IV SA/Wa 2609/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. Luiza Cycling, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi T. L., D. L. i P. G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z [...] czerwca 2018r. znak [...]; [...] Minister Inwestycji i Rozwoju działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) po rozpatrzeniu odwołania T. L., D. L. oraz P. G., reprezentowanych przez M. G. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...].08.2017 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].10.1983 r., nr [...], orzekającą o odszkodowaniu z przejętą na własność Skarbu Państwa nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 40.666 m2, wpisaną do księgi wieczystej nr [...], stanowiącą własność J. G.. W uzasadnieniu organ wskazał, że zarządzeniem z dnia [...] grudnia 1982 r., nr [...] Naczelnik Gminy w [...] ustalił granice terenów budowlanych przejmowanych na własność Skarbu Państwa we wsi [...], przejmując m in. działkę nr [...] o powierzchni 40.666 m2, wpisaną do księgi wieczystej nr [...], stanowiącą własność J. G.. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].01.1983 r. Nr [...], poz. [...]. Decyzją z dnia [...].10.1983 r., nr [...] Naczelnik Gminy w [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz J. G. z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego we wsi [...] nieruchomości oznaczonej jako działka o nr [...] o powierzchni 40.666 m2. Z uzasadnienia decyzji wynika, że zapadła ona w wyniku uchylenia decyzją Wojewody [...] z dnia [...].09.1983 r. nr [...] wcześniejszej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].07.1983 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia [...].04.2017 r. T. L., D. L. oraz P. G., reprezentowani przez M. G. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].10.1983 r., nr [...]. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik skarżących zarzucił brak rozprawy i brak opinii biegłego. Decyzją z dnia [...].08.2017 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].10.1983r., nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania T. L., D. L. oraz P. G., wniesionego od tej decyzji mając na uwadze, że obecnie, zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2018 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Inwestycji i Rozwoju (Dz. U. z 2018 r. poz. 175), organem właściwym w sprawie jest Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdzono, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] podjął działania zmierzające do zebrania całości materiału dowodowego, poprzez wystąpienie o akta związane z wydaniem nadzorowanej decyzji z dnia [...].01.1983 r. do Wójta [...], Starosty [...] oraz Archiwum Państwowego. Poszukiwania te nie doprowadziły jednak do zebrania pełnego materiału archiwalnego. W aktach sprawy brak jest m. in. decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...].07.1983 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...].09.1983 r. nr [...], jednakże organ wskazał, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.07.2005 r., sygn. akt I SA/Wa 170/04, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Warszawie z dnia 08.07.2009 r. sygn.. akt I SA/Wa 540/09, publ. LEX nr 552557). Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.10.2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001, publ. LexPolonica nr 396973, wskazał że jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał pomimo, iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 30 lat od jej wydania to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość położona we wsi [...], oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 40.666 m2, wpisana do księgi wieczystej nr [...], stanowiąca własność J. G., została objęta zarządzeniem Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1982 r., nr [...]. Zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 8 ust. 1 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r., Nr 27 poz. 216). Ogłoszenie zarządzenia nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].01.1983 r. Nr [...], poz. [...]. Zaskarżona decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].10.1983 r., nr [...] ustalająca odszkodowanie dla J. G. za przejętą nieruchomość, została wydana na podstawie art. 8 i 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r., Nr 20, poz. 117). Zgodnie z § 1 ww. rozporządzenia wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 i z 1972 r. Nr 49, poz. 312) oraz sposób wypłaty ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Podobnie stanowił art. 9 ust. 1 ww. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, zgodnie z którym za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustalane i wypłacane było według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi. Zdaniem organu nadzoru użyty w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zwrot "ustala się" odnosi się do określenia wysokości odszkodowania oraz jego formy (pieniężnej lub rzeczowej). Z kolei zwrot "wypłaca się" oznacza czynność techniczną, polegającą na przekazaniu odszkodowania uprawnionemu adresatowi decyzji odszkodowawczej. Tak również rozumiały ww. przepis organy orzekające ówcześnie w sprawach dotyczących odszkodowań za przejęte grunty, co wynika z innych postępowań nadzorczych prowadzonych przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r., ani przepisy wykonawcze do tej ustawy, nie precyzowały jednoznacznie trybu ustalania odszkodowania. W myśl art. 16 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Minister Rolnictwa w porozumieniu z Ministrem Finansów miał określić właściwość organów oraz tryb ustalania i wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność Państwa zgodnie z art. 8 i art. 15 ust. 2, zasady i tryb dokonywania obniżek podlegających zwrotowi kwot zgodnie z art. 15 ust. 2 oraz ponadto w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości zasady unormowania długów hipotecznych i innych obciążeń w przypadkach określonych w art. 13-15. W ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. wskazano, iż wysokość odszkodowania ustalał właściwy organ, stosownie do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W obowiązujących ówcześnie przepisach przy ustalaniu odszkodowania brak było odesłania do stosowania przepisów proceduralnych zawartych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. Wbrew twierdzeniom skarżących z przytoczonych przepisów nie wynika, aby ustalanie odszkodowania za przejęte grunty następowało według trybu określonego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. tj. w szczególności na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy oraz po przeprowadzeniu rozprawy odszkodowawczej. W rozporządzeniu wykonawczym brak jest zatem jednoznacznego stwierdzenia, że odszkodowanie ustala się na podstawie opinii szacunkowej i po przeprowadzeniu rozprawy. Skoro więc w zakresie procedury nie znajdowały zastosowania przepisy ustaw materialnych (tzn. ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), to należało stosować przepisy k.p.a. Powyższe zdaniem organu oznacza, iż brak rozprawy odszkodowawczej oraz przeprowadzenia dowodu w postaci opinii biegłego rzeczoznawcy nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości odszkodowania organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...].10.1983 r., nr [...] Naczelnik Gminy [...] przyznał na rzecz J. G. odszkodowanie za grunt w wysokości 1.301.312 zł i odszkodowanie za drzewostan w wysokości 31.137 zł. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie za grunty rolne ustalane było według stawek przewidzianych przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, powiększonych najwyżej do pięciokrotnej wysokości, a w razie wywłaszczenia gruntów rolnych osób fizycznych i osób prawnych nie będących jednostkami państwowymi, dla których rolnictwo było wyłącznym źródłem utrzymania, mogło być ustalone wyższe odszkodowanie. Art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. stanowił, że właściwy organ mógł w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczeniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczych nieruchomości. Z powyższego wynikało, że właściciele nieruchomości otrzymywali odszkodowanie obliczane w drodze przemnożenia stawki odszkodowania za 1 m2 ustalanej zarządzeniem właściwego organu, przez liczbę metrów kwadratowych przejmowanej przez Państwo nieruchomości. Ww. zarządzenie Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1982 r., nr [...] w § 2 ustalało stawkę odszkodowania za przejęte grunty we wsi [...] w wysokości 32 zł za 1 m2 przejętej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie wycenę gruntu sporządził mgr inż. J. M. - biegły ds. rolnictwa z listy wojewody [...]. Opinia szacunkowa została sporządzona w dniu [...].02.1983 r. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, oraz ww. zarządzenia Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1982 r., nr [...]. W oparciu o wymienione powyższej zasady biegły oszacował odszkodowanie za grunt o powierzchni 40.666 m2 na kwotę 1.301.312 zł (40.666 m2x 32 zł). Taka kwota została przyznana zaskarżoną decyzją z dnia [...].10.1983 r., nr [...]. Wyceny drzewostanu znajdującego się na gruncie dokonał mgr inż. R. P. - biegły z listy Wydziału Rolnictwa, Leśnictwa i Skupu Urzędu Wojewódzkiego w [...] w opinii szacunkowej z lipca 1983 r. (brak daty dziennej), ustalając wartość drzewostanu na kwotę 31.137 zł. Uwzględniając powyższe ustalenia opinii szacunkowych odszkodowanie ustalono w wysokości 1.332.449zł, w tym: 1.301.312 zł za grunt i 31.137 zł za drzewostan. Taka kwota została też przyznana w decyzji z dnia [...].10.1983 r., nr [...]