IV SA/Wa 285/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2015 r. sprawy ze skarg Miasta [...] oraz J. B. i W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. B. i W. B. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W rozpoznawanej sprawie umową sprzedaży z dnia [...] czerwca 1975 r. Rep. [...], zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. nr 10 , poz. 64 ze zm., dalej u.z.t.w.n.) przeniesiono na rzecz Skarbu Państwa własność nieruchomości o powierzchni [...] m2, położonej w W. przy ul. [...], pochodzącej z części osady włościańskiej zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi W. pod nr [...], oznaczonej w dokumentach lokalizacyjnych jako działka nr [...] w obrębie [...], będąca własnością B. i I. małż. B. Wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość przeznaczona została zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Dnia [...] kwietnia 1995 r. zmarł B. B., a spadek po nim odziedziczyli: żona I. B. oraz dzieci H. B. z domu B. i W. B. - po 1/3 części każde z nich, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] grudnia 1996 r. sygn. akt [...]. Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 1996 r. i 9 maja 1997 r. uprawnione osoby wystąpiły do Urzędu Rejonowego w W. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] Starosta Powiatu W. (dalej decyzja z [...] maja 2000 r.) odmówił zwrotu całej wywłaszczonej nieruchomości o powierzchni [...] m2, oznaczonej w owym czasie jako działki: nr [...] o powierzchni [...] m2 i nr [...] o powierzchni [...] m", Odwołanie od decyzji z dnia [...] maja 2000 r. złożyli wszyscy wskazani spadkobiercy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2000 r. Wyrokiem z dnia 27 marca 2003 r., sygn. akt I SA 2203/01 (dalej wyrok I SA 2203/01) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie zaskarżone decyzje uzasadniając to potrzebą ustalenia, jaka część działki nr [...] została wykorzystana na cel wywłaszczenia i jakie jest zagospodarowanie działki [...], biorąc pod uwagę to, że zagospodarowanie działek dokonane po dacie złożenia wniosku o zwrot, może być uznane za "realizację celu wywłaszczenia tylko w sytuacji, gdy odbyło się na podstawie ostatecznych pozwoleń, wydanych przed dniem złożenia wniosku". Dnia [...] sierpnia 2003 r. na wizji w terenie H. B. działająca w imieniu własnym oraz I. B. i W. B. ograniczyła wniosek o zwrot nieruchomości jedynie do działki nr [...] z obrębu [...]. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2004 r. do ponownego rozpatrzenia sprawy wyznaczył Starostę P., w związku z koniecznością wyłączenia od jej rozpatrzenia Prezydenta W. Dnia [...] marca 2009 r. zmarła I. B., a spadek po niej odziedziczyły jej dzieci: córka H. B. i syn W. B., po 1/2 części każde z nich, na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] kwietnia 2009 r. Starosta P. (dalej Starosta) decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2010 r.) orzekł o: I. zwrocie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, uregulowanej w KW nr [...] na rzecz H. B. po 1/2 części, II. zobowiązaniu H. B.i W. B. do zwrotu na rzecz W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł, powiększonego o kwotę [...] zł, będącą różnicą wartości nieruchomości określanej na dzień zwrotu (wartość naniesień budowlanych zwiększających wartość nieruchomości po wywłaszczeniu), co daje łączną kwotę do zwrotu -[...]zł, III. umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu dawnej działki nr ewid. [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że przy piśmie z dnia 27 stycznia 2009r. Urząd W. przesłał do Starostwa kopie potwierdzone za zgodność z oryginałem następujących dokumentów: 1) decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. o lokalizacji inwestycji, 2) decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego [...] wraz z załącznikiem graficznym, 3) planu realizacyjnego ogólnego zagospodarowania szkoły środowiskowej w osiedlu [...] w W., zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1981 r. Zgodnie z powyższą dokumentacją, na wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej aktualnie działkę nr [...] z obrębu [...] zaplanowano: - wg planu z dnia [...] stycznia 1976 r. część obiektów lekkoatletycznych - bieżnię, - wg planu z dnia [...] stycznia 1981 r. na części boisko do siatkówki o nawierzchni asfaltowej oraz na części teren dla dyscyplin lekkoatletycznych. Jak wynika z adnotacji głównego projektanta osiedla na tym planie, jest to "aktualne zagospodarowanie szkoły środowiskowej - [...].09.1981 r." Zgodnie z art.: 137 ust. 2 [ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651, ze zm., dalej] u.g.n., inwestycje te winny być rozpoczęte w terminie 7 lat od daty wywłaszczenia tj. w okresie [...] czerwca 1975 r. - [...] czerwca 1982 r., a realizacja tych obiektów winna zakończyć się 10 lat od daty wywłaszczenia, czyli najpóźniej do [...] czerwca 1985 r. Podczas oględzin nieruchomości, przeprowadzonych dnia [...] września 2008 r. ustalono, że działka nr [...] stanowi część ogrodzonego i zagospodarowanego terenu Zespołu [...] w W. przy ul. [...], na której znajduje się kort tenisowy i boisko do piłki koszykowej. Z operatu szacunkowego z [...] września 2010 r. wykonanego przez rzeczoznawców majątkowych W. K. i A. K. dla potrzeb