IV SA/Wa 1977/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 r. na rozprawie wniosku "D." S.A. z siedzibą w [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi A. B. i A. B. na uchwałę Rady W. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odmówić dopuszczenia "D." S.A. z siedzibą w [...] do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w charakterze uczestnika I. A. B. i A. B. pismem z 28 lutego 2014 r. złożyli skargę na uchwałę Rady [...] z [...] sierpnia 2013 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014r. (sygn. akt IV SA/Wa 686/14) WSA w Warszawie skargę oddalił. Wyrok ten został następnie uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2016 r. (sygn. akt II OSK 2593/14) na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem ogłoszonym na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. odmówił [...] S.A. z siedzibą w [...] dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Motywy swojego rozstrzygnięcia w tej kwestii NSA przedstawił w uzasadnieniu do wspomnianego wyroku. II. Pismem z 4 października 2016 r. [...] S.A. z siedzibą w [...] wniosła o dopuszczenie do udziału w ww. sprawie. W uzasadnieniu wniosku wyjaśniono, że Spółka jest właścicielem nieruchomości leżącej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego będącego przedmiotem skargi. Nieruchomość sąsiadująca z nieruchomościami skarżących należy do Spółki. Spółka podniosła, że jej sytuacja prawna jest ściśle zależna od wyniku toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: III.1. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że wspomniane wyżej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2016 r. wydane na skutek wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] korzysta z waloru prawomocności materialnej. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie oraz doktrynie wyrażono pogląd, podzielany przez Sąd orzekający w niniejszym składzie, że moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2016 r., II FSK 712/16 oraz M. Jagielska, J.Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 662). Reasumując, kwestia możliwości dopuszczenia [...] S.A. z siedzibą w [...] do udziału w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym została prawomocnie rozstrzygnięta przez NSA. Należy dodać, że podstawowym motywem tego rozstrzygnięcia NSA był pogląd, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym kontroli uchwały rady gminy przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania. Równocześnie należy zaznaczyć, że przedmiotowe orzeczenie NSA ma formę postanowienia i nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej przyznanej wyłącznie wyrokom (art. 171 p.p.s.a.). Stad też Sąd zobowiązany był merytorycznie rozpoznać ponowny wniosek [...] S.A. z siedzibą w [...]. III.2. Dla oceny wniosku o dopuszczenie do udziału należy wziąć pod uwagę zarówno przepisy "p.p.s.a., jak i przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 z późn. zm., dalej jako "u.s.g."). Zgodnie z treścią art. 33 § 1 p.p.s.a., osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. W myśl § 2 powołanego przepisu udział w charakterze uczestnika może zgłosić również która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Brzmienie cytowanego przepisu jest jednoznaczne i jego dyspozycja odnosi się do takich przypadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, a więc postępowaniem o charakterze jurysdykcyjnym uregulowanym przez normy prawa procesowego (np. k.p.a., ordynację podatkową). Poszerzenie przyjętego układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez przyznanie prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, dlatego jakakolwiek rozszerzająca wykładnia wskazanego przepisu jest niedopuszczalna (zob. postanowienie NSA z 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OZ 353/16, CBOISA). Redakcja powołanego przepisu wskazuje na to, że użyte w nim określenie "tego postępowania" dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, w którym ma być skontrolowany wydany uprzednio akt, czynność lub bezczynność. Uczestnikiem postępowania administracyjnego na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. może zatem stać się podmiot, któremu przysługiwała legitymacja materialnoprawna w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego aktu, ale który w tym postępowaniu nie brał udziału, bo tylko wtedy wynik postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć jego interesu prawnego. Nie chodzi więc o pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim, lecz w wąskim tego słowa znaczeniu, odwołującego się do przyjętej w polskim systemie prawa regulacji opartej na kodyfikacji postępowania administracyjnego uregulowanej w k.p.a. lub w ordynacji podatkowej. Konsekwentnie w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawodawca wprowadza regulację dotyczącą działania organów administracji publicznej w formach prawnych podejmowanych w postępowaniu administracyjnym (ogólnym i szczególnych), przesłanek dopuszczalności zaskarżenia, podstaw prawnych uwzględnienia skargi. To w regulacji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz regulacji ordynacji podatkowej zawarta jest zasada czynnego udziału podmiotu, który w sprawie ma interes prawny. Takiej regulacji co do pozostałych form działania nie przyjmują przepisy prawa. Udział w postępowaniu, brak udziału w postępowaniu związany jest z postępowaniem administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i przepisami ordynacji podatkowej. W świetle powyższych rozważań należy uznać, iż art. 33 § 2 p.