. A zatem zdaniem Ministra odszkodowanie za grunt zostało przyznane w prawidłowej wysokości, w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa. W świetle powyższego organ stwierdził, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...].10.1983 r., nr [...], orzekająca o ustaleniu odszkodowania na rzecz J. G., za przejętą na własność Skarbu Państwa nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 40.666 m2, wpisaną do księgi wieczystej nr [...], nie jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa wart. 156 § 1 pkt2k.p.a. Ponadto wskazano, iż pomimo prawidłowego pouczenia stron o przysługujących im środkach odwoławczych J. G. nie zaskarżył ww. decyzji z dnia [...].10.1983 r., a zatem nie kwestionował wysokości przyznanego odszkodowania. W trakcie postępowania organ nie stwierdził również, aby decyzja z dnia [...].10.1983 r., naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. L., D. L. i P. G., zarzucając jej : 1. błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy w aspekcie istnienia przesłanek określonych w ww. przepisie prawa, w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj.: art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm), art. 8 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216 ze zm.); naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 8 Kpa, poprzez pominięcie aktualnych sądowoadministracyjnych linii orzeczniczych, art. 7 oraz 77 Kpa poprzez nieustalenie sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości; w szczególności nieustalenie jaka cześć wywłaszczonej nieruchomości została przeznaczona pod drogi. Skarżący wnieśli o : 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, 2) zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że J. G. (spadkodawca skarżących) został pozbawiony własności nieruchomości o powierzchni 40.666 nr, stanowiącej zapisaną w [...] działkę nr [...] w trybie art. 8 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) i na podstawie Zarządzenia nr [...] Naczelnika Gminy w [...] z [...] grudnia 1982 r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa we wsi [...], gmina [...] (Dz. U. Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1980 ., Nr [...], poz. [...]). W dniu [...] października 1983 r. Naczelnik Gminy [...] wydał decyzję nr [...], w której ustalił odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia ww. nieruchomości na kwotę 1.332.449 zł, w tym odszkodowanie za grunt wyniosło 1.301.312 zł. Powyższa decyzja Naczelnika Gminy [...], w części dotyczącej odszkodowania za grunt, ich zdaniem rażąco naruszała prawo, bowiem wysokość odszkodowania ustalono bez przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy. Skarżący wskazali, że nie zgadzają się z poglądem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, iż obowiązujące w 1983 r. przepisy nie precyzowały jednoznacznie trybu w jakim miało nastąpić naliczenie odszkodowania. Przepisy były bowiem w tym zakresie precyzyjne. Wymóg podania biegłych i przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa na podstawie przepisów ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikał z: - art. 9 ust. 1 ww. ustawy, w którym zawarto bezpośrednie odesłanie, w zakresie ustalenia odszkodowania, do zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; odesłanie to obejmuje zatem między innymi art. 22 ww. ustawy, z którego wynika, iż odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, - wydanego w dniu 22 maja 1973 r. przez Ministra Rolnictwa-w oparciu o art. 16 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi - rozporządzenia w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1973 r. Nr 20, poz. 117 ze zm.). Analiza tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że jedyną regulacją odnoszącą się do trybu wydawania decyzji w sprawie odszkodowania jest §1, stanowiący, że wysokość odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa jako tereny budowlane na podstawie art. 8 ustawy z 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi oraz sposób wypłaty ustala organ do spraw rolnych prezydium powiatowej rady narodowej, stosownie do przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości. Oznacza to, że ww. rozporządzenie, jeśli chodzi o tryb postępowania w sprawach w przedmiocie odszkodowania, odsyła do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości, czyli do ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Skarżący przywołali wyroki Sądów Administracyjnych w którym wyrażono taki pogląd. Zarzucając Ministrowi, że wydając zaskarżoną decyzję Minister Inwestycji i Rozwoju, pominął aktualną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którą decyzja odszkodowawcza wydana bez przeprowadzenia rozprawy wymaganej przez art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa, a tym samym naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, nakazującego prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jednocześnie wskazano, że część przejętych gruntów została przeznaczona pod drogi. Należy wskazać, że zgodnie art. 8 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa mogły być przejmowane jedynie grunty przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe. Naczelnik Gminy [...] wydając decyzję, w której ustalił odszkodowanie z tytułu wywłaszczenie gruntów przeznaczonych pod drogi rażąco naruszył prawo. Z kolei nieustalenie w trakcie postępowania nieważnościowego sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości, w tym w szczególności jaka część tej nieruchomości została wykorzystana pod drogi, naruszyło przepisy Kpa- art. 7 oraz art. 77. Zgodnie z treścią art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z kolei z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na podstawie przywołanych przepisów, organ winien ustalić sposób wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości, w tym w szczególności jaka część tej nieruchomości została wykorzystana pod drogi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r. poz. 1302 - ze zm. - dalej "p.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że rozpoznając przedmiotową sprawę w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowym, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36, wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z 29 czerwca 1987 r., II SA 2145/86). Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa (kwalifikowane naruszenie prawa), o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest zatem stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Oznacza to zaś, że stan ten powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez rozbieżności wykładni, zwłaszcza powodującej konieczność jej usunięcia w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z 30 października 1998 r., I SA 409/98). W orzecznictwie ugruntowany jest zatem pogląd, że jeżeli w przedmiocie oceny możliwości stosowania i wykładni określonej regulacji prawnej mają miejsca kontrowersje, wątpliwości interpretacyjne, nie można w takim wypadku zasadnie mówić o rażącym naruszeniu prawa (por. wyroki NSA z: 8 listopada 2017 r., I OSK 3435/15, z 27 października 2017 r., II OSK 336/16). Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to naruszenie oczywiste, łatwo dostrzegalne, wyraźne, niewątpliwe. Rażące naruszenie prawa nie występuje zatem wówczas, kiedy treść normy prawnej nie jest oczywista i daje możliwość różnych interpretacji, zatem błędna wykładnia prawa, co do zasady, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do wykładni przepisów prawa materialnego, tj. norm zawartych w ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, w oparciu o którą, wydana została kontrolowana w niniejszej sprawie w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika Gminy [...] z [...] października 1983r. Wbrew jednak zaprezentowanemu przez skarżących stanowisku, iż organ nie uwzględnił aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie, czym w ich ocenie naruszył art. 8 k.p.a, należy wskazać, że przywołane w skardze wyroki NSA, nie odnosiły się wprost do ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi, z kolei wyroki sądu I instancji są albo nieprawomocne (IV SA/Wa 2007/16) albo zostały przez NSA uchylone (IV SA/Wa 450/16, IV SA/Wa 3760/15, I SA/Wa 286/10).Oznacza to, że na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można Ministrowi zarzucić, iż naruszył art. 8 k.p.a i to w stopniu, który uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zatem do meritum sprawy, tj. czy doszło w niej do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, wskazać należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. ustawy za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. W ust. 2 ww. artykułu ustawodawca przewidział natomiast, że prezydium powiatowej rady narodowej może w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidują to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie uchwała nie może dotyczyć pojedynczych nieruchomości. W ocenie skarżących wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej, skoro ustawa o terenach budowlanych na obszarach wsi odsyła w art. 9 ust. 1 do ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jako regulującej kwestię odszkodowania, to również w zakresie trybu wydawania decyzji w sprawie odszkodowania przewidzianego w § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 maja 1973 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 20, poz. 117), konieczne jest tożsame rozumienie przepisów o wywłaszczaniu, co prowadzi do stwierdzenia, że również w zakresie trybu prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania znajdą zastosowanie przepisy ustawy z 1958 r. dotyczące wywłaszczenia a zatem również art. 22, zgodnie z którym odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu.. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Za błędne uznają oni zatem stanowisko Ministra, że tryb stosowany przy wydawaniu decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania nieruchomości przejętych na podstawie ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. miał charakter uproszczony i nie było wymagane przeprowadzenie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej oraz sporządzenie operatu szacunkowego. Zdaniem bowiem Ministra ustalenie odszkodowania– w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - miało charakter uproszczony, a zatem nie wymagało przeprowadzenia procedury przewidzianej dla wywłaszczania nieruchomości, unormowanej w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jego ustalenie następowało bowiem przy przemnożeniu powierzchni nieruchomości i stawki określonej w obowiązujących tabelach. W związku z tym postępowanie to nie wymagało przeprowadzania rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Nie było też wymagane sporządzenie operatu szacunkowego przez biegłego. Odszkodowanie za przejęte grunty na mocy ustawy było ustalane i wypłacane według zasad określonych w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. stosowany był tylko rozdział drugi "Odszkodowanie" traktujący o zasadach ustalania odszkodowania. Natomiast postępowanie wywłaszczeniowe zostało uregulowane w przepisach rozdziału 3 i zawierało m. in. wymogi dla decyzji wywłaszczeniowej, w tym obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego. Jak z powyższego wynika, kwestia wykładni art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi – w kontekście regulacji zawartej w art. 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - nie jest oczywista. Zwraca na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lipca 2018r. o sygn. akt I OSK 2040/16 (którym uchyla jeden z przywołanych przez skarżących wyroków Sądu Administracyjnego w Warszawie ), wskazując cyt., że ".... racje przemawiają za jednym, jak i za drugim poglądem. Podnieść bowiem trzeba, że – jak podkreśla się w literaturze przedmiotu - wbrew stanowisku Skarżących postępowanie regulowane ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r. mogło być prowadzone w trybie tzw. uproszczonym. W postępowaniu takim skracane bowiem były niektóre terminy, określone ustawowo dla dokonania pewnych czynności urzędowych oraz istniała możliwość podjęcia w niektórych sprawach łącznej decyzji (zob. S. Mizer, W. Ramus, Ewidencja i gospodarka terenami - Zbiór przepisów z objaśnieniami, Wyd. Prawnicze, Warszawa1978, s. 373). Nie można zatem wykluczyć, że wprowadzenie w art. 9 ust. 2 omawianej ustawy możliwości podwyższenia wysokości należnego odszkodowania miało właśnie na celu uproszczenie a przez to przyśpieszenie procedury odszkodowawczej. Okoliczność tę wydaje się potwierdzać zatem właśnie fakt, że przepisy ww. ustawy odwoływały się nie tyle do ustawy z 12 marca 1958 r. w ogólności, a tylko do zawartych w tej ustawie zasad ustalania i wypłaty odszkodowania, a więc do regulacji zawartych w rozdziale II "Odszkodowanie" (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., I OSK 1750/16). Dla rozpoznawanej sprawy rozstrzygające znaczenie miała okoliczność, że wyżej wskazane przepisy ustawy z 1961 r. musiały być interpretowane przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sytuacji więc, gdy tak jak w niniejszej sprawie, wykładnia prawa materialnego, to jest przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w kontekście regulacji zawartej w art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie była oczywista, to nie można było twierdzić, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja rażąco – w rozumieniu art. 156 § pkt 2 K.p.a. - naruszała prawo. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy o terenach budowlanych na obszarach wsi nie mógł być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, ponieważ jego zastosowanie w każdym przypadku ustalania odszkodowania za nieruchomość przejęta na własność Państwa w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. wymagało uprzedniego przeprowadzenia jego wykładni." Mając powyższe na uwadze Sąd, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem, pomimo niewłaściwego do końca uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jej rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 1983r. uznać należy za prawidłowe. Rażące naruszenie prawa występuje bowiem w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Rozbieżność w wykładni prawa nie stanowi zatem przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając zaś na uwadze, że przedmiotem kontroli organów była jedynie decyzja na mocy której dokonano określenia wartości odszkodowania, kwestie związane z prawidłowością dokonania samego wywłaszczenia w tym jego celu nie mają wpływu na prawidłowość jej wydania, dlatego też Sąd nie uwzględnił podniesionych w tym zakresie zarzutów skargi. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd również z urzędu nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów przez orzekający w sprawie organ, które uzasadniałyby konieczność jej uchylenia, czy też stwierdzenia nieważności. Mając powyższe na uwadze działając na podstawie art. 151 P.p.s.a Sąd oddalił skargę.