niniejszego postępowania, wynika że na działce nr [...] z obrębu [...] znajdują się: -część kortu tenisowego o powierzchni [...] m2 o nawierzchni z tworzywa sztucznego, - bieżnia o powierzchni [...] m2 o nawierzchni z tworzywa sztucznego, - ogrodzenie z siatki na stalowych słupach o wysokości około [...] m i długości [...] m, - część utwardzona kostką brukową "Baurna" o powierzchni [...] m2, Wartość naniesień budowlanych rzeczoznawcy majątkowi określili na kwotę [...] zł. Obiekty te powstały na podstawie decyzji Burmistrza Gminy W. nr [...] z [...] czerwca 1996 r., mimo jej uchylenia decyzją Wojewody [...] z [...] października 1997 r. nr [...] - czyli 21 lat od daty wywłaszczenia i nie są zgodne z inwestycjami określonymi w planie realizacyjnym zarówno z 1976 r., jak i z 1981 r. O ile część dydaktyczna szkoły środowiskowej została oddana do użytkowania we wrześniu 1987 r. - co wynika z dokumentów przesłanych przez Dyrektora Zespołu [...] przy piśmie z [...].5.2009 r. - to zagospodarowanie i użytkowanie terenów sportowych wokół szkoły miało miejsce dopiero w 1997 r., a więc w ustawowym czasie nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Starosta uznał więc, że wystąpiły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w postaci działki nr [...]. Odwołania od decyzji z [...] listopada 2010 r. wnieśli H. B. W. B., jak również miasto W. Miasto W. zaskarżonej decyzji zarzuciło, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest bezpodstawny, bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Na nieruchomości funkcjonuje szkoła z obiektami sportowymi, stanowiąc część infrastruktury osiedla mieszkaniowego. H. B. i W. B. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n. przez przyjęcie, że wartość nieruchomości wzrosła w skutek działań na niej podjętych i naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i 81 k.p.a. przez zaniechanie oceny przez organ opinii rzeczoznawców majątkowych, a także naruszenie art. 10 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołań Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2010 r . Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto W. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 137 u.g.n.. W uzasadnieniu podniesiono, że nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 u.z.t.w.n., w calu budowy osiedla mieszkaniowego [...] z usługami. Realizacja tak dużego przedsięwzięcia jak osiedle mieszkaniowe jest z natury rzeczy długotrwała, długość budowy już zrealizowanego osiedla w świetle okoliczności wskazanych w art. 137 u.g.n. nie powinna mieć znaczenia. Bezsporne jest, że budowa szkoły środowiskowej i urządzenie otaczającego terenu na jej potrzeby, mieści się wśród celów określonych w art. 3 u.z.t.w.n. Zdaniem skarżącego Miasta istotne jest, że grunt będący przedmiotem zainteresowania jest nieprzerwanie wykorzystywany przez szkołę i stanowi element infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Zbędność na cel wywłaszczenia należałoby oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel wywłaszczenia winien być identyczny ze sposobem dalszego z niej korzystania. Skargę na decyzję z [...] stycznia 2011 r. wnieśli również H. B. i W. B. Została ona zarejestrowana pod sygnaturą I SA/Wa 639/11. Na rozprawie dnia 11 sierpnia 2011 r. zakres skargi został ograniczony do części orzekającej o wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania. Na tej samej rozprawie Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a o połączeniu spraw z obu skarg do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólną sygnaturą I SA/Wa 541/11. H. B. i W. B. zaskarżonej decyzji zarzucili obrazę art. 77 § 1, art. 80 i 81 k.p.a. oraz naruszenie art. 140 ust. 4 u.g.n.. W uzasadnieniu podnieśli, że rozstrzygnięcie oparto na wykonanym przez biegłych rzeczoznawców operacie szacunkowym, który jako jeden z dowodów w sprawie, winien zostać poddany gruntownej ocenie przez organ prowadzący postępowanie. Nie można przyjąć, że organ orzekający jest zwolniony z oceny operatu szacunkowego. Zgodnie z art. 80 i 81 k.p.a. organ orzeka na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, czy nie. Organ obowiązany jest do oceny każdego dowodu w sprawie i co do zasady każdy dowód przeprowadzany w toku postępowania może być uznany za wiarygodny lub nie. Nie można przyjąć, że te zasady odnoszą się tylko do dowodów przeprowadzanych przez organ bezpośrednio. Do podniesionych przez skarżących argumentów w toku postępowania zarówno organy obu instancji odniosły się lakonicznie wyjaśniając, że wyliczenie wartości podlegającego zwrotowi odszkodowania wynika z-operatu szacunkowego i z tego powodu jest uzasadnione. Organ nie miał żadnych wątpliwości, że wartość gruntu określono stosując podejście porównawcze, a wartość naniesień budowlanych określono w podejściu kosztowym. Podejście porównawcze polega na określeniu Wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do wycenianych. Na stronie 11 operatu biegły wymienił transakcje dotyczące nieruchomości "najbardziej podobnych do wycenianej", a na str. 12 operatu biegły opisał nieruchomość wycenianą w porównywaniu do nieruchomości o cenie najniższej w zbiorze i o cenie najwyższej w zbiorze. Biegły dokonał porównania przedmiotowej działki -położonej w obrębie szkoły, z naniesieniami w