska, wynikający z art. 191 ust. 2 TFUE obejmuje zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska. Zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004, Nr 90, poz. 864/2, dalej "TFUE") polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w UE. Opiera się na zasadach: przezorności oraz na działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Zasady te pełnią istotną rolę w ramach procesu sądowego stosowania prawa krajowego. Polega to na takim doborze i powiązaniu wzajemnych celów regulacji prawnych (prawa krajowego i prawa europejskiego), że w efekcie tworzą one całość. Stosowanie każdej z tych części łącznie powinno przyczyniać się do osiągnięcia celu nadrzędnego, jakim jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska, o którym mowa w art. 191 ust. 2 TFUE. W ramach generaliów istotne jest również powołanie się na zasadę przezorności, która została sformułowana w art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1396) stanowiąc, że kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Norma ta jest realizacją zawartej w art. 191 ust. 2 TFUE polityki Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska. Podkreślenia wymaga, że zasada ostrożności stanowi ogólną zasadę prawa unijnego nakładającą na odpowiednie władze obowiązek podjęcia stosownych środków w celu zapobieżenia określonemu potencjalnemu ryzyku, nadając przy tym pierwszeństwo wymogom związanym z ochroną (m.in. środowiska naturalnego) przed innymi interesami. Środki ochronne przyjęte przez UE w ramach realizacji polityki w dziedzinie ochrony środowiska nie stanowią przeszkody dla państwa członkowskiego w utrzymaniu lub ustanawianiu bardziej rygorystycznych środków ochronnych. Państwa członkowskie mają obowiązek wyboru środków i formy ochrony najbardziej właściwych dla zapewnienia skuteczności dyrektyw. Bezpośrednie odbicie zasady przezorności zawiera art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, nakładając na organy ochrony środowiska obowiązek rozstrzygania z jej uwzględnieniem. Z zasady ostrożności wynika ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja, czy działalność. Jeżeli zatem nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące. Racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania zawsze interpretuje się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2002/15, CBOSA). Sąd podkreśla te tezy w nawiązaniu do wysłowionych w skarze zarzutów, dotyczących pominięcia przez organ art. 81 a K.p.a. oraz błędnej – zdaniem Skarżącej - interpretacji znikomości naruszenia prawa, wywodzonej z niestwierdzenia bezpośredniego przełożenia na wartości chronione w momencie kontroli Spółki. Z zastosowania wskazanych zasad wynika bowiem obowiązek uwzględnienia potencjalnego zagrożenia dla ochrony środowiska. Nadto interpretacji okoliczności stanu faktycznego na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji, co implikuje brak konieczności udowodnienia przez organ w każdym przypadku nałożenia kary bezpośredniego negatywnego wpływu na środowisko o ściśle określonym parametrach dla możliwości. Należy to podkreślić również funkcję prewencyjną, w którą system kar się wpisuje, bowiem zasada przezorności nakazuje organom podjąć stosowne działania w celu zapobieżenia określonemu potencjalnemu ryzyku dla zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska, dając pierwszeństwo wymaganiom związanym z ochroną tych interesów przed interesami o charakterze gospodarczym. Ustosunkowując się do twierdzeń skargi Sąd wskazuje ponadto, że jeżeli np. występuje niepewność naukowa, dotycząca istnienia lub zakresu zagrożenia dla zdrowia ludzi, zasada przezorności pozwala instytucjom na podjęcie działań ochronnych, bez oczekiwania, aż realność i waga tych zagrożeń zostaną w pełni udowodnione lub aż urzeczywistnią się niekorzystne skutki dla zdrowia. Ponadto w wypadku, gdy istnienie lub zakres domniemanego ryzyka okażą się niemożliwe do ustalenia z całkowitą pewnością z racji np. niewystarczającego, nieostatecznego lub niedokładnego charakteru wyników przeprowadzonych badań, lecz pozostaje prawdopodobieństwo powstania rzeczywistej szkody dla zdrowia publicznego, gdyby ryzyko to miało wystąpić, zasada przezorności uzasadnia przyjęcie środków ograniczających, z zastrzeżeniem, że będą one niedyskryminacyjne i obiektywne (tak NSA w wyrokach z 26 września 2023 r., I OSK 129/21, z 15 października 2019 r., II OSK 2826/17, CBOSA). Wspominane zasady nie stanowią zatem postulatów in abstracto, lecz – jak zauważa się w orzecznictwie (por. np. postanowienie NSA z 7 marca 2023 r., III OZ 78/23, CNOSA) - pełnią istotną rolę w ramach procesu sądowego stosowania prawa krajowego. Polega ona na takim doborze i powiązaniu wzajemnych celów regulacji prawnych (prawa krajowego i prawa europejskiego), że w efekcie tworzą one określoną całość. Stosowanie każdej z tych części łącznie powinno przyczyniać się do osiągnięcia celu nadrzędnego jakim jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska, o którym mowa w art. 191 ust. 2 TFUE. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości "zapewnienie wysokiego poziomu ochrony środowiska" rozumiane jest najczęściej jako jeden z celów ogólnych dyrektyw dotyczących ochrony środowiska (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 22 czerwca 2022 r., C-661/20, Komisja Europejska przeciwko Republice Słowackiej, LEX nr 3356056). Powiązanie celu ogólnego w postaci zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska dostrzegł Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 7 listopada 2018 r., C-461/17 (zob. wyrok TS z 7.11.2018 r., C-461/17, Brian Holandia i in. v. An Bord Pleanȧla, ZOTSiS 2018, nr 11, poz. I-883, LEX 2600158), tak również NSA w wyroku z 26 września 2023 r., I OSK 129/21, CBOSA. III.I. Podstawową osią sporu w rozpatrywanej sprawie jest możliwość zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. tj. odstąpienie od nałożenia kary, jeżeli kumulatywnie zostaną spełnione dwie wymienione w nim przesłanki: po pierwsze, waga naruszenia prawa jest znikoma oraz po drugie, strona zaprzestała naruszania prawa. Nadto sporna między stronami jest interpretacja art. 194 ust. 7 ustawy o odpadach, zgodnie z którym w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ I instancji, wysokość kary za ww. naruszenie "oblicza się, uwzględniając w szczególności ilość i właściwości odpadów, możliwość wystąpienia zagrożeń dla ludzi lub środowiska oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy", a po wejściu w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648) - "wysokość kary, o której mowa w ust. 4 i 5, ustala się, uwzględniając ilość i właściwości odpadów, okoliczności naruszenia przepisów ustawy oraz przesłanki określone w art. 199". Spór dotyczy również art. 7, 77 i 80 K.p.a., m.in. w zakresie ilości odpadów. Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Warto jednocześnie odnotować, że słowo "znikomy" oznacza: "zbyt mały, niewielki, błahy, nieznaczny" (E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 1281). W piśmiennictwie przyjmuje się na tle tego unormowania, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa, organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu (tak A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). W orzecznictwie wskazano, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 566/21 LEX nr 3347424). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia (art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a.) należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym (np. profesjonalny charakter działalności, czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy). Mimo twierdzenia Spółki, że naruszenie prawa było działaniem jednorazowym, to wyżej wskazane względy w ocenie Sądu sprzeciwiają się uznaniu naruszenia prawa za znikome. III.II. Po pierwsze Spółka, jak przedsiębiorca respektujący zasadę podwyższonej staranności, posiadająca pozwolenie, o którym mowa wyżej, stanowiące wyraz uprzedniej kontroli (tj. przed rozpoczęciem działalności), a nie następczej, powinna respektować jego postanowienia. Jest to pochodna nie tylko zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a.), ale również uprzedniości reglamentacji. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 ustawy, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Niezależnie zatem od wspominanych w pkt III.I. uzasadnienia zasad unijnych, na podstawie prawa rodzimego, kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze (art. 6 ust. 2 ustawy). W znaczeniu słowa "prewencja" mieści się działanie polegające na niedopuszczeniu do powstania zjawiska uważanego w sensie normatywnym za niepożądane. Prewencja jest związana z działaniem polegającym na zapobieganiu szkodzącemu działaniu. W prewencji chodzi zatem zarówno o wszelkie przedsięwzięcia zmierzające do przeciwdziałania niekorzystnym zjawiskom, jak i o niedopuszczenie do ich powstania. W zasadzie prewencji kładzie się główny nacisk na zapobieganie negatywnemu oddziaływaniu na środowisko jako całości (tak NSA w Białymstoku w wyroku z 17 stycznia 2023 r., III OSK 1561/21, NSA w wyrokach z 17 stycznia 2023 r., I III OSK 1561/21 oraz z 18 października 2022 r., III OSK 1423/21, CBOSA). Model uprzedniości regulacji jest właściwy dla obszaru legislacji związanej z ochroną środowiska, stąd Spółka tym bardziej powinna przewidzieć istnienie obowiązku zezwolenia i zweryfikować jego obowiązywania dla prowadzonej przez nią działalności. Sąd wskazuje nadto, że model ten jest właściwy dla całego prawa administracyjnego, będąc narzędziem uprzedniej reglamentacji. "Reglamentacja oznacza różnorodną sferę działalności administracji, której istotą jest ograniczenie swobody działalności gospodarczej w imię szeroko pojętego interesu społecznego (...) podstawowymi formami działalności reglamentacyjnej jest system nakazów i zakazów" (A. Chełmoński, Instytucje administracyjnoprawne w zarządzaniu gospodarką narodową [w:] System prawa administracyjnego, red. T. Rabska, t. 4, Ossolineum 1980, s. 462). Stąd uprzednie zezwolenie wymagane jest w przypadku przetwarzania odpadów (w tym poprzez składowanie na wyrobisku), wyrażając zasadę reglamentacji, uregulowaną w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Wymóg ten dla spójności i wykonalności prawa wymaga jego przestrzegania. Wymóg zgody wydawanej przez organy administracji stanowi również wyraz funkcji organizatorskiej norm prawnych dotyczących gospodarki odpadami. Przejawia się ona m.in. w kształtowaniu zasad gospodarki odpadami. W ramach tej funkcji, zdaniem M. G., mieści się ustalanie proekologicznych warunków prowadzenia działalności gospodarczej, określanie kryteriów "prawidłowości ekologicznej" wszelkich działań podejmowanych wobec środowiska, kryteriów jakości środowiska, ustalenie zasad, form i rodzajów ograniczeń i zakazów w korzystaniu z określonych elementów środowiska, określenie zakresu i form państwowej edukacji ekologicznej (zob. M. Górski, Zagadnienia wprowadzające, [w:] M. Górski (red.), J.S. Kierzkowska, Prawo ochrony środowiska, Bydgoszcz 2006, s. 26). Jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z 7 grudnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1446/21, CBOSA, reglamentacja, sterując gospodarką odpadami za pomocą przepisów prawa, zmienia wielkość lub jakość korzystania ze środowiska. W rozpatrywanej sprawie po odnotowaniu naruszeń w protokole kontroli nr [...], z [...] lipca 2019 r., pismem z 30 lipca 2019 r., [...] WIOŚ zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na przewarzanie odpadów, a nadto zarządzeniem pokontrolnym z 22 lipca 2019 r. nr [...] zobowiązał m.in. do przestrzegania warunków decyzji Marszałka Województwa [...], w szczególności w zakresie rodzajów odpadów poddawanych odzyskowi. Stąd obowiązek Spółki zindywidualizowany uprzednio decyzją reglamentacyjną, potwierdzony został zarządzeniem pokontrolnym z 22 lipca 2019 r. Zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 10009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2011 r., nr 3, s. 93). Niewątpliwie będąc konsekwencją decyzji zezwalającej zarządzenie to podkreśla wagę naruszenia prawa w postaci nieprzestrzegania tej decyzji. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska – jak wskazał NSA w wyroku z 26 maja 2023 r., III OSK 2307/21, CBOSA jest po pierwsze - zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie - ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie - przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. III.III. Chybione są zarzuty błędu podmiotowego organu, który – zdaniem Spółki – powinien obarczyć karą jej kontrahenta, tj. [...] A. B.. Z zasady podwyższonej staranności kupieckiej (obowiązującej profesjonalistę w obrocie gospodarczym, a do takich zalicza się Skarżąca), wynika ponoszenie konsekwencji za niedochowanie należytej staranności w doborze kontrahentów, w tym przypadku za dostawę zanieczyszczonych odpadów. Ponadto ustawa o odpadach upoważnia organ do nakazania posiadaczowi odpadów ich usunięcia (art. 34 ustawy o odpadach). Jednocześnie ustawa ta zawiera legalną definicję "posiadacza odpadów" - którym jest każdy kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach). Sąd podziela pogląd wyrażony przez WSA w Białymstoku w wyroku z 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 