IV SA/Wa 3374/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Sękowska Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę. Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r., nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - zwanej dalej "K.p.a.", utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r., nr [...], wymierzające Wójtowi Gminy O. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za wydanie decyzji Nr [...] z [...] kwietnia 2012 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie nawierzchni drogi gminnej nr [...] na odcinku [...], gm. O. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Wójt Gminy O., w wyniku rozpatrzenia wniosku Gminy O., wydał w dniu [...] kwietnia 2012 r. decyzję nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na przebudowie nawierzchni drogi gminnej nr [...] na odcinku [...], gm. O. Postanowieniem z [...] listopada 2014 r. nr [...] Wojewoda [...] nałożył na Wójta Gminy O. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, za wydanie ww. decyzji z [...] kwietnia 2012 r. z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) - zwanej dalej "u.p.z.p.", wskazując, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 20-dniową zwłoką. W zażaleniu na powyższe postanowienie Wójt Gminy O. wniósł o jego uchylenie i umorzenie niniejszego postępowania zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 51 ust. 2 w zw. z ust. 2c u.p.z.p. poprzez przyjęcie czasu trwania postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego bez wyłączenia wszystkich zaistniałych w sprawie terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, względnie okresu opóźnienia powstałego z przyczyn niezależnych od organów; - art. 7 oraz art. 77 K.p.a. wskutek braku wszechstronnego rozważenia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary. Zdaniem Skarżącego przy wymierzeniu przedmiotowej kary pieniężnej organ I instancji powinien uwzględnić regulację zawartą w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. odliczając od okresu biegu całego postępowania w sprawie 7-dniowy termin wyznaczony przez organ na zapoznanie się z aktami sprawy (wraz z okresem na doręczenie korespondencji), stanowiący realizację obowiązku zapewnienia czynnego udziału stronom w postępowaniu, przewidzianego w art. 10 K.p.a. oraz czas trwania procedury związanej z wyborem osoby mogącej sporządzać projekty decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o warunkach zabudowy. Podkreślił przy tym, że umowa z wyłonioną w drodze przetargu osobą została podpisana 6 marca 2012 r., a projekty decyzji sporządzonych przez urbanistę wpłynęły do Urzędu Gminy O. 4 kwietnia 2012 r. Wskazanym na wstępie postanowieniem Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p., rozpoczął bieg w niniejszej sprawie 2 lutego 2012 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Gminy O. wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie, co wynika z art. 57 § 1 K.p.a. Natomiast zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. [...] kwietnia 2012 r. Wobec tego organ I instancji słusznie ustalił, iż postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie trwało 85 dni, z zastrzeżeniem terminów i okresów określonych w art. 51 ust. 2c u.p.z.p., które jednak w omawianym postępowaniu nie wystąpiły. Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności podkreślił, iż przygotowanie projektu decyzji przez osobę, o której mowa w art. 50 ust. 4 u.p.z.p., jest stałym elementem w procesie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie ma charakteru nadzwyczajnego. W związku z tym czynności związane z przygotowaniem projektu decyzji lokalizacyjnej przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów mieszczą się w 65-dniowym terminie ustalonym przez ustawodawcę na wydanie końcowej decyzji. Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest monitorować przebieg czynności związanych z przygotowaniem projektu decyzji, tak aby zachować termin przewidziany na wydanie decyzji w sprawie. Natomiast realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem, z którego wypełnienia nie zwalniają okoliczności obiektywne, takie jak braki kadrowe czy też znaczna liczba prowadzonych postępowań lokalizacyjnych i związane z tym opóźnienia w opracowywaniu projektów decyzji. Konieczność wyłonienia w drodze przetargu uprawnionego urbanisty nie stanowi zatem sytuacji niezależnej od organu. Wobec powyższego Minister uznał, że okres przeznaczony na przygotowanie projektu decyzji Wójta Gminy Ostróda przez uprawnionego urbanistę nie podlega odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odpowiadając na zarzut dotyczący nieodliczenia 7-dniowego terminu wyznaczonego przez Wójta Gminy O. na zapoznanie się z aktami sprawy (wraz z okresem przeznaczonym na dostarczenie korespondencji), Minister wyjaśnił, iż do czynności o jakich mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p. nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z K.p.a., stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych nadzwyczajnych działań. Nie można więc uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 K.p.a.), czy też oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę zawiadomienia. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że podjęcie czynności na podstawie art. 10 K.p.a. nie jest czynnością o charakterze nadzwyczajnym. Samo nadanie korespondencji jest zwykłą czynnością organu, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie organu odwoławczego zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu nie można uznać za czynności przerywające bieg ustawowego terminu do wydania decyzji lokalizacyjnej. Minister nie podzielił również argumentu Skarżącego o naruszeniu przez Wojewodę [...] art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez niezbadanie przyczyn zaistniałego opóźnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju Wójt Gminy O. zarzucił naruszenie: - art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy z 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają wyłączeniu: 1) terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. 14-dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków, wyznaczony w obwieszczeniu z 17 lutego 2012 r., jak również 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy, wyznaczony w zawiadomieniu z 17 kwietnia 2012 r. wraz z okresem niezbędnym dla uznania korespondencji za doręczoną; 2) okres opóźnienia powstały z przyczyn niezależnych od organu, obejmujący czas trwania procedury wyłaniania urbanisty, któremu organ powierzył przygotowanie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, stosownie do art. 60 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Skarżący argumentował, iż wynikające z art. 10 K.p.a. powinności organu związane z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału, przekładają się w sposób istotny na czas trwania prowadzonej procedury. Wobec powyższego okres oczekiwania na stanowisko strony, jak również okres związany z uznaniem korespondencji za doręczoną w tym zakresie, nie powinien być uwzględniany przy obliczaniu kary. Ponadto zdaniem Skarżącego wymierzenie kary po upływie trzech lat od wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pozostaje w sprzeczności z istotą regulacji i intencją ustawodawcy. W odpowiedzi skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że zaskarżone postanowienie z [...] września 2015 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od daty złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia (w ust. 3 określono, że jest nim wojewoda) wymierza temu organowi, w drodze postanowienia karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do ust. 2c powyższego artykułu do terminu, o którym mowa w ust. 2 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. W orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, na gruncie analogicznego przepisu art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), że do czynności podlegających odliczeniu, o których mowa w art. 51 ust. 2c u.p.z.p., nie można zaliczyć czynności organu stanowiących zwykły element prawem przewidzianych działań, niewymagających od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań, gdyż mieszczą się one w maksymalnym 65-dniowym terminie przewidzianym przez ustawodawcę na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji do czynności podlegających odliczeniu nie można zaliczyć m.in. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jak też do uczestniczenia w postępowaniu dowodowym (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 136/08, z 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1573/09, z 3 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 87/08, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 10 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 77/15 oraz z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2041/14). Natomiast karę wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie zwłoki zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia. Zwłoka będzie zatem opóźnieniem, które powstało z winy organu bądź przyczyn od niego zależnych (tak NSA w wyroku z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10). Zdaniem Sądu odnosząc powyższe do postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego okoliczności wskazane przez Skarżącego nie mogą stanowić usprawiedliwienia niewydania przedmiotowej decyzji w terminie 65 dni. Argumentację Wójta Gminy O., że niezależną od niego przesłankę opóźnienia stanowiły terminy wyznaczone w toku postępowania związane z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium należy uznać za bezzasadną. Do takich okoliczności nie można bowiem zaliczyć czynności polegających na zawiadomieniu strony o wszczęciu postępowania, oczekiwaniu na wniesienie przez stronę ewentualnych wniosków i uwag, czy też oczekiwaniu przez organ na potwierdzenie otrzymania przez stronę pisma (vide: wyroki WSA w Warszawie z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 462/12 i z 28 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1913/12). Jak już wyjaśniono w zaskarżonym postanowieniu, czynności podjęte na podstawie art. 10 K.p.a. nie są czynnościami o charakterze nadzwyczajnym i w przeciwieństwie np. do wezwania nie uzależniają dalszych działań organu administracji publicznej od zajęcia stanowiska przez stronę. Okres, w którym organ oczekuje na doręczenie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania czy też o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, nie stanowi bowiem okresu pozbawiającego organ możliwości prowadzenia dalszych czynności w toku postępowania. Samo