postaci części kortu tenisowego i bieżni, przeznaczonej w planie zagospodarowania pod teren boiska szkolnego z nieruchomościami położonymi w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej, niezagospodarowanych, przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Okoliczność ta nie budzi żadnych wątpliwości organu. Nadto na str. 12 operatu biegły wskazuje, że w dniu wywłaszczenia przedmiotowy teren nie był zagospodarowany. Jednak na str. 6 operatu wskazano, że cena za wywłaszczaną nieruchomość wskazana w akcie notarialnym z [...] czerwca 1975 r. została określona w wysokości [...] zł, w tym za grunt [...] zł, za rośliny [...] zł a za zabudowania [...] zł. Zatem to wartość zabudowań miała decydujący wpływ na cenę. Jeżeli chodzi o wartość naniesień znajdujących się na nieruchomości w operacie brak jest wyjaśnienia, dlaczego przyjęty został stopień zużycia obiektów w wysokości 10% (tabela na s. 13). Zgodnie z § 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, [zm. z 2005 r., nr 196, poz. 1628], dalej rozporządzenie), przy ustalaniu stopnia zmniejszenia lub zwiększenia wartości nieruchomości, o którym mowa wart. 140 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się wyłącznie zmianę stanu nieruchomości spowodowaną działaniami dokonanymi bezpośrednio na tej nieruchomości. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że na nieruchomości znajdują się jedynie fragmenty kortu tenisowego, fragmenty bieżni i część ogrodzenia. Niewielka część działki utwardzona jest kostką "Baurna". Inwestycja ta (jako całość, w tym również na działkach sąsiednich) została zrealizowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, które wydane [...] czerwca 1996 r., zostało następnie uchylone decyzją z [...] października 1997 r. (w aktach sprawy). W znajdującej się w aktach sprawy decyzji z [...] marca 1998 r. nr [...] Burmistrza Gminy W. dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyraźnie stwierdzono, że na terenach spornych nie zaprojektowano żadnych trwałych obiektów, jedynie zieleń. Wykonane obiekty są zatem samowolą budowlaną (a nie, jak wskazuje Wojewoda, zostały wybudowane na podstawie decyzji [...]). Przyjęcie konstrukcji, w której skarżący winni zwrócić Miastu W. odszkodowanie za samowolę budowlaną, narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, wyrażoną wart. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargi Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 541/11 w sprawie ze skarg Miasta W. oraz H. B. i W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w punkcie II orzekającym o wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania; 2. uchylił decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w części dotyczącej punktu II orzekającego o wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania; 3. oddalił skargę Miasta W.; 4. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie 1 wyroku; 5. zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących H. B. i W. B. solidarnie kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sąd uznał, że skarga Miasta W. nie ma uzasadnionych podstaw. Zgodził się w tym zakresie z organami obu instancji, że w niniejszej sprawie przekroczono terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n., zarówno dla rozpoczęcie, jak i dla zakończenia inwestycji, która miałaby realizować cel wywłaszczenia. Określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. momenty czasowe (7 i 10 lat) oznaczają obowiązek ustalenia przez organ administracji, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły we wskazanych wyżej okresach od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej (wyrok NSA z 1.10.2010 r., I OSK 1612/09, LEX nr 745102). W niniejszej sprawie podstawę przejęcia na Skarb Państwa umową sprzedaży z dnia [...] czerwca 1975 r. działki nr [...] o pow. [...] m2, w tym m.in. późniejszej działki nr [...], stanowiła decyzja z [...] stycznia 1974 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego [...]. Szczegółowe przeznaczenie obecnej działki nr [...] na przestrzeni lat ulegało zmianie, stosownie do późniejszych planów realizacyjnych z 1976 r., 1981 r. i decyzji z [...] marca 1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Prace inwestycyjne na działce nr [...] rozpoczęto dopiero w 1997 r., po wydaniu uchylonej później w trybie odwoławczym decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1996 r. W oczywisty sposób wynika z tego, że od [...] czerwca 1975 r. do momentu rozpoczęcia i zakończenia inwestycji na działce nr [...] upłynęły prawie 22 lata. Nie można przyjąć za datę rozpoczęcia inwestycji na działce nr [...] daty rozpoczęcia budowy osiedla mieszkaniowego jako takiego, gdyż dla obecnej działki nr [...] uchwalane były osobne, szczegółowe plany realizacyjne (np. plan ogólny zagospodarowania szkoły środowiskowej w osiedlu [...], zatwierdzony decyzją z [...] listopada 1981 r. nr [...]). Inwestycji, która miałaby realizować cel wywłaszczenia, ani nie rozpoczęto, ani nie zakończono w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Wyrok I SA 2203/01 stwierdził, że za realizację celu wywłaszczenia może być uznane tylko takie zagospodarowanie działek, które odbyło się na podstawie ostatecznych pozwoleń, wydanych przed dniem złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej· nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, że w dniu złożenia wniosku o zwrot nie było pozwolenia na prowadzenie inwestycji na działce nr [...], ani nie było ono ostateczne. Spełnienie przesłanek do zwrotu nieruchomości jest oczywiste. Sąd wskazał także, że skarga H. B. i W. B. zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione były zasadne. Za zasadny należało uznać podstawowy zarzut dotyczący naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. Organ nie wykazał, że naniesienia poczynione na działce nr [...], które miałyby zwiększać jej wartość po wywłaszczeniu, zostały poczynione zgodnie z prawem. Wskazał, że co innego jest stan nieruchomości, a co innego zapłata i wyliczenie odszkodowania związanego ze zwiększeniem jej wartości. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu ... (art. 140 ust. 4 u.g.n.). Pojęcie stanu nieruchomości w dniu jej zwrotu można rozpatrywać w dwu płaszczyznach, to jest odnieść go do stanu prawnego (kwestię tę reguluje art. 138 u.g.n.) lub stanu faktycznego. Stan faktyczny nieruchomości dotyczy rzeczywistego stanu, jaki ma miejsce w dniu zwrotu nieruchomości. Oznacza to, że poprzedniemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego, to jest sprzed jej wywłaszczenia. Nie przysługuje mu również odszkodowanie za zmianę stanu prawnego nieruchomości ani za pozbawienie go możliwości korzystania z nieruchomości. Jednakże stan rzeczywisty musi być zgodny z prawem. Byłoby naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa - zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za nakład na zwracaną nieruchomość, który to nakład związany był z samowolnym działaniem. Mogłoby dojść do takiej sytuacji, że osoby na rzecz których dokonuje się zwrotu zmuszone byłyby do zapłaty odszkodowania związanego z nakładem, a jednocześnie inny organ (nadzoru budowlanego) nakazałby rozbiórkę obiektu stanowiącego nakład (wyrok WSA w Krakowie z 7 lipca 2010 r. II SA/Kr 579/10, LEX nr 665539 i systemową wykładnię art. 140 ust. 4 tam przeprowadzoną). Skoro samowolne nakłady poczynione na nieruchomości po dniu złożenia wniosku o jej zwrot nie stanowią przeszkody do zwrotu (co w orzecznictwie nie jest sporne - wyrok NSA I SA 2203/01), to w ocenie sądu nie mogą również obciążać osoby, na której rzecz zwrot nieruchomości następuje. Kryterium "stanu nieruchomości z dnia zwrotu", które decyduje o "zmniejszeniu albo zwiększeniu wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu" musi odnosić się do stanu zgodnego z prawem. W przeciwnym razie, jak zauważa się w powołanych wyżej orzeczeniach, powstałby stan trudny do zaakceptowania z punktu widzenia kilku zasad konstytucyjnych, w tym zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie i zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP). Pomijając już to, że samowolne nakłady z powodów ekonomicznych mogłyby w ogóle unicestwić żądanie zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, a żądanie to ma swe umocowanie w art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (wyrok TK z 3.4.2008 r. K 6/05, OTK-A 2008/3/41). W niniejsze sprawie nakłady poczynione na działce nr [...] trudno uznać za poczynione zgodnie z prawem, skoro pozwolenie na budowę nie było ostateczne, zostało następnie uchylone, a pierwszoinstancyjna decyzja w przedmiocie pozwolenia została wydana po dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Nawet gdyby doszło do "legalizacji" tego typu działań na gruncie prawa budowlanego, tj. uzyskania pozwolenia na użytkowanie, to musiałoby to nastąpić przed dniem złożenia wniosku o .zwrot nieruchomości, by możliwe było następnie uznanie zwiększenia wartości nieruchomości w wyniku takich nakładów. W tej sytuacji obciążenie stron, na których rzecz następuje zwrot nieruchomości, kwotą większą niż zwaloryzowana wartość odszkodowania otrzymanego przez byłych właścicieli, pozbawionych własności na rzecz Skarbu Państwa, nie znajduje ocenie sądu uzasadnienia. W tym kontekście już tylko na marginesie zauważyć należy, że gdyby nakłady na nieruchomości poczynione zostały zgodnie z prawem (co w ocenie sądu nie miało miejsca przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości), to zarzuty skarżących dotyczące naruszenia § 39 rozporządzenia należałoby uznać za niezasadne, gdyż niewątpliwie nakłady, choć były samowolne, to były działaniami dokonanymi bezpośrednio na nieruchomości. Wbrew twierdzeniu skarżących można było w podejściu porównawczym ustalić wartość gruntu, a wartość naniesień w podejściu kosztowym (art. 153 ust. 3 w zw. z ust. 1 u.g.n.). Podnoszona przez skarżących kwestia stopnia zużycia nakładów przestaje być natomiast istotna, jeśli uznamy, że poczynione nakłady, z powodów podanych wyżej, nie zwiększają wartości nieruchomości. Rację mają skarżący twierdząc, że obowiązkiem organu była ocena poprawności sporządzenia operatu szacunkowego, w tym ocena wniosków z niego wynikających w zakresie wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi. Zaniechanie to stanowi o naruszeniu art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uznając te zarzuty w kontekście art. 140 ust. 4 u.g.n. (o czym była mowa wyżej), Wojewódzki Sąd uchylił obie decyzje w części dotyczącej wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi, co Naczelny Sąd Administracyjny uznał za dopuszczalne w powoływanym przez skarżących wyroku z 23.7.2009 r., I OSK 798/08 (LEX nr 552326). Sąd I instancji wskazał, że organ rozpatrując ponownie sprawę w tym zakresie winien wziąć pod uwagę wykładnię art. 140 ust. 4 u.g.n. przedstawioną w niniejszym wyroku, pamiętając o terminie ważności operatu szacunkowego (art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.). Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodło Miasto W. reprezentowane przez radcę prawnego A. W., zaskarżając ów wyrok w części tj.: - w punkcie 1. (pierwszym) - w zakresie, w jakim utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r. nr [...]; - w punkcie 2. (drugim) - w zakresie, w jakim utrzymano w mocy decyzję Starosty P. z [...] listopada 2010 r. nr [...]; - w punkcie 3. (trzecim) - w całości. Wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 137 u.g.n., przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji z [...] stycznia 2011 r. w części, w jakiej utrzymała ona w mocy decyzję Starosty P. w części dotyczącej zwrotu nieruchomości położonej w W. [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębie [...] o powierzchni [...] m2 i utrzymanie w mocy decyzji Starosty P. z [...] listopada 2010 r. nr [...] w punktach: I, III i IV. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2200/11 oddalił skargę kasacyjną Miasta W. NSA wskazał, że skarga kasacyjna wskazuje wyłącznie na jedną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), mianowicie naruszenia prawa materialnego tj. art. 137 u.g.n., przez jego błędną wykładnię. NSA zauważył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał zaskarżonym wyrokiem po prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2003 r., I SA 2203/01, w tej samej sprawie, co oznacza, że wiąże on sąd rozpoznający obecnie sprawę. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że jeżeli okazałoby się, że zagospodarowanie działki nr [...] nastąpiło po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości i było samowolne w rozumieniu prawa budowlanego, nie mogłoby to stanowić podstawy do odmowy zwrotu nieruchomości na podstawie art. 137 u.g.n. W ocenie NSA skoro Wojewódzki Sąd zaskarżonym wyrokiem prawidłowo aprobował ustalenia stanu faktycznego, poczynione niewadliwie przez organy obu instancji w zakresie spełnienia przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n., to autor skargi kasacyjnej nie mógł - z uwagi na związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku I SA 2203/01 - skutecznie zarzucić zaskarżonemu wyrokowi naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n., prezentując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykładnię sprzeczną z wykładnią chronioną art. 99 p.w.p.p.s.a., w tym przywołując orzeczenia sądów administracyjnych, opartych na odmiennej wykładni. W myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: mimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Kryteria wymienione wart. 137 ust. 1 u.g.n. opierają się na założeniu odpadnięcia celu wywłaszczenia, czy to z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego, czy to z powodu ustania prawnej podstawy rozpoczęcia realizacji inwestycji, przy czym wystarczy, by jedna ze wskazanych przesłanek została spełniona, żeby uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. To zaś zobowiązuje organ do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej wart. 137 u.g.n. Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że wprowadzenie w 1997 r. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. było wyrazem woli ustawodawcy, by nieruchomości wywłaszczone podlegały zwrotowi w określonych w tym przepisie sytuacjach. Ustawodawca nadał ustawowe ramy oceny postępowania wywłaszczyciela, których przekroczenie powodowało powstanie obowiązku zwrotu i uprawnień byłych właścicieli do dochodzenia zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Obecna treść art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. "sankcjonuje" trzy rodzaje wadliwości w postępowaniu wywłaszczyciela z nieruchomością nabytą przymusowo w drodze wywłaszczenia. W szczególności wadliwość może polegać na zrealizowaniu na wywłaszczonej nieruchomości celu wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu. ale z przekroczeniem terminów wskazanych wart. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. W niniejszej sprawie NSA zauważył, że istotne jest, iż pozwolenie na budowę, wydane zostało [...] czerwca 1996 r., zatem 2 miesiące i [...] dni po skutecznym wniesieniu wniosku o zwrot nieruchomości i po 20 latach i 11 miesiącach do dnia wywłaszczenia (zawarcia umowy sprzedaży w trybie art. 6 u.z.t.w.n.). Pozwolenie na budowę, na podstawie którego przystąpiono do realizacji inwestycji na działce nr [...] nie było ostateczne, a następnie zostało uchylone w trybie instancyjnym decyzją z [...] października 1997 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I SA 2203/01, za realizację celu wywłaszczenia może być uznane tylko takie zagospodarowanie działek, które odbyło się na podstawie ostatecznych pozwoleń wydanych przed dniem złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W niniejszej sprawie, w dniu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez uprawnionych, nie było ostatecznego pozwolenia na