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. W wyroku z 17 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 215/04 NSA przyjął, że tryb postępowania w sprawie projektowania i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określony przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą normującą materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Takim właśnie postępowaniem było postępowanie w przedmiotowej sprawie. Zatem zaskarżona uchwała zapadła nie wskutek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, lecz podjęto ją w trybie przewidzianym dla stanowienia prawa - w wyniku przeprowadzenia postępowania legislacyjnego (por. postanowienia NSA z 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07; z 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OZ 1306/11, z 26 lipca 2011 r. sygn. akt II OZ 644/11, z 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II OZ 3/14, CBOISA). Przystępowanie osoby trzeciej do postępowania sądowego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wszczętego przez inny podmiot, tylko dlatego, że osoba ta uważa, iż wynik tego postępowania może dotyczyć jej interesu prawnego, nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. Dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą (zarządzeniem, aktem prawa miejscowego) organu samorządu z zakresu administracji publicznej, przewidziana jest inna droga ochrony: bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały. Jeżeli ktoś, tak jak wnioskodawcy, powołują się w postępowaniu sądowoadministracyjnym na swój interes prawny, to winien skorzystać z przewidzianej w art. 101 u.s.g. drogi ochrony interesu prawnego naruszonego uchwałą z zakresu administracji publicznej. Drugi człon art. 33 § 2 p.p.s.a. (związek z interesem prawnym) nie może mieć zastosowania tam, gdzie sama legitymacja skargowa jest oparta na innych przesłankach niż te, które wyznacza art. 50 p.p.s.a. Otóż art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały przez tą uchwałę naruszone. Podstawą tej legitymacji nie jest zatem samo tylko istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu skarżącego, ale jednocześnie fakt jego naruszenia. Skoro u.s.g. przewiduje inny (węższy) wymiar legitymacji skargowej przy skargach na uchwały organów gmin, nie można wobec osób składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym taka skargą stosować innej miary niż wobec skarżącego i uznawać, że dla uczestnictwa w postępowaniu sądowym wystarczy samo wylegitymowanie się interesem prawnym bez wskazania na jego naruszenie. Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza bowiem, że tylko skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykazał konkretne i realne naruszenie (a nie tylko istnienie) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały może być, oprócz organu, uczestnikiem postępowania w tej sprawie sądowoadministracyjnej. Przyjęcie tej różnej miary mogłoby doprowadzić do omijania rygorów art. 101 ust. 1 u.s.g. przez osoby, które nie mogąc złożyć skargi ze względu na brak przesłanki naruszenia ich interesu prawnego, uchybienia terminu do wniesienia skargi itp. domagałyby się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdyż wystarczałoby im tylko samo istnienie po ich stronie interesu prawnego powiązanego z wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem status wszystkich uczestników postępowania powinien być równy. Na koniec wreszcie podnieść należy argument natury fiskalnej. "Wbrew regulacji art. 214 § 1 p.p.s.a. osoby powołujące się na własny interes prawny, poprzez składanie wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym uzyskiwałyby prawo do bezpłatnej kontroli sądowej na takich samych zasadach jak skarżący ponoszący te koszty, a to naruszałoby zasadę równości wobec prawa podmiotów korzystających z prawa do sądu (por. postanowienie NSA z 22 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1361/07, CBOISA) Podsumowując postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis art. 101 u.s.g. nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ponadto ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu który wniósł skargę. Naruszenie interesu prawnego innych podmiotów może być przedmiotem oceny sądu w odrębnym postępowaniu, po spełnieniu warunków formalnych i wystąpieniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. z własną skargą na daną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. np. postanowienia NSA z 16 października 2012 r. sygn. akt II OZ 903/12, z 2 września 2011 r., sygn. akt II OZ 735/11, CBOISA). Natomiast w interesie osób popierających podjętą przez radę gminy uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (a takie stanowisko zajmuje właśnie [...] S.A. z siedzibą w [...] w niniejszej sprawie) działa gmina, która również jest zainteresowana tym, aby uchwała ta nie została wyeliminowana przez sąd z obrotu prawnego (por. np. postanowienie NSA z 27 lipca 2016 r., sygn. akt II OZ 753/16, CBOISA). Wobec powyższego należało odmówić wnioskodawcy dopuszczenia do udziału w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a.