nadanie korespondencji jest zwykłą czynnością organu, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji. W tym miejscu należy wyjaśnić, że obwieszczenie stanowi jeden ze sposobów doręczenia przewidzianych przepisami K.p.a. Zawiadomienie stron w formie obwieszczenia, podobnie jak pisemne zawiadomienia doręczane stronom indywidualnie, nie jest czynnością o charakterze nadzwyczajnym i nie wstrzymuje biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Zawiadomienie dokonane na podstawie art. 53 ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 49 K.p.a. nie wymaga od organu prowadzącego postępowanie lokalizacyjne podjęcia działań wykraczających poza typowe czynności, charakterystyczne dla tego typu postępowania, które to powinny być dokonane w 65-dniowym terminie przewidzianym na wydanie rozstrzygnięcia. Z akt sprawy prowadzonej przez Wójta Gminy O. nie wynika również, aby w trakcie postępowania lokalizacyjnego nastąpiły jakiekolwiek trudności w doręczeniu zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto ani w przedmiotowej skardze, ani w zażaleniu, Skarżący nie skonkretyzował, czy w postępowaniu wystąpiły istotne problemy w doręczeniu korespondencji, a jeśli tak to na czym miały one polegać (np. zaginięcie przesyłki lub zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma i związana z tym konieczność złożenia reklamacji u operatora pocztowego). Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że w przedmiotowym stanie faktycznym czynności Skarżącego polegające na zawiadomieniu stron postępowania o możliwości zgłoszenia ewentualnych uwag w sprawie oraz zawiadomieniu o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, wraz z okresem niezbędnym na doręczenie korespondencji, stanowiły zwykłe czynności procesowe organu prowadzącego postępowanie, które występują każdorazowo w toczącym się postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie można ich uznać za czynności przerywające bieg ustawowego terminu. Sąd oceniając zarzut nieuwzględnienia opóźnienia wynikającego z procedury związanej z pozyskaniem, w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych, urbanisty uprawnionego do sporządzania projektów decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które jako nie zależne - zdaniem Skarżącego - podlega odliczeniu, uznał, że nie może on stanowić usprawiedliwienia niewydania przedmiotowej decyzji w terminie 65 dni. Podkreślenia wymaga, że przygotowanie projektu decyzji przez osobę, o której mowa w art. 50 ust. 4 u.p.z.p., jest stałym elementem w procesie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. wójt (burmistrz, prezydent miasta), zobowiązany jest monitorować przebieg czynności związanych z przygotowaniem projektu decyzji tak, aby przeprowadzanie tych czynności przez pracowników urzędu oraz osoby współpracujące z urzędem nie wpłynęło na niedotrzymanie ustawowego terminu załatwienia sprawy. Prawidłowe funkcjonowanie Urzędu Gminy wymaga bowiem stałej obecności i dostępności osoby mogącej przygotować decyzję dla inwestycji celu publicznego. Tego rodzaju pogląd harmonizuje z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają tzw. trudności obiektywne jak brak etatów czy środków pieniężnych (teza pierwsza wyroku NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt V SAB 147/99, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SAB 42/98.). Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że wewnętrzne problemy organizacyjne organu nie mogą w żaden sposób wpływać na realizację obowiązku wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie określonym w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z 23 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 293/14). Nie można zatem stwierdzić, że w sprawie zachodzą przyczyny opóźnienia niezależne od Wójta Gminy O. Okoliczności, które organ mógł przewidzieć czy uniknąć, w szczególności wyłonienie w drodze przetargu uprawnionego urbanisty, nie można kwalifikować jako od niego niezależnych. Odnosząc się do argumentacji Skarżącego, że wymierzenie kary nastąpiło dopiero po upływie trzech lat od dnia wydania omawianej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co pozostaje w sprzeczności z istotą regulacji i intencją ustawodawcy, nie może ona stanowić okoliczności łagodzącej przy wymierzeniu tej kary. Nałożenie bowiem kary pieniężnej na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. na organ administrujący, który dopuścił się zwłoki w myśl ww. przepisu, jest obligatoryjne po zaistnieniu pozytywnych przesłanek do jej wymierzenia i nie podlega przedawnieniu. Przepisy u.p.z.p. nie wskazują terminu w jakim powyższa kara powinna zostać nałożona. Podkreślić należy, że wymierzenie kary nawet po upływie kliku lat od zakończenia pierwotnego postępowania lokalizacyjnego nie zmienia celowości tej instytucji w procesie inwestycyjnym, bowiem już sama groźba jej wymierzenia ma skłonić organ prowadzący postępowanie do wydania decyzji w ustawowym terminie. Reasumując Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie miały miejsca żadne nadzwyczajne czynności ani zdarzenia, których terminy mogły zostać odliczone od czasu trwania postępowania w sprawie na podstawie art. 51 ust. 2c u.p.z.p. W tym stanie rzeczy - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzeczono jak w sentencji wyroku.