prowadzenie inwestycji na spornej działce. W związku z powyższym NSA uznał, że sąd I instancji w zaskarżonym wyroku prawidłowo stwierdził, że w sprawie zachodziły przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W dniu 22 kwietnia 2014 r. Miasto W. wiosło skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem NSA z 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2200/11 oraz o wstrzymanie wykonania tego orzeczenia. Wskazało, że 13 marca 2014 r. TK wydał wyrok o sygn. akt P 38/11, co stanowi podstawę wznowienia postępowania. Wniosło o wznowienie postępowania, uchylenie w całości wyroku NSA i poprzedzającego go wyroku WSA w Warszawie z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 541/11 oraz uchylenie decyzji organów obu instancji wydanych w sprawie. Ewentualnie wniosło o zmianę ww. rozstrzygnięć sądu i uchylenie wyroku WSA oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosło ewentualnie o uchylenie w całości wyroków oraz umorzenie postępowania, w razie gdyby wcześniej rozpatrzono skargę o wznowienie postępowania złożoną Woj. [...]. Wniosło o zasądzenie kosztów postępowania. Wskazało, że wyrok NSA oparty jest na podstawie prawnej, która została uznana przez TK za niezgodną z Konstytucją w określonym w tym wyroku TK rozumieniu. Należy zatem zbadać, czy to niekonstytucyjne rozumienie nie stało się podstawą wydanego przez NSA wyroku. H. B. oraz W. B. wnieśli o oddalenie tej skargi. Wskazali, że w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości działka nie była wykorzystywana na cel wywłaszczenia. Organ nie wykazał, że cel wywłaszczenia zrealizowano w terminie. W sprawie zachodziły przesłanki zwrotu tej nieruchomości. Wyrokiem z dnia 21 października 2014r. Sygn. akt I OSK 1012/14 Naczelny Sąd Administracyjny zmienił swój wyrok z dnia 28 maja 2013r. I OSK 2200/11 w ten sposób, że uchylił Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011r. sygn. akt I SA/Wa 541/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Miasto W. wnosząc skargę o wznowienie postępowania sądowego wskazało na podstawę określoną wart. 272 § 1 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem można żądać wznowienia postępowania, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - art. 272 § 2 ustawy p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie skarga o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego została oparta na wskazanej wyżej przesłance i wniesiona została w terminie. Okolicznością bezsporną jest, iż podstawą materialnoprawną w oparciu o którą zostało wydane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podobnie jak orzeczenie Sądu I instancji jest przepis art.137 ust.1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 28 listopada 200Sr., która weszła w życie 22 września 2004r. Wyrokiem z dnia 13 marca 2014r. sygn. akt P 38/11, który ma w ocenie Sądu charakter zakresowy Trybunał Konstytucyjny orzekł, jednak że art. art.137 ust.1 pkt. 2 ustawy w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Zmiana regulacji materialnoprawnych w ocenie Sądu może tym samym powodować konieczność ponownej oceny ustaleń faktycznych w sprawie. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego niewątpliwie modyfikuje obowiązujący stan prawny, stąd też niezbędne jest ponownie rozpoznanie sprawy, dokonanie ponownej oceny- stanu faktycznego z uwzględnieniem stanu prawnego jaki został ukształtowany w tym zakresie w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W takich okolicznościach sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien dokonać oceny ustaleń faktycznych. Należy równocześnie zaznaczyć, że użyte wart. 190 p.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć wąsko - jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Na temat granic związania wykładnią prawa Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się wielokrotnie, ale na szczególną uwagę zasługuje jeden z ostatnich wyroków tj. z dnia 8 kwietnia 2014r. II OSK 2686/12, w którym Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny odniósł się do powyższej kwestii. Zdaniem NSA" pojęcie "wykładni prawa" użyte w art.190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. O ile Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, to nie odnosi się to jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego. Pogląd ten w pełni podziela skład orzekający. Stąd też rozpoznając ponownie sprawę należy zbadać, czy w przedmiotowej sprawie została spełniona przesłanka zwrotu nieruchomości na podstawie stanu prawnego jaki powstał po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Dokonując oceny, czy spełniona zostawała przesłanka zwrotu nieruchomości należy mieć na uwadze, że wywłaszczenie w przedmiotowej sprawie dokonane zostało na podstawie ustawy z 1958r., co niewątpliwie wpływa na sposób określenia celu wywłaszczenia jak i sposób jego realizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Rozpoznając ponownie sprawę na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2011r. sygn. akt I SA/Wa 541/11 z dnia, Sąd mając na uwadze wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego co do konieczności ponownego rozpoznania sprawy przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak również okoliczności, na którą NSA zwrócił szczególną uwagę, iż wywłaszczenie w przedmiotowej sprawie dokonane zostało na podstawie ustawy z 1958r. uznał za zasadne uchylić obie zaskarżone w sprawie decyzje. Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z art. 134 p.p.s.a, uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosowne zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57 a, który jednak na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] orzekającą w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2, uregulowanej w KW nr [...] na rzecz H. B. po 1/2 części oraz zobowiązującą w/w do zwrotu na rzecz W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jak wynika z akt sprawy podstawę przejęcia na Skarb Państwa umową sprzedaży z dnia [...] czerwca 1975 r. działki nr[...] o pow. [...] m2, w tym m.in. późniejszej działki nr [...], stanowiła decyzja z [...] stycznia 1974 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego wraz z usługami [...]. Przejęcia w/w nieruchomości dokonano na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U 1974.10.64 j.t.). W świetle wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2014r. Sygn. akt I OSK 1012/14, w którym zobowiązał on orzekający obecnie Sąd do tego, by przy ocenie, czy spełniona zostawała przesłanka zwrotu nieruchomości wziąć pod uwagę cyt. "że wywłaszczenie w przedmiotowej sprawie dokonane zostało na podstawie ustawy z 1958r., co niewątpliwie wpływa na sposób określenia celu wywłaszczenia, jak i sposób jego realizacji", należy wskazać, że zarówno z w/w decyzji jak i aktu notarialnego wynika, że działka nr [...] o pow. [...] m2 przejęta została w celu realizacji na niej inwestycji w postaci: osiedla mieszkaniowego wraz z usługami [...]. Istota instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości sprowadza się do stworzenia byłemu właścicielowi możliwości odzyskania utraconego prawa własności, gdy okaże się, że zabrana mu nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Ocena, czy zostały spełnione przesłanki do zwrotu takiej nieruchomości, sprowadza się do porównania celu wywłaszczenia z faktycznym jej wykorzystaniem w określonym terminie (art. 137 ustawy). Nieruchomość - stosownie do art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Odnosząc się do terminów określonych wart. 137 ust. 1 u.g.n. należy jednak mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11 stwierdził, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art.165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku TK wskazał, że zgodnie z sentencją wyroku, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot a nie później niż przed 22 września 2004 r., niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu zachodzi więc konieczność ponownego ustalenia, czy na spornej działce, przejętej na rzecz Skarbu Państwa na dzień złożenia wniosku (5 kwietnia 1996 r. i 9 maja 1997 r.), a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, wyrok Trybunału Konstytucyjnego zmienia zakres ustaleń jakie dokonały organy w niniejszej sprawie. Dotychczas bowiem postępowanie ograniczono do ustalenia zagospodarowania działki [...], przy uwzględnieniu warunku, że zagospodarowanie działek dokonane po dacie złożenia wniosku o zwrot, może być uznane za realizację celu wywłaszczenia tylko w sytuacji, gdy odbyło się na podstawie ostatecznych pozwoleń, wydanych przed dniem złożenia wniosku. Ocena ta zdaniem Sądu winna zaś być dokonana zgodnie z brzmieniem art. 136 tj. poprzez ustalenie, czy zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w tym przypadku akcie notarialnym zbycia nieruchomości. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż cel ten musiał być w niniejszej sprawie, określony najpóźniej do dnia wnioskowania o wywłaszczenie skoro według art. 16 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - stanowiącej podstawę wywłaszczenia nieruchomości w rozpatrywanej sprawie - cel wywłaszczenia z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na ten cel należało wskazać we wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a do wniosku należało dołączyć dowód uzgodnienia z właściwym terenowym organem administracji państwowej miejsca realizacji inwestycji. Wiążącego ustalenia celu wywłaszczenia dokonywano natomiast w decyzji lub w umowie zawartej w formie aktu notarialnego (tak w niniejszej sprawie) ponieważ dopiero w wyniku uzyskania przez decyzję waloru ostateczności lub w dniu podpisania umowy, następowały skutki odebrania prawa własności nieruchomości dla realizacji tego celu. Podkreślić w tym miejscu należy, iż Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał m.in. cyt. ".. Po przeprowadzeniu analizy występujących od 1958 r. podstaw prawnych zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oraz związanego z nimi orzecznictwa sądowo-administracyjnego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że do chwili wejścia w życie kwestionowanego art. 137 ust 1 pkt 2u.g.n. w obecnym brzmieniu (tekst jedn.: do 22 września 2004 r.) w orzecznictwie sądowym prezentowana była konsekwentnie taka wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, która nie dopuszczała do ich wstecznego (retroaktywnego) działania. Wykładnia przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z art. 34 ust 1ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 z późn. zm.) prowadziła do