IV SA/Wa 234/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. J. i K. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę I. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] (dalej jako: "Wojewoda") z [...] listopada 2017 r., znak [...] (dalej jako: "zaskarżona decyzja"), utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] września 2017 r., nr [...], orzekającą o wymeldowaniu M. J. wraz z małoletnim synem K. J. (dalej: "skarżący") z pobytu stałego w budynku nr [...] położonym w miejscowości [...], gm. [...]. II. Stan sprawy przedstawia się następująco. II.1. W dniu [...] sierpnia 2017 r., na wniosek Z. J., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie wymeldowania M. J. wraz z małoletnim synem K. J. z pobytu stałego w budynku nr [...] położonym w miejscowości [...], gm. [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...], orzekł o wymeldowaniu skarżących. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wójt wskazał, że wobec M. J. oraz jej małoletniego syna K. J. został spełniony warunek konieczny do ich wymeldowania określony w art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2017 r. poz. 657; dalej: "u.e.l."), bowiem w/w osoby nie zamieszkują w miejscu stałego zameldowania. W ocenie organu I instancji, na niezamieszkiwanie w/w osób w przedmiotowym lokalu wskazują wyjaśnienia stron postępowania oraz odbiór korespondencji przez M. J. w [...] przy ul. [...] - [...]. Wnioskodawca oświadczył, że jego żona M. J. oraz syn K. J. nie zamieszkują w przedmiotowym lokalu od ok. 3 lat, przy czym lokal opuścili dobrowolnie. Wnioskodawca wskazał, że M. J. do miejsca zameldowania wprowadziła się w grudniu 2014 r., a definitywnie wyprowadziła się w marcu 2015 roku. Główną przyczyną opuszczenia miejsca zameldowania były częste kłótnie z powodu zdrady małżeńskiej przez żonę wnioskodawcy. Również M. J. oświadczyła, że miejsce zameldowania opuściła ok. 3 lata temu, a obecnie zamieszkuje w [...]. Zaznaczyła jednak, że z domu została wyrzucona przez męża bez powodu, a w domu zostawiła swoje rzeczy osobiste. Natomiast syn K. J. urodził się po jej wyprowadzeniu się z miejsca zameldowania, a jego zameldowania na pobyt stały dokonano po sporządzeniu aktu urodzenia w miejscu zameldowania matki. Po urodzeniu dziecka na kilka dni wróciła do domu, ale mąż kazał jej opuścić miejsce zamieszkania. W oparciu o powyższe – również po uwzględnieniu zeznań świadka E. K. – organ I instancji stwierdził, że M. J. i jej syn K. J. nie zamieszkują w przedmiotowym lokalu, a ich życie skoncentrowane jest w miejscu ich zamieszkania tj. w [...], a nie w miejscu zameldowania na pobyt stały. II.2. Odwołanie od w/w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], wniosła skarżąca, podnosząc w szczególności, że miejsca zameldowania nie opuściła dobrowolnie. II.3. Wojewoda [...], powołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2017 r., znak [...], utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2017 r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że z uwagi na fakt, że zarówno w trakcie postępowania przed organem I instancji, jak i w odwołaniu M. J. wskazywała, że miejsca stałego zameldowania nie opuściła dobrowolnie, to Wojewoda [...] wezwał ją do wyjaśnienia, czy podejmowała kroki prawne umożliwiające powrót do miejsca stałego zameldowania. W odpowiedzi M. J. wskazała, że nie zgłaszała w prokuraturze ani sądzie faktu utrudniania dostępu do budynku nr [...] położonego w miejscowości [...]. Dodała, że będąc w ciąży nie była w stanie zajmować się sprawami sądowymi. Jeszcze raz podkreśliła, że miejsca stałego zameldowania nie opuściła dobrowolnie, bowiem została z niego wyrzucona przez Z. J.. Organ odwoławczy zwrócił się także do Posterunku Policji w [...] z zapytaniem, czy M. J. informowała organy ścigania o utrudnieniach w dostaniu się do ww. mieszkania. W odpowiedzi policja poinformowała Wojewodę [...], że wymieniona nie zgłaszała faktu utrudniania jej zamieszkiwania w miejscu stałego zameldowania. Ponadto wobec Z. J. nie toczyły się postępowania w sprawie stosowania przemocy oraz gróźb karalnych w stosunku do M. J.. Również Z. J. ponownie wskazał, że M. J. przedmiotowy lokal opuściła dobrowolnie, pozostawiając pod jego opieką małoletnią córkę J.. Zaznaczył również, że w rodzinie nigdy nie była stosowana przemoc, jak również nie było interwencji policji. