IV SA/Wa 2488/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 04 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku P. D. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w sprawie ze skargi P. D. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały. Rada Gminy R. w dniu [...] czerwca 2014 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy w R. z dnia [...] czerwca 2007 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. obejmującego fragmenty miejscowości: Z., K. (obręb ewidencyjny K.), K., K., R., S., zmienionej uchwałą z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w sprawie realizacji uchwały Rady Gminy R. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]. Na powyższą uchwałę P. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały ze względu na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności została w sposób kompleksowy uregulowana w art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zaś katalog pozytywnych przesłanek warunkujących wstrzymanie przez sąd administracyjny wykonania aktu lub czynności określony został w art. 61 § 3 tej ustawy i ma on charakter taksatywny. Zgodnie z treścią tego przepisu, sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli została spełniona co najmniej jedna z ustawowych przesłanek, tj. zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Z konstrukcji powyższej normy prawnej art. 61 § 3 powołanej ustawy wynika, że na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Ponadto, jak przyjęto w judykaturze, wniosek o wstrzymanie wykonania w całości lub w części aktu lub czynności powinien zawierać odrębne uzasadnienie, gdyż sąd rozpoznając wniosek nie dokonuje oceny zasadności skargi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I OZ 1381/06, niepubl.). Tymczasem zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały nie został uzasadniony, podczas gdy to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, że zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania aktu w świetle art. 61 § 3 powołanej ustawy. Analiza orzecznictwa sądów administracyjnych wskazuje, że warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wykazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie wystarczy samo powtórzenie treści przepisu i powołanie się na możliwość wywołania nieodwracalnych skutków, a tym bardziej samo wniesienie o zastosowanie ochrony tymczasowej. Uzasadnienie wniosku winno więc odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne. Brak uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu uniemożliwia jego merytoryczną ocenę [por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2004 r., FZ 65/04 (niepubl.), z dnia 3 października 2007 r., I OZ 707/07 (niepubl.) i z dnia 6 lutego 2009 r., II FZ 39/09 (niepubl.)]. Jakkolwiek okoliczności przemawiające za wstrzymaniem aktu powinna przedstawić w pierwszej kolejności wnioskująca strona, to jednak sąd administracyjny zasadność jej wniosku bada z uwzględnieniem argumentów nie tylko w nim podniesionych, ale także w aspekcie całokształtu okoliczności sprawy. Sąd ma bowiem obowiązek uwzględniać z urzędu fakty przemawiające za uwzględnieniem lub odmową wstrzymania wykonania aktu lub czynności [zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II OZ 1352/06 (dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl); T. Woś, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2011, s. 436 oraz powołane tam orzecznictwo i literaturę; M. Bogusz, Glosa do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 155/05, Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa 2006, nr 1, s. 12-15]. Ponadto zagadnienie, czy sąd administracyjny, orzekając o udzieleniu ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 powołanej ustawy, jest zobowiązany uwzględnić oprócz wniosku skarżącego materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy – została rozstrzygnięta w postanowieniu składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2014 r., sygn. akt II FPS 9/13 (dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny odmówił w nim odpowiedzi na zadane pytanie prawne, gdyż pogląd, że rozpatrując wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej sąd bada całość materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, uznał za jednoznaczny i niebudzący najmniejszych wątpliwości, w świetle art. 133 § 1 w związku z art. 166 powołanej ustawy. Rozpoznawany wniosek nie mógł być zatem uwzględniony nade wszystko z tej przyczyny, że dotyczy on wstrzymania wykonania uchwały podjętej w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to uchwała nie jest aktem prawa miejscowego – takim aktem jest jedynie plan miejscowy, o czym mowa w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) – a co za tym idzie nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą o charakterze intencyjnym i jest pierwszym z etapów procedury planistycznej. A zatem, podjęcie uchwały, o której mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wywołuje skutków, o których mowa w art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co potwierdza treść skargi, w której pełnomocnik skarżącego nawet nie uprawdopodobnił wystąpienia jakiejkolwiek z wymienionych w tym przepisie przesłanek. Bezpośrednie skutki mogą bowiem wystąpić jedynie wskutek wejścia w życie planu miejscowego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OZ 803/09; z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OZ 359/07; z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II OZ 1267/07; z dnia 15 listopada 2011 r., II OZ 1086/11 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zmiana uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie nadaje się zatem do wykonania, a przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 676/10, dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam charakter zaskarżonej uchwały, podjętej na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazuje, że nie może ona wywołać szkody w rozumieniu art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też spowodować trudnych do odwrócenia skutków, o jakich mowa w tym przepisie. Przedmiotowa uchwała nawet nie wskazuje w sposób wiążący przewidywanych rozwiązań przyszłego planu, nie określa przyszłego przeznaczenia terenu, a tym samym nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie objętym jej zasięgiem. Konsekwencją jej podjęcia jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Nadto rada gminy, przy pewnych ograniczeniach ustawowych, może w toku prac planistycznych w miarę potrzeby dokonywać zmian, co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet wycofać się z inicjatywy planistycznej, przerywając procedurę sporządzania planu (por. Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2004, str. 145 -147). Tym samym, w ocenie Sądu, na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały brak byłoby podstaw do stwierdzenia powstania realnej szkody w majątku skarżącego bądź wystąpienia nieodwracalnych skutków o charakterze prawnym. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu wewnętrznie obowiązującego, ponieważ kierowana jest wyłącznie do organu wykonawczego gminy. W przeciwieństwie do samej uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest to akt prawa miejscowego, czego konsekwencją jest m.in. to, że taka uchwała nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Skoro postanowienia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kierowane są do organów gminy, to bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Kwestionowana uchwała nie przesądza przeznaczenia jakiejkolwiek nieruchomości położonej w objętym nią obszarze oraz nie określa w żaden sposób kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości należących do skarżącego. Zatem jej przepisy nie oddziaływują na wykonywanie prawa własności przez właścicieli nieruchomości położonych w granicach obszaru objętego tą uchwałą. Sposób wykonywania prawa własności nieruchomości będzie kształtował dopiero ostatecznie uchwalony i opublikowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego. Stanowisko takie zaprezentował także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2442/12, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 562/10 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, które Sąd rozpoznający przedmiotowy wniosek w niniejszej sprawie w całości podziela, że "jedynym wiążącym skutkiem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu miejscowego jest wszczęcie procedury planistycznej i ustalenie obszaru, którego będzie dotyczył przyszły plan, a te ustalenia w żaden sposób nie mogą naruszać interesów skarżących, nie kształtują bowiem sposobu wykonywania prawa własności ich działek. Będzie to mógł uczynić dopiero przyszły miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który może stać się przedmiotem odrębnego zaskarżenia". Wobec tego zaskarżona uchwała nie wywołuje skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.