149/14, że wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów. III.IV. Należy zwrócić uwagę, że pieniężna kara administracyjna posiada inną funkcję, niż np. grzywna w celu przymuszenia, która może podlegać zwrotowi po wykonaniu obowiązku (art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Wszczęcie postępowania egzekucyjnego powinno być bowiem traktowane jako środek prowadzący do osiągnięcia celu w postaci wyegzekwowania nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Już z art. 1 pkt 1 tej ustawy należy wyprowadzić wniosek o pierwszeństwie dobrowolnego wykonania obowiązku przed przymusem egzekucyjnym, który oprócz tego, że powoduje dolegliwość dla zobowiązanego, to również angażuje w znacznym stopniu aparat administracji publicznej oraz generuje koszty (por. R. Hauser i W. Piątek, w: red. R. Hausera, M. Wierzbowski, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2021, s. 121). Inny charakter ma natomiast następstwo karne pieniężne wyrażające dolegliwość za przekroczenie przepisów (karę). Stąd podjęcie działań naprawczych (w przypadku Spółki będą to działania zmierzające do wykonania obowiązków przedmiotowego zezwolenia czyli przestrzegania prawa w zakresie nieskładowania odpadów o innych kodach, niż objęte posiadanym zezwoleniem) nie prowadzi do odpadnięcia powodu nałożenia kary, której – tak jak wyżej wspominano i co słusznie zauważył organ – przypisuje się funkcję nie tylko prewencyjną ale również sankcyjną. Zasadnie zatem GIOŚ w zaskarżonej decyzji nie kwestionował, że Spółka zaprzestała naruszania prawa, jednocześnie podtrzymując jej wymierzenie. III.V. Jedynie na marginesie, gwoli ścisłości Sąd wskazuje, że sama Spółka wywodziła, że działalność przez nią prowadzona nie wywołała i nie mogła wywołać negatywnych skutków w obszarze dóbr prawnie chronionych, a zakładając, że mogłaby takie skutki wywołać to naruszenie miałoby charakter jednostkowy i "nieznacznie negatywny". Wbrew Jej twierdzeniu, organ w logiczny sposób podał w zaskarżonej decyzji, że w odróżnieniu do składowisk odpadów, wyrobiska nie posiadają oddzielającej je od podłoża odpowiedniej strefy ochronnej, np. geomembrany. Efektem tego jest zagrożenie migracji substancji pochodzących z odpadów. Odpady takie jak tworzywa sztuczne są źródłem zanieczyszczeń, tj. mikroplastik, który ma negatywny wpływ na retencję wody w glebie, mogąc przyczyniać się do zmian w różnorodności biologicznej mikroorganizmów, fauny glebowej. Biorąc pod uwagę skład ww. odpadów, ich odzysk polegający na wypełnianiu wyrobisk potencjalnie może skutkować zanieczyszczeniem środowiska, w szczególności gleby (str. 7-8 uzasadnienia). IV. Ponadto nie jest do obrony twierdzenie, że odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, w postaci zapewnienia zarówno prewencji szczególnej, jak i ogólnej. Przekraczając zakres posiadanych uprawnień podmiot winien był liczyć się z konsekwencjami takiego działania - w tym również z możliwością nałożenia na niego kary w wysokości określonej przepisami, zwłaszcza, że kara ta ma charakter środka prewencyjnego, a więc co do zasady zapobiegającemu naruszeniom w zakresie zagospodarowania odpadów w celu ochrony środowiska (wyrok NSA z 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 311/12, CBOSA). Stanowisko to aprobowane jest w orzecznictwie, o czym świadczą przykładowo wymienione następujące wyroki WSA w Warszawie z dnia: 22 stycznia 2021 r., V SA/Wa 2387/20, 6 listopada 2020 r., IV SA/Wa 389/20, 4 lipca 2019 r., IV SA/Wa 608/19, 6 marca 2019 r., IV SA/Wa 3065/18, 17 stycznia 2019 r., IV SA/Wa 1910/18, 22 listopada 2018 r., IV SA/Wa 3362/17, CBOSA. V. W ocenie Sądu kara jest proporcjonalna bowiem nie tylko realizuje wspomniane funkcje ale również jest przejawem oceny skali działalności Skarżącej. Nadto jej miarkowanie czy też odstąpienie od niej nosi znamiona poruszania się przez organ w ustawowych granicach uznania administracyjnego. Organ nie przekroczył granic owego uznania, zarówno w kontekście art. 31 ust. 3 Konstytucji, jak i jej art. 2, co oceniając Sąd miał na względzie szereg dyrektyw, adresowanych do organów stanowiących i stosujących prawo, które mają znaczenie zwłaszcza w procesie wykładni prawa, a o których wyżej była mowa (M. Florczak-Wątor, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, pod red. P. Tulei, wyd. II, LEX/el. 2021, teza nr 3 do art. 2). VI. Sąd aprobuje metodę identyfikacji odpadów przyjętą przez