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że M. J. nie podjęła skutecznych kroków, które w rezultacie doprowadziłby do ponownego zamieszkania w budynku, bowiem nie wystąpiła do sądu z pozwem o przywrócenie naruszonego posiadania, nie zgłaszała na policji faktu utrudniania zamieszkiwania w budynku, a również z informacji przekazanych przez policję nie wynika, aby toczyły się jakiekolwiek postępowania dotyczące stosowania przemocy fizycznej przez Z. J. wobec M. J.. Co więcej, w ocenie Wojewody [...] – a wbrew zapewnieniom skarżącej - nie towarzyszy jej zamiar powrotu do miejsca pobytu stałego. M. J. nie przebywa w tym budynku od kilku lat i nie czyni kroków, żeby do niego powrócić. Świadczy to więc o dobrowolnym i trwałym opuszczeniu miejsca pobytu stałego. Nadto, sam zamiar stałego pobytu w oznaczonym miejscu nie przesądza o stałym jego charakterze, gdyż towarzyszyć musi mu przebywanie pod oznaczonym adresem, które polega na skoncentrowaniu w nim swoich osobistych i majątkowych interesów. M. J. wraz z synem koncentruje swoje życie poza przedmiotowym budynkiem, a zatem odmowa wymeldowania i dalsze utrzymywanie fikcji meldunkowej naruszałyby sens i wiarygodność ewidencji ludności, która ma na celu zapewnienie zgodności pomiędzy stanem faktycznym, a zapisami w ewidencji ludności. III.1. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. wniosła skarżąca, zarzucając jej naruszenie: a) art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności poprzez przyjęcie, iż adres [...] nr [...], gm. [...], nie jest miejscem jej stałego pobytu; b) art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki do orzeczenia wymeldowania skarżącej i jej małoletniego syna z pobytu stałego. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ewentualnie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2017 r. IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.). IV.2. Podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji był art. 35 u.e.l. Zgodnie z tym przepisem, organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. Norma ta winna być interpretowana w powiązaniu z istotą i celem instytucji zameldowania. Instytucja zameldowania ma aktualnie wyłącznie charakter rejestracyjny, potwierdzające stan faktyczny w postaci pobytu w lokalu. Aktualność, pomimo zmiany stanu prawnego, zachowuje stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 27 maja 2002 r. (K 20/01, OTK-A 2002/3/34), że ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Należy przyjąć, że w interesie publicznym jest, aby stan w ewidencji ludności odpowiadał stanowi rzeczywistemu. W odniesieniu do zameldowania na pobyt stały, zameldowanie ma odzwierciedlać stan rzeczywisty w postaci zamieszkiwania pod oznaczonym adresem w określonej miejscowości z zamiarem stałego przebywania (art. 25 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 2 u.e.l.). Zameldowanie na pobyt stały nie tworzy jakiegokolwiek tytułu prawnego dla osoby zameldowanej do zamieszkiwania w lokalu. Konsekwentnie, wymeldowanie z pobytu stałego nie pozbawia osoby dotychczas zameldowanej przysługującego jej prawa do zamieszkiwania w lokalu (w odniesieniu do małżonków istotną rolę w tej kwestii odgrywa m. in. art. 28¹ zd. 1 k.r.o., zgodnie z którym jeżeli prawo do mieszkania przysługuje jednemu małżonkowi, drugi małżonek jest uprawniony do korzystania z tego mieszkania w celu zaspokojenia potrzeb rodziny), ani nie pozbawia ewentualnych roszczeń o przywrócenie posiadania lokalu (art. 344 k.c.). Podkreślenie istoty instytucji zameldowania wymaga podkreślenia, albowiem analiza akt sprawy dowodzi, ze skarżąca zdaje się utożsamiać zameldowanie z prawem do zamieszkiwania w danym lokalu. Tymczasem, jak wskazano wyżej, są to dwie odrębne kategorie prawne. IV.3. W orzecznictwie, jeszcze na gruncie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 ze zm. – odpowiednikiem tego przepisu jest art. 35 u.e.l.), ukształtował się pogląd, że opuszczenie lokalu winno mieć charakter trwały i dobrowolny (w piśmiennictwie wspomina się nawet o "uzupełnieniu" przez orzecznictwo przesłanki opuszczenia lokalu – por. np. D. Trzcińska, Komentarz do art.35 ustawy o ewidencji ludności, LEX 2013). Wprowadzenie wymogu dobrowolności opuszczenia lokalu pozostaje niewątpliwie w sprzeczności z funkcją ewidencji ludności, która to ewidencja poprzez instytucję zameldowania i wymeldowania ma stanowić wyłącznie rejestr danych o faktycznym miejscu pobytu osoby w lokalu. Z drugiej jednak strony, wprowadzenie tego wymogu w orzecznictwie związane jest z ochroną praw osób, które na czas trwania postepowań mających przywrócić posiadanie lokalu pozbawione byłby stałego meldunku (warto równocześnie zaznaczyć, że w aktualnym stanie prawnym instytucja zameldowania nie odgrywa już takiej roli, jaką miała w okresie PRL oraz do czasu wspomnianego wyżej wyroku TK z 27 maja 2002 r.). Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że z wyraźnego brzmienia art. 35 u.e.l. nie wynika, aby dla wymeldowania w każdym przypadku opuszczenie lokalu musiało mieć charakter trwały i jest dobrowolny (por. np. wyrok NSA z 21 kwietnia 2017 r., II OSK 2400/15, CBOSA). NSA stwierdził, że w każdym razie o fakcie opuszczenia miejsca pobytu stałego decydują każdorazowo okoliczności danej sprawy, które powinny być ocenione w ich całokształcie, a także z uwzględnieniem funkcji jakim służy instytucja meldunku, która powinna odzwierciedlać rzeczywiste dane o miejscu pobytu osoby w lokalu. Ma to tym większe znaczenie w przypadku, gdy dana osoba od dłuższego już czasu faktycznie nie mieszka w danym lokalu. Sąd w niniejszym składzie podziela utrwalony pogląd NSA, że przesłanka dobrowolności ma wprawdzie charakter subiektywny, jednak jest ustalana w sposób zobiektywizowany i weryfikowana także poprzez ocenę działań, zaniechań lub zdarzeń, które nastąpiły już po opuszczeniu miejsca dotychczasowego pobytu. Oznacza to, że przesłanka istnienia woli opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu (tj. przesłanka dobrowolności) może zostać uznana za spełnioną, jeśli osoba wymeldowana nie manifestuje następczo i wyraźnie, że opuszczenie miejsca pobytu nastąpiło wbrew jej woli, oraz nie podejmuje formalnych działań prawnych zmierzających do przywrócenia swojego pobytu w dotychczasowym miejscu. W takiej sytuacji przesłanka trwałości jest spełniona, nawet jeśli osoba wymeldowana deklaruje zamiar powrotu do miejsca, z którego została wymeldowania (por. np. wyrok NSA z 10 maja 2007 r., II OSK 722/06; wyrok NSA z 16 stycznia 2013 r., II OSK 1713/11; wyrok NSA z 5 lutego 2014 r., II OSK 2145/12; wyrok NSA z 20 maja 2016 r., II OSK 2065/14; wyrok NSA z 28 grudnia 2017 r., II OSK 863/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 27 lutego 2018 r., II SA/Rz 1172/17 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżąca nie tylko nie wykazała, ale nawet nie twierdziła, aby podejmowała jakiekolwiek kroki prawne w celu przywrócenia jej posiadania budynku mieszkalnego nr [...] w [...]. Wojewoda podjął w tym zakresie niezbędne działania realizując art. 7 i 77 § 1 k.p.a., między innymi kierując zapytania do skarżącej oraz do Policji. Sąd za niewiarygodne uznaje przy tym twierdzenia skarżącej, że nie podjęła takich działań, albowiem była zastraszana przez męża i nie chciała w sprawę angażować dzieci. Po pierwsze, rzekome obawy przed reakcją męża nie zostały w jakichkolwiek sposób uprawdopodobnione. Po drugie, z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca była osobą nieporadną, a w szczególności nie potrafiła uzyskać informacji lub pomocy prawnej przysługującej ofiarom przemocy domowej. Istniej rozwinięty system pomocy takim osobom, zarówno na poziomie administracji publicznej, jak i organizacji pozarządowych. Ponadto, aktualnie istnieje wiele rozwiązań prawnych chroniących ofiary przemocy w rodzinie, tak na drodze cywilnej, jak i karnej (zob. np. art. 3 i 11a z dnia 29 lipca 2005 r. ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz art. 275a k.p.k.). Po trzecie, skarżąca nie wyjaśnia, dlaczego wspominane obawy przed mężem nie powstrzymały jej przed podjęciem obrony w postępowaniu administracyjnym i sądowym, a równocześnie skarżąca nie skorzystała z wielu istniejących instrumentów prawnych mających chronić jej prawa, a wymagających zdecydowanie mniejszego zaangażowania ze strony skarżącej niż wnoszenie odwołań i skarg do sądu administracyjnego. Po czwarte, niewiarygodnie brzmią również obawy skarżącej dotyczące nieangażowania pozostałych członków rodziny w spór z mężem, zwłaszcza jeżeli zważy się, że wobec skarżącej toczy się postępowanie egzekucyjne w związku z zaległościami alimentacyjnymi na rzecz J. J. zamieszkałej w [...] nr [...] (k. 24 akt sądowych). Reasumując, w realiach niniejszej sprawy kilkuletnie niepodejmowanie przez skarżącą jakichkolwiek działań prawnych zmierzających do przywrócenia jej posiadania przedmiotowej nieruchomości w [...] uzasadnia przyjęcie, że przesłanki dobrowolności i trwałości opuszczenia lokalu zostały spełnione (w rozumieniu przyjętym w wyżej powołanym orzecznictwie NSA). Ergo, przedmiotowe wymeldowanie skarżącej oraz K. J. nie narusza prawa. Raz jeszcze wypada podkreślić, że wymeldowanie to stanowi tylko potwierdzenie faktu nieprzebywania skarżących w budynku nr [...] w [...] i w żaden sposób nie determinuje kwestii ewentualnego tytułu prawnego skarżących do zamieszkiwania w tym budynku. IV.4. Z powyższych powodów orzeczono, jaj w sentencji.