IV SA/Wa 631/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy E. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2013 r., nr [...], nałożył na Wójta Gminy [...] karę w wysokości 51500 zł za 103 dni zwłoki w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji obejmującej budowę napowietrznej linii niskiego napięcia 0,4kV we wsi P., na działkach o nr ew. [...],[...],[...] w obrębie P., gmina [...], z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.). Wójt Gminy [...] (dalej: "skarżący") w zażaleniu od powyższego postanowienia podniósł, że do terminu załatwienia sprawy nie powinien być wliczony okres od 25 sierpnia 2010 r. do 12 stycznia 2011 r, z uwagi na fakt, iż w tym czasie do organu wpłynęła duża ilość wniosków o wydanie decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Okoliczność ta spowodowała niemożność ich terminowego rozpatrzenia. Ponadto, pomimo starań organu, nie udało się pozyskać do współpracy w opracowywaniu projektów decyzji odpowiednio uprawnionej i wykwalifikowanej osoby. Skarżący wyjaśnił także, że wskutek urlopu macierzyńskiego pracownika i wynikłej stąd potrzeby zatrudnienia w jego miejsce nowej osoby, co wiązało się z długim procesem rekrutacji, nastąpiło nawarstwienie nierozstrzygniętych spraw. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. utrzymało w mocy powyższe postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 51 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wskazał, że 65 - dniowy termin wskazany w art 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął swój bieg 17 sierpnia 2010 r., tj. w dniu następnym po dniu, w którym do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Natomiast rzeczywisty okres przedmiotowego postępowania zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. [...] lutego 2011 r. Dzień [...] lutego 2011 r. jest zatem ostatnim dniem, który podlega uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego. Wobec tego, postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się przez 175 dni, z zastrzeżeniem art 51 ust 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Po przytoczeniu treści art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu podał, że Wójt Gminy [...] pismem z [...] stycznia 2011 r., nr [...] (nadanym 18 stycznia 2011 r.), wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego do Powiatowego Zarządu Dróg w [...]. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, ww. pismo zostało doręczone Powiatowemu Zarządowi Dróg w [...] [...] stycznia 2011 r., który uzgodnił przedmiotowy projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji postanowieniem z [...] stycznia 2011 r , nr [...] (wpływ do Urzędu Gminy [...]:[...] stycznia 2011 r ). Organ podkreślił, że w przypadku zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni (ewentualnie 21 dni w przypadku uzgodnień środowiskowych), bieg 65- dniowego terminu na wydanie decyzji zostaje wznowiony w dniu następnym po dniu, w którym organ wydający decyzję otrzymał stanowisko organu uzgadniającego. Tak więc w niniejszej sprawie wliczeniu do 65-dniowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji nie podlega okres od 19 stycznia 2011 r., tj. dnia następnego po dniu nadania pisma o uzgodnienie projektu decyzji w sprawie, do 25 stycznia 2011 r. tj. dnia, w którym Wójt Gminy [...] otrzymał żądane uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu odwoławczego, okres podlegający wyłączeniu od biegu postępowania w przedmiotowej sprawie wynosi 7 dni. Następnie stwierdził, że po odliczeniu od okresu biegu postępowania w sprawie, tj. 175 dni, 65 dni ustawowych oraz 7 dni wynikających z przeprowadzania ww. uzgodnienia z Powiatowym Zarządem Dróg w [...], ilość dni zwłoki skarżącego w wydaniu przedmiotowej decyzji wynosi 103 dni. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej zawartych w zażaleniu wskazał, że dla uznania, że organ przekroczył ustawowy termin do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, Minister Infrastruktury i Rozwoju stwierdził, że nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów akt nie został podjęty. Dlatego też, jeżeli po odliczeniu terminów podlegających wyłączeniu - na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - z 65-dniowego terminu na wydanie decyzji, wojewoda stwierdzi, że właściwy organ dopuścił się zwłoki w wydaniu rozstrzygnięcia, to ma ustawowy obowiązek naliczyć karę w wysokości odpowiadającej liczbie dni owej zwłoki. Swej bezczynności i zwłoki w załatwieniu sprawy organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy też środków pieniężnych, jak również dużą liczbą prowadzonych spraw, bądź koniecznością ich przekazywania między pracownikami z powodu zwolnienia lekarskiego oraz rozwiązania stosunku pracy. Skarżący w skardze na powyższe postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o jego uchylenie, wraz z poprzedzającym go postanowieniem Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi wskazał, że art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w swojej treści nie zawiera definicji "przyczyn niezależnych od organu". A zatem nie zależy katalogować przyczyn jedynie w kategorii działania sił przyrody, siły wyższej, itp. W ocenie skarżącego choroba pracownika (zwolnienie lekarskie) i brak możliwości pozyskania odpowiednio uprawnionego i wykwalifikowanego pracownika na jego miejsce - są przyczynami niezależnymi od organu, a niewątpliwie mającymi wpływ na opóźnienie przy wydaniu decyzji. Wywodził, że z tego powodu organ z przyczyn od niego niezależnych nie wywiązał się z obowiązku nałożonego na niego przepisem art. 51 ust. 2 ww. ustawy, co prowadzi do wniosku, że wskazanego przez Wojewodę okresu 103 dni nie można traktować jako okresu zwłoki. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, ze zm.) -zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd stwierdza, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami. Zebrany materiał dowodowy został oceniony w sposób prawidłowy, wyciągnięto z niego logiczne wnioski, które znalazły się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od daty złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji - organ wyższego stopnia (w ust. 3 określono, że jest nim wojewoda) wymierza temu organowi, w drodze postanowienia karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do ust. 2c powyższego artykułu do terminu, o którym mowa w ust. 2 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie na gruncie analogicznego przepisu art. 35 ust. 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) do czynności, o jakich mowa w ust. 8 art. 35 ustawy Prawo budowlane nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, takich jak powiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), czy też zawiadomienie tych stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, jak też uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4 k.p.a., art. 79 § 2 k.p.a., art. 81 k.p.a.), ani też czynności związanych z ustaleniem stron postępowania. Są to bowiem czynności konieczne do spełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym czasie postępowania o wydalenie pozwolenia budowlanego wyznaczonym na 65 dni. Natomiast do okresów opóźnień wskazanych w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane należą, jak stanowi ta norma prawna, opóźnienia spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (vide wyroki: wyrok NSA z dnia 3 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 87/08, wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 973/06, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 767/07, wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1765/10, - dostępny na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl - CBOSA). Karę wymierza się organowi, który pozostaje w zwłoce. Pojęcie zwłoki zakłada istnienie przyczyn związanych z zaniedbaniami organu, które wywołały zaniechanie przez organ rozpatrywania wniosku w terminie bez usprawiedliwienia. Zwłoka będzie zatem opóźnieniem, które powstało z winy organu bądź przyczyn od niego zależnych (tak NSA w wyroku z 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1765/10, CBOSA). Powyższe należy odnieść do postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Sądu wskazane przez skarżącego okoliczności nie mogą stanowić usprawiedliwienia niewydania przedmiotowej decyzji w terminie 65 dni. Błędnie bowiem argumentuje Wójt Gminy [...], że niezależną od niego przesłankę opóźnienia stanowił brak pracownika i napływ dużej ilości wniosków o wydanie decyzji. Takie okoliczności stanowią bowiem podstawę do uruchomienia narzędzi organizacyjnych służących wyeliminowaniu przyczyn opóżnienia. W tym miejscu dodatkowo odnotowania wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, iż praca organu powinna zostać zorganizowana w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń praw stron (por. wyroki NSA: z 13 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, LEX nr 1341460; z 27 lipca 2012 r., I OSK 775/12 - dostępny na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl oraz z 4 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1767/10, LEX nr 746779). Zaistnienie opisanej w zarówno w zażaleniu, jak i w skardze sytuacji, obligowało Wójta jako szefa Urzędu Gminy, ponoszącego odpowiedzialność za funkcjonowanie Urzędu i organizującego jego pracę, do wcześniejszego podjęcia koniecznych działań, w celu przeprowadzenia konkursu lub znalezienia zastępstwa na umowę zlecenia, czy też umowę o dzieło. Prawidłowe funkcjonowanie Urzędu Gminy wymaga bowiem stałej obecności i dostępności osoby mogącej przygotować decyzję dla inwestycji celu publicznego. Wielkość gminy nie zmienia faktu, iż taki fachowiec musi być stale dostępny, ze względu na ciążące na gminie kompetencje ustawowe. Tego rodzaju pogląd harmonizuje z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają tzw. trudności obiektywne: jak brak etatów, środków pieniężnych (teza pierwsza wyroku NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt V SAB 147/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 22 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SAB 42/98, niepubl.). Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że wewnętrzne problemy organizacyjne organu nie mogą w żaden sposób wpływać na realizację obowiązku wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie określonym w art. 51 ust. 2 upzp (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z 23 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 293/14, CBOSA). Nie można zatem stwierdzić, że w sprawie zachodzą przyczyny opóźnienia niezależne od Gminy. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SAB 1/01, LEX nr 54739, przyczynami niezależnymi od organu będą bowiem takie przyczyny, na które organ nie miał wpływu. Tu natomiast taka sytuacja nie wystąpiła, a zatem okoliczności, które organ mógł przewidzieć czy uniknąć, w szczególności w sytuacji powoływania ogólnie zarówno przyczyn, jak i środków zaradczych podjętych przez organ, nie można kwalifikować jako od niego niezależnych. Należy podkreślić, że w przedmiotowej sprawie nie miały miejsca żadne nadzwyczajne czynności ani zdarzenia, których terminy mogły zostać odliczone od czasu trwania postępowania w sprawie na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało oddalić skargę jako niezasadną.