wniosku, że nieruchomości wywłaszczone w trybie tej ustawy nie polegały zwrotowi, jeżeli właściwy organ administracji ustalił, że w chwili rozpoznawania wniosku o zwrot nieruchomość została już użyta na cel wywłaszczenia (tzn. zrealizowano już na niej cel wywłaszczenia albo rozpoczęto "używanie" tej nieruchomości na cel wywłaszczenia przez rozpoczęcie i prowadzenie inwestycji lub prac przygotowawczych do niej), a także - zgodnie z wyraźną treścią tego przepisu - jeśli nieruchomość nie została jeszcze "użyta" na cel wywłaszczenia, ale była ona nadal "niezbędna" inwestorowi na ten cel, mimo że nie rozpoczęto jeszcze nawet inwestycji" . Tym samym wbrew stanowisku zawartemu przez orzekające w sprawie organy dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia - w ramach art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami - nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna lub doszło do podpisania umowy w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. Podstawową kwestią wymagającą ustalenia w przedmiotowej sprawie jest bowiem ocena zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości z uwagi na stan zbędności nieruchomości na cel, na jaki została ona wywłaszczona (zbyta). W pierwszej kolejności należy zatem sprecyzować cel wywłaszczenia, by móc następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Sąd podziela tym samym stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Warszawie w wyroku z dnia 5 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1159/08, iż cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie, było zatem ustalenie po pierwsze: jaki był faktyczny cel wywłaszczenia spornej nieruchomości wynikający z w/w dokumentów, a następnie wywiedzenie, czy doszło do jego realizacji przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości, a nie później niż do 22 września 2004 r. Tymczasem w aktach sprawy brak jest dokumentów, które potwierdziłyby stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, iż w dacie przejęcia na Skarb Państwa umową sprzedaży z dnia [...] czerwca 1975 r. działki nr [...] o pow. [...] m2, w tym m.in. późniejszej działki nr [...], w oparciu o decyzję z [...] stycznia 1974 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji osiedla mieszkaniowego wraz z usługami [...], w/w działka przeznaczona była faktyczne pod budowę szkoły oraz konkretnej infrastruktury sportowej. Podkreślić należy, że w aktach sprawy brak jest nawet podstawowego dokumentu tj. kompletnej decyzji [...] stycznia 1974 r. nr [...], wraz z załącznikami. Tym samym poczynione przez organy ustalenia co do uznania spornej nieruchomości za zbędną Sąd uznał za przedwczesne. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, na uwagę zasługuje także fakt, że budowa dużego osiedla mieszkaniowego z natury rzeczy jest rozłożona w czasie i przebiega etapami. Na inwestycję jaką stanowiło wybudowanie Osiedla Mieszkaniowego składało się bowiem wybudowanie nie tylko budynków mieszkalnych, usługowych, urządzeń towarzyszących ale także ciągów komunikacyjnych, parkingów, terenów rekreacyjnych, oświatowych, sportowych jak zieleni osiedlowej. Ich łączne istnienie stanowi zaś integralną całość, której funkcjonowanie z wyłączeniem, któregoś z wymienionych elementów nie byłoby możliwe. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r. I OSK 846/13 zamieszczonym w LEX nr 1658642 cyt. " Inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego ma charakter złożony i wieloetapowy a zatem jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być także w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również - co do zasady - wykluczyć możliwości by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłość powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom." Analogicznie nie można także wykluczyć, aby na działce przeznaczonej pod konkretny budynek powstał np. teren zielony. Dodatkowo, jak słusznie zauważa Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/1, LEX nr 1636858, wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy skoncentrowały się na kwestii legalności realizacji na omawianej działce konkretnej infrastruktury sportowej i terminu jej realizacji, bez dokonania ustaleń w zakresie najistotniejszym, tj. czy doszło w ogóle do realizacji celu nabycia nieruchomości wynikającego wprost z aktu notarialnego zawartego w 1975r., czy też decyzji go poprzedzających z 1974r., a nie decyzji późniejszych, które co najwyżej uszczegółowiały, czy też modyfikowały pierwotne ustalenia. Nie ustalono więc co działo się ze sporną nieruchomością po jej nabyciu, jakie były jej funkcje na przestrzeni lat oraz, czy w sprawie nastąpiła zgodna z prawem realizacja celu wywłaszczenia określonego w akcie notarialnym i decyzji lokalizacyjnej w dniu złożenia wniosku skarżących o jej zwrot na podstawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie później niż do 22 września 2004r. Powyższe w ocenie Sądu, niezależnie od podniesionych w skargach zarzutów, uzasadnia konieczność uchylenia decyzji obu instancji, z uwagi na to, że wydane one zostały, jak wskazano powyżej z naruszeniem: art. 136 u.g.n., które w ocenie Sądu miało wpływ na rozstrzygniecie sprawy, oraz art. 6,7, 77§ 1, 107§ 3 k.p.a, w stopniu, mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 w/w ustawy.