organ. Stwierdzenie [...] WIOŚ, iż odkrywek dokonano w ok. 4-5 pryzmach odpadów w miejscu, gdzie zostały zdeponowane odpady, a także w miejscu usuwane były odpady po interwencji Komendy Powiatowej Policji w [...], tak jak załączona do protokołu kontroli dokumentacja fotograficzna oraz audiowizualna pozwalała na stwierdzenie, że ilość odpadów nie była znikoma. Jest to wystarczająca konstatacja w świetle przywołanych przepisów. W kontekście zaś ilości odpadów ustawodawca nie nakłada obowiązku ich wyrażenia w danych jednostkach, a uwaga ta dotyczy zarówno K.p.a., jak i ustawy o odpadach, w tym, art. 194 ust. 7, stąd nie zasługują na uwzględnienie zarzuty procesowe, dotyczące naruszenia art. 7, 77 i 80 K.p.a. wobec braku obowiązku "wydzielenia i posegregowania" odpadów znajdujących się w przedmiotowym wyrobisku. Nie jest bowiem sporne między stronami postępowania, że takowe pryzmy istniały i objęte są one dokumentacją fotograficzną i audiowizualną. Również Skarżąca nie podważyła wymienionych rodzajów odpadów, które w owych pryzmach się znajdowały. Nie bez przyczyny kontrola Inspekcji Ochrony Środowiska odbywa się na skutek interwencji Policji, która wskazała właśnie na przywożenie odpadów na wyrobisko. Odpady niewątpliwie zatem pojawiły się na wyrobisku, czego Skarżąca skutecznie nie zanegowała. W tym miejscu należy również zauważyć, że protokół kontroli, który korzysta jako dokument urzędowy, z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń (art. 76 § 1 K.p.a.). Dowód ten może być co prawda kwestionowany przez stronę (art. 76 § 3 K.p.a.), ale konieczne jest tu przedstawienie przez zainteresowanego konkretnych dowodów w sposób nie budzący wątpliwości podważających wiarygodność dokumentu urzędowego (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., II GSK 5223/16 i cyt. tam orzeczenia NSA – CBOSA). Natomiast protokół kontroli podpisany bez uwag, a zwłaszcza przez przedsiębiorcę, zwiększa jeszcze moc dowodową tego dokumentu urzędowego. Do konkluzji takiej prowadzi zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), w tym stanowiące jej istotny komponent zasady doświadczenia życiowego, a także powszechnie uznana zasada, iż nikt nie może powoływać się na fakty czy okoliczności sprzeczne z jego poprzednimi oświadczeniami lub czynnościami (co do obowiązywania tej zasady w postępowaniu administracyjnym zob. np. postanowienie NSA z 11 maja 2017 r., I OZ 603/17; wyrok WSA w Warszawie z 6 września 2016 r., IV SA/Wa 551/16 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z 22 września 2017 r., II SA/Rz 626/17, wyrok WSA w Warszawie z 16 czerwca 2021 r., IV SA/Wa 2586/20, CBOSA). Spółka nie przedstawiła dowodów, mogących stanowić przeciwwagę dla konstatacji organu. Samo ogólne podważenie oceny GIOŚ, który wywodził, że ze względu na sposób rozmieszczenia odpadów zagospodarowanych niezgodnie z posiadaną przez Stronę decyzją, tj. zdeponowanie ich w nieregularnych pryzmach i wymieszanie z gruzem i glebą, nie sposób było ustalić ich dokładnej ilości, nie powoduje podważenia mieszących się w ustawowych i unijnych ramach racji wydania zaskarżonej decyzji. Jednocześnie należy wskazać, że to posiadacz odpadów powinien prowadzić ewidencję przyjmowanych odpadów do zagospodarowania, o której mowa w art. 66 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. W myśl tego przepisu posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3. To właśnie na podstawie przedłożonej przez Skarżącą w toku kontroli ewidencji odpadów ustalono, że Spółka rekultywując wyrobisko w 2018 r. poddała przetworzeniu łącznie 24 437,85 Mg odpadów, co wskazuje na znaczny rozmiar prowadzonej działalności i co pozwoliło na określenie przez organ skali działalności wpływającej na wysokość kary. Chociaż organ w zwarty sposób wypowiedział się co do przesłanek wymierzenia kary w danej wysokości, to jednak w całości zaaprobował argumenty zawarte w decyzji organu pierwszej instancji określające wysokość wymierzonej kary pieniężnej i nie zastosował nadmiernie skrótowej argumentacji. Motywy te zostały - w ocenie Sądu - określone w sposób pozwalający na wykazanie zasadności nałożonej kary. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. VII. Z zaprezentowanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Nie zachodziły zatem podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W związku z tym i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